Інституціонально-інформаційна економіка - Чухно А.А. - 15.5. Конституціональна економічна теорія і "провали" держави

У дослідженні нинішнього відкритого українського суспільства, зважаючи на досягнення сучасної конституціональної економічної теорії, можна розглядати державу як добровільно укладений контракт, який є неявним довготерміновим контрактом між виборцями (принципалами) та їх агентами. Специфічні інвестиції виборців та інформаційні асиметрії допомагають пояснити опортунізм урядовців. Такий підхід також важливий для усвідомлення небезпек тоталітаризму, про які попереджав Ф. Хайєк (1899—1992) у книзі "Дорога до рабства" (1944). У соціально-економічному житті будь-якого суспільства здатність реально гарантувати особисту свободу є важливою передумовою і водночас показником успіху його розвитку. Водночас вона перебуває в центрі уваги сучасних представників контрактної теорії держави (Дж. Б'юкенен, Дж. Грейф, Т. Голкомб та ін.).

Термін "конституціональна економічна теорія" ввели для позначення і класифікації специфічного напряму економічної науки та пов'язаних із ним політичних дискусій, які інтенсивно відбувалися у 70-х роках XX ст. і пізніше. Основа конституціональної економічної теорії — положення про двостадійний процес функціонування контрактної (договірної) суспільної системи, вперше викладене у праці Дж. Б'юкенена "Кордони свободи: між анархією і Левіафаном" (1975, рос. пер. 1997)1. Прийняття рішень щодо закріплення і захисту прав власності, формулювання правил вироблення колективних рішень, виробництва суспільних благ здійснюється на першій стадії. Відносини обміну виникають між економічними суб'єктами безпосередньо на другій стадії. Спираючись на усталену структуру прав власності та використовуючи вже наявні правила, вони ухвалюють рішення про виробництво суспільних благ. Другою стадією вважається застосування традиційної економічної теорії та базових підходів теорії суспільного вибору. У центрі уваги представників конституціональної економічної теорії перебуває перша стадія контрактного процесу, на якій формується фундамент економічних і політичних відносин між людьми. Конституціональний економічний аналіз спрямований на пояснення особливостей функціонування альтернативної сукупності правових, інституціональних і конституціональних правил, які обмежують процес здійснення вибору та діяльність економічних і політичних суб'єктів. Це правила, що визначають структуру, в межах якої економічні та політичні суб'єкти розв'язують проблему вибору. В цьому розумінні конституціональна економічна теорія передбачає "вищий" рівень дослідження, ніж традиційна економічна теорія. Вона має ґрунтуватися на результатах, отриманих як традиційною економічною теорією, так і іншими субдисциплінами менш абстрактного характеру.

Отже, якщо традиційна економічна теорія та базові напрями теорії суспільного вибору — це вивчення індивідуального і колективного вибору в межах заданих обмежень, то конституціональна економічна теорія — дослідження закономірностей вибору останніх. У рамках вибору обмежень здійснюється економічна і політична діяльність.

Прикладом такої відмінності може бути вивчення грошово-кредитної політики. Фахівець у галузі конституціональної економічної теорії безпосередньо не розглядає питання про те, яка стратегія потрібна для стабілізації в певних конкретних умовах — стратегія збільшення грошової маси чи стримування її зростання. Він займається оцінюванням особливостей альтернативних грошово-кредитних систем, наприклад, систем фінансових або вільно визначених темпів збільшення грошової маси, систем нерозмінних чи товарних грошей. Головна мета такого аналізу полягає у виборі інститутів, у межах яких функціонують політичні суб'єкти. Тому під час аналізу альтернативної сукупності обмежень увагу зосереджують на очікувану поведінку цих суб'єктів.

Із двостадійним процесом функціонування контрактної (договірної) суспільної системи пов'язана специфіка функцій держави. Для їх детальнішого розуміння важливим є розмежування між "державою, яка захищає" і "державою, яка виробляє", зроблене Дж. Б'юкененом.

"Держава захисник" виникає на конституціональному етапі як зовнішній суб'єкт стосовно сторін, які домовляються, відповідає за захист прав власності та забезпечує виконання контрактів. Це порівнюють із роллю жорстокого арбітра, котрий стежить за виконанням правил гри. На вищій, постконституціональній стадії держава є органом, за посередництва якого індивіди забезпечуються суспільними благами ("держава-виробник"). Для ефективної економічної політики потрібно з'ясувати, які мають бути особливості вибору на конституціональному етапі, щоб забезпечити максимальне задоволення потреб населення в суспільних благах на постконституціональній стадії.

Двостадійний контрактний процес у суспільстві, яке складається з двох груп індивідів, схематично можна зобразити так (рис. 15.3):

Точка А — початкова (доконтрактна) стадія стану добробуту індивідів. Укладання конституціонального контракту з використанням правила одно

Рис. 15.3. Конституціональна і постконституціональна стадії контрактного процесу

голосності зумовлює поліпшення добробуту обох індивідів (перехід у точку В), а також дає змогу для прийняття подальших рішень, ефективних за Парето (перехід від точки В у D).

Сутність конституціонального контракту полягає у підвищенні добробуту обох груп шляхом чіткого визначення й ефективного захисту прав власності (Парето — ефективне переміщення економіки з точки А у точку на ділянці контрактної кривої, обмеженої пунктирними променями, наприклад, у В). Одночасно на цій стадії визначаються правила, що забезпечують прийