Економічна політика - Бєляєв О.О. - § 2. Інституціонально-правове забезпечення трансформаційної економіки України

Стабілізаційні процеси, що ми спостерігаємо в перші роки XXI ст. в економіці нашої країни, дають підстави стверджувати (хоч і обережно) про подолання тривалої системної трансформаційної кризи та про формування умов для економічного зростання.

Водночас, як зазначив Президент України Л. Кучма у своїй доповіді на Міжнародній науковій конференції "Україна: підсумки соціально-економічного розвитку та погляд у майбутнє": "...позитивні здобутки поєднуються з істотними негативними соціально-економічними наслідками трансформаційної кризи. Зокрема, це зменшення майже наполовину економічного потенціалу держави, зниження життєвого рівня громадян, загрозливі темпи поглиблення нерівності доходів та серйозні демографічні проблеми. Особливе занепокоєння, — наголошується в доповіді, — викликають розбалансованість економіки, вкрай деформована структура виробництва, спотворена за своїм змістом система відносин власності, значна частина яких базується на тіньових, корумпованих засадах" .

Усе це є свідченням того, що в інституціонально-правовому забезпеченні ринкових трансформацій в країні зроблено лише перші кроки.

Реально оцінюючи результати реформування відносин власності за 1990-ті роки, ми бачимо, що, незважаючи на деякі зрушення, істотного бажаного ефекту тут досягти не вдалося. Значною мірою це зумовлено об'єктивно-суб'єктивними причинами та складним соціально-економічним становищем у державі. Але і влада зобов'язана визнати власні прорахунки та помилки, допущені (свідомо чи несвідомо) під час визначення форм і методів реформування власності та в ході безпосередньої законодавчо-організаційної роботи з членами акціонерних товариств, партнерських об'єднань тощо. Реалії свідчать, що проблеми реформування економічних відносин і особливо їхнього правового в нормування виявилися набагато складнішими, ніж це здавалося. Стратегічно — не вдалося подолати психологічні стереотипи, бо в цьому не були зацікавлені "прораби-ідеологи" квазіринку, це по-перше. По-друге, не склались у нашого пересічного власника сертифікатів переконання в серйозності й соціальній справедливості цього аспекту реформи. Більше того, мали місце численні факти грубого порушення та ігнорування ухвалених вищими державними органами управління нормативних актів, що регулюють правовідносини під час створення й діяльності нових суб'єктів господарювання.

Зокрема, усупереч установленому нормативному порядку, часто за повної згоди правлінь різних акціонерних товариств, спілок, кооперативів тощо їхні госпрозрахункові відособлені підрозділи створювалися без належного економічного обґрунтування та наявності необхідних фінансових ресурсів. Нерідко керівниками цих одиниць господарювання призначались особи, професійно не підготовлені, не здатні легітимно працювати в умовах ринку. Саме цим пояснюється високий рівень криміналізації тіньової економіки, де створюється товарна маса, еквівалентна понад 50 % ВВП.

Слід зазначити, що з погляду інституціональних аспектів особливе занепокоєння викликають численні факти грубого порушення в процесі ринкового реформування норм чинного законодавства, статутів акціонерних, кооперативних, партнерських підприємств. У цьому зв'язку зауважимо, що цивілізоване в нормування ринкових перетворень в економічній сфері можливе лише на підставі законодавчого утвердження повноцінних господарських інституцій, їх госпрозрахункової самостійності, що тісно пов'язано з розвитком продуктивних сил і демократизацією економічних відносин, першою чергою — власності.

При цьому важливо пам'ятати, що реальна економічна демократія — це не вседозволеність, не "броунівський рух" суб'єктів господарювання, а дії, які ґрунтуються на виконанні норм чинного законодавства. Не може анархія породити ринкову економіку. На жаль, на стартовому етапі ринкової трансформації внутрішньо-системних відносин в Україні далеко не скрізь було враховано можливі соціально-економічні наслідки надання економічної самостійності всім новостворюваним суб'єктам господарювання різного калібру. І ось результат— не було створено нормативної бази для стабільної рентабельної роботи суб'єктів господарювання, збереження майна, обігових коштів, робочих місць тощо. А популярне свого часу гасло "дозволено все, що не заборонено законом" було не просто юридично безграмотним, а соціально шкідливим і деструктивним. Погодимося, даний підхід можливий, але там, де господарська діяльність юридично внормована на 90—95 %. Але за умов "правової цілини" його пост регулювання і реалізація на практиці призвели до кримінального економічного хаосу в країні.

У процесі правового забезпечення господарської діяльності важливо враховувати, що характер способу привласнення та його конкретні форми є одночасно і моментом реалізації процесу нагромадження, і результатом його розвитку. Якщо власник не здійснює функції ефективного нагромадження, то, хоч право й фіксує його статус, але він утрачає конкурентні позиції на ринку, а з часом може втратити й сам об'єкт власності. Однак ці аспекти залишилися за межами нашого законодавства щодо механізму і цілей приватизації.

У цьому зв'язку принципова відмінність між формальною наявністю права на володіння, користування та розпорядження в приватизованих підприємствах і реальним ринковим функціонуванням полягає в тому, що коли для проголошення статусу нового власника юридично достатньо констатації факту викупу (купівлі), то для підтримки та продовження економічної монополії у привласненні обов'язково мають бути акти виробничого нагромадження. Це становить квінтесенцію економічного механізму реалізації власності, чого поки що не забезпечує сучасний механізм приватизації в Україні. Тобто суть проблеми зводиться до того, що інвестиційна діяльність приватизованих підприємств не забезпечує ефективного відтворення факторів виробництва.

Формування конкурентних ринкових суб'єктів у процесі приватизації виходить з потреби та можливості первісного нагромадження капіталу (перерозподіл, продаж державних засобів виробництва не взагалі, а тим, хто може забезпечити їх ефективне відтворення). Тому цей процес не обмежується змінами лише у відносинах привласнення, як це фактично відбулось у нашій країні" Приватизація має охоплювати зміни всього механізму господарювання: форм виробництва, розподілу, обміну та керування господарською діяльністю. Усе це має бути відповідно відбито в чинному законодавстві.

В Україні не було забезпечено правового в нормування широкого спектра процесів приватизації, що стало суттєвим методологічним прорахунком. Так, національна приватизація відбувалася здебільшого у формі викупу не функціонально цілісних об'єктів, а часто відокремлених один від одного його структурних підрозділів (цехів, виробництв тощо). Проте розвиток світової економіки має зворотну тенденцію — до інтеграційних об'єднань акціонерного типу, що дозволяє подолати управлінську дезінтеграцію. Тому для ефективної приватизації важливо було вже на етапі роздержавлення підприємств, особливо великих, розробити схеми їх участі у функціонуванні фінансово-промислових груп у формі інтеграційних центрів і одночасно співпраці з фінансово-кредитними інституціями.

Суттєвим методологічним, а отже, і практичним прорахунком українських реформаторів було ефемерне посилання, що приватизація сама собою, без ринкового середовища, стимулює істотні внутрішні чинники і стане своєрідним зарядом для ефективного господарювання. За цим недолугим критерієм у країні було здійснено сертифікаційну приватизацію, яка за своєю сутністю була безкоштовна1, неконкурентна і навіть принизлива, а тому, як показало життя, "з тріском провалилася". По-перше, у цій "премудрій витівці" відмовилися брати участь близько 8 млн. наших співвітчизників (5,3 млн. не отримали сертифікатів, понад 2,5 млн. не використали, а скільки їх "використали" з наступним отриманням копійчаних річних дивідендів, статистики немає). По-друге, і це головне: така обов'язкова та безкоштовна сертифікація породжує тенденцію до зниження цін викупу тих об'єктів, що приватизуються, оскільки ціни на них визначаються не в міру формування конкурентного попиту, а термінами реалізації пропонування. Результат усіх цих сертифікатних маніпуляцій такий: у наших нових юридичних власників зазвичай бракує стимулів (та й можливостей) для дійового використання викупленого об'єкта. Усе це породжує цілу низку колізій: зниження інвестиційної активності призводить до старіння основного капіталу, що своєю чергою спричинює зменшення виробництва, яке зумовлює дальші соціально-економічні негаразди в країні.

Отже, залучення платоспроможних стратегічних інвесторів — стрижнева проблема переходу до грошової приватизації, передбаченої Державною програмою приватизації на 2000—2002 рр. На цьому її етапі поява достатньої кількості таких інвесторів реальна лише за умови високої інвестиційної привабливості, що полягає в стабільному фінансовому становищі відповідного об'єкта (підприємства). Але в держави не було й немає коштів на їхнє фінансове оздоровлення, тому треба було б превентивно створити нормативне поле стосовно надання потенційним інвесторам різних пільг ще до процесу приватизації. Однак суттєвих кроків у цьому напрямі не було зроблено ні законодавчою, ні виконавчою владою. Тому грошова приватизація йде з великими труднощами, і не тільки економічними.

Реально виникає несприятлива ситуація: держава не в змозі зрозуміти (оцінити) стан об'єкта реформування, стає заручником його керівництва і переорієнтовує свою політику з інтересів суспільства на інтереси олігархів, котрі, між іншим, уже встигли захопити природні монополії. Які вони господарі, кожний з нас відчуває через власний гаманець, який спорожнює "гонка тарифів", адже "ефективності" вони домагаються, астрономічно підвищуючи тарифи. "Підтягування" тарифів до європейського рівня заганяє нашу далеко не європейську економіку в глухий кут, позбавляє її можливості розвитку, посилює соціальне напруження. Важливо законодавчо внормувати питання "великої приватизації", щоб нейтралізувати "бульдожу хватку" олігархів "прихвати заторів".

У ринковій економіці підприємництво завжди було генератором економічного розвитку. Тому його законодавче в нормування та інституціональна підтримка, регулювання з боку держави є аксіомою вже не одне століття.

При цьому для другої половини XX ст. характерним було зростання ролі малого підприємництва в структурі економік розвинених країн. Статистичні дані свідчать, що в даній групі країн у секторі малого і середнього бізнесу створюється від 50 до 70 % ВВП, а також у ньому зайнято більшу частку працездатного населення .

Наприклад, наприкінці минулого століття частка малого і середнього підприємництва у ВВП розвинутих країн становила: у Франції— 55— 62%, Італії— 57—60%, Великобританії, Німеччині, США, Японії— 50— 55 %, а в загальній кількості зайнятих — Японія — 78 %, Італія — 73 %, для решти названих країн ця частка коливалася від 49 % до 54 %.

Об'єктивно для постсоціалістичних країн, у т. ч. України, проблеми становлення і розвитку малого підприємництва набувають особливої актуальності. Це обумовлено тим, що воно дозволяє оперативно та ефективно розв'язувати цілий спектр нагальних соціально-економічних проблем перехідного періоду: по-перше, це — найменш бюджетомісткий спосіб розвитку економіки; по-друге, забезпечує через створення нових робочих місць умови для самовиживання населення, оскільки після періоду всеосяжного патерналізму держава покинула народ "напризволяще"; по-третє, забезпечує швидку окупність інвестицій, а також оперативно насичує ринок товарами та послугами першої необхідності.

Але для цього потрібна конструктивна діяльність держави щодо створення відповідного середовища, тобто сукупності економічних, правових, технологічних, організаційно-інституціональних, а також політичних, соціокультурних, міжнародних умов, які визначають можливості виникнення і раціонального функціонування малих підприємницьких структур. Аналіз такого середовища в Україні показує, що правове забезпечення малого бізнесу тільки починає формуватись і ще не відповідає сучасним вимогам. Та правова база, яка вже створена, характеризується суперечливістю (існують неузгодженості між незаконними актами та законами, указами Президента), а також нестабільністю (регулярно вносяться зміни, поправки, доповнення до чинного законодавства). Не відчувається державної підтримки цього сектору підприємництва, про декларованої в Концепції державної політики розвитку малого підприємництва та програмах державної підтримки, ухвалених у 1993 та 1997 роках. Фактично бракує концепції розвитку малого бізнесу в країні.

Структура спеціалізованих центральних органів сприяння розвитку малого підприємництва (Держкомітет України з питань розвитку підприємництва та Український фонд підтримки підприємництва) сформувалась, практично, стихійно і нині функціонує нечітко, без відповідної віддачі. Про це свідчать параметри та тенденції розвитку вітчизняного малого і середнього підприємництва (МСП). Так, на кінець 1990-х рр. частка МСП у загальній кількості зайнятих у народному господарстві України становила 4,6 %, а його частка у ВВП — 5—5,5 %, тоді як у Росії ці показники були відповідно 9,6 % і 10—11 % . Отже, дальше поліпшення ситуації в цій галузі потребує активного та конструктивного втручання держави безпосередньо в межі тієї зони, де пересікаються її інтереси та інтереси малого підприємництва.

За умов існування в країні постійного дефіциту держбюджету конче треба стимулювати ділову активність і підприємництво, насамперед через відповідну податкову політику. Водночас в Україні ця політика характеризується нестабільністю. Так, у 90-х рр. було ухвалено три редакції закону про систему оподаткування, стільки ж разів суттєво змінювався і порядок стягнення таких основних податків, як податок на додану вартість та на прибуток підприємств. А оскільки національне податкове законодавство тільки недавно почало формуватися, то воно, природно, має й елементи недосконалості та суперечливості: дестимулювальний ефект; взаємовиключні механізми оподаткування; наявність лазівок для уникнення сплати податків.

Механічно поєднавши принципи двох різних податкових систем — оподаткування витрат (європейська) та оподаткування доходів (американська)— податкова політика в Україні прагне досягти однієї мети: ліквідації дефіцитності держбюджету за рахунок вилучення значної частки доходів суб'єктів господарювання. Так, за нинішньої (2003 р.) податкової системи в Україні майже 3/5 (58,5 %) бюджетних надходжень дають три податки: податок на додану вартість - - 25,1 %; податок на прибуток підприємств — 19,7 %; прибутковий податок з громадян — 13,7 %. А два інші — збір до інноваційного фонду і збір на будівництво, реконструкцію та утримання автошляхів — забезпечували близько 9 % доходів бюджету. Отже, п'ять згаданих податків формують майже 70 % доходів до бюджету України1.

Характерно і те, що за своїм змістом фіскальні відносини у нас практично не змінились як порівняти з фіскальним механізмом адміністративно-командної економіки. У результаті реформ відбулася заміна тільки форм, а не сутності цих відносин. Так, замість відрахувань з прибутку підприємств було введено податок на прибуток, а функції податку з обороту ("стабільного наповнювача" держбюджету) став виконувати ГІД В. Але ж фіскальний механізм ринкової економіки виходить з первинності індивідуальних доходів як головного джерела економічного розвитку, тоді як цей механізм в адміністративно-командній економіці передбачає централізацію державою значної частини національного доходу, і тільки залишок його розподіляється між суб'єктами. У даному механізмі індивідуальні доходи мають другорядне значення.

Отже, можна стверджувати, що суттєвою суперечністю бюджетної політики в перехідній економіці України є недосконалість інституціонального та законодавчого складників, що "обслуговують" держбюджет у процесі його наповнення та використання. Саме недосконалість названих складових у формуванні та використанні держбюджету є одним з основних чинників поганого стану нашої економіки, котрий генерує цілу низку інших соціально-економічних негараздів. Це, зокрема, і слабка легітимність забезпечення вжитих заходів щодо підвищення життєвого рівня населення (установлені рівні мінімальної заробітної плати, мінімального прожиткового рівня мають суто декларативний характер).

Для дальшого вдосконалення податкового та фінансового законодавства важливо відійти від правового забезпечення функціонування лише окремих елементів податкової чи фінансової системи. Адже брак узгодженого (єдиного) підходу до прямого регулювання кожної з цих сфер створює неузгодженість законодавчих актів, підґрунтя для зловживань тощо. Відповідно, втрачає конструктивність уся економічна політика держави, і тому нагальним є ухвалення Податкового та Бюджетного кодексів, змін і доповнень до Закону "Про банки та банківську діяльність" та інших чинних законів.

Аналізуючи проблему вдосконалення податково-бюджетного механізму перехідної економіки України в інституціональному аспекті, варто торкнутися потреби у формуванні взаємо узгодженої, дійової системи керування державними фінансами. Брак єдиного відповідного виконавчого органу щодо здійснення фіскальної політики негативно позначається на економічній політиці взагалі. Тому для розв'язання даної проблеми вважаємо за доцільне на урядовому рівні створити спеціальний виконавчий орган (комісію, комітет— річ не в назві), який би виконував стратегічні завдання податково-бюджетної політики в органічному взаємозв'язку з основними напрямами фінансової та й усієї економічної політики. Цей орган міг би координувати "філософію" оподаткування з урахуванням міжгалузевої специфіки, а також узгоджувати діяльність Мінекономіки, Мінфіну, Державної податкової адміністрації тощо.

Першочерговою стає і проблема перегляду та посилення ролі Мінфіну України як головного і єдиного органу, який має відповідати за фінансове становище в країні, у т. ч. й за фіскальну політику. Адже практика свідчить, що передавання податкової політики в підпорядкування ДПА (Державної податкової адміністрації) є не зовсім виваженим кроком, оскільки в ній домінантна функція керування податками — це контроль. За всієї важливості останнього будувати на його підставі всю податкову політику недоцільно. Для цієї служби контроль — це дотримання норм закону, а розроблення ідеології податкової політики, законодавче оформлення певних відносин між платником і скарбницею — це, скоріше, компетенція Мінфіну.

Недосконалість національного податкового законодавства визнали керівники всіх рівнів. Так, на VIII з'їзді Української спілки промисловців та підприємців Президент України Л. Кучма відзначив, що "...нинішнє податкове законодавство робить практично неможливим виробництво з довготривалим циклом, інноваційне оновлення основних фондів та розширене відтворення високотехнологічного виробництва"1. Тому на з'їзді вкотре було наголошено на необхідності глибокої податкової реформи, а не просто здійсненні механічної уніфікації чинного законодавства та зменшенні кількості деяких несуттєвих податків2.

Суто в теоретико-абстрактному аспекті влада (держава) і платники податків (юридичні та фізичні особи)— непримиренні антиподи, де абсолютного переможця бути не може. Адже коли держава у формі податків відбере весь прибуток (дохід), то економіка загине, а коли ж до державної скарбниці не надходити муть податки — не зможе функціонувати держава. Розв'язання цієї логічно-діалектичної суперечності свого часу, як відомо, запропонував А. Лаффер. Він обґрунтував: обсяг надходжень у скарбницю від оподаткування є максимальним тоді, коли рівень податкових ставок у країні не перевищує в середньому 30 % сукупного прибутку (доходу) платників податку. Якщо ж влада, маючи намір отримати більше доходів у скарбницю, збільшить кількість податків чи їх ставки, тобто перейде ці 30 %, то дістане ефект, протилежний своїм намірам.

На початку 2000-х років у національній податковій системі налічується близько 40 різних податків, зборів та інших обов'язкових платежів до загальнодержавного та місцевих бюджетів, а також різних внесків до державних цільових фондів. Це робить дану систему надзвичайно заплутаною і складною як для платників, так і для контролерів (зокрема для ДПА). Тому оптимізація кількості податків, об'єктів оподаткування, "інституту привілеїв"— важливий елемент державного регулювання всієї податкової системи.

Наша вітчизняна податкова система загалом орієнтована на оподаткування доходів та споживання — це в основному встановлення податку з прибутку, ПДВ, податку з громадян, акцизів та ін. У розвинутих же країнах сегментами для оподаткування є оподаткування доходів, оподаткування споживання, а також оподаткування власності. Необхідність запровадження останнього для нас безсумнівна, але цей процес має бути диференційованим і поступовим.

Вагомим напрямом підвищення конструктивності економічної політики є посилення ролі держави в регулюванні соціально-економічного розвитку через фінансове забезпечення соціальних процесів в Україні, тобто через реалізацію соціальної політики. Ця політика включає систему заходів держави, спрямованих на забезпечення гідних умов для життєдіяльності населення, підвищення рівня людського розвитку в країні в контексті загальнодержавної стратегії соціально-економічного розвитку.

Соціальні функції держави випливають з її обов'язків перед суспільством і регламентуються Основним Законом — Конституцією — та включають різноманітні складові. До головних з них належать: забезпечення простого відтворення населення; підвищення рівня та якості життя; відтворення трудового потенціалу у вимірах фізичного здоров'я та професійно кваліфікаційного рівня; забезпечення раціональної зайнятості населення та мінімального прожиткового рівня для соціально вразливих верств населення; забезпечення розвитку освіти, культури, охорони здоров'я; поліпшення екологічного стану в країні.

Сучасний стан розвитку нашої країни характеризується такими основними суперечностями: між потребою формування сучасної системи соціального захисту і соціальних гарантій та браком реальних соціально-економічних умов для цього; між старими формами організації соціального захисту населення і новими підходами, формами, методами розв'язання цієї проблеми в ринкових умовах; між потребами у фінансових ресурсах та реальними можливостями держави для фінансування соціальної сфери.

Так, за другу половину 90-х рр. питома вага державних витрат на соціальний захист населення в загальній структурі видатків не зменшилася. Згідно з даними Держкомстату України 1996 року вона становила 12%, а 2000— 12,4%. Але видатки зведеного бюджету на фінансування соціальної сфери відносно ВВП за цей період скоротилися з 5 % до 3,4 %. Особливу занепокоєність викликає занепад матеріально-технічної інфраструктури соціальної сфери. Зокрема, обсяги інвестицій в основні фонди закладів охорони здоров'я у 2000 р. становили менше половини (49,4 %) обсягів 1990 року, а у сферу освіти — лише десяту частку (10,2 %). Це також є свідченням не конструктивності соціальної політики як на функціональному, так і на інституціональному рівні.

Насамкінець слід зазначити, що в пострадянській Україні за 12 років в основному закладено правові та інституціональні засади становлення і функціонування ринкових відносин. І ще варто додати, що підвищення дієвості вітчизняного господарського законодавства потребує систематизації правових актів, а головно, розроблення Кодексу законів про державне регулювання національної економіки, що сприятиме ефективності економічної політики в цілому.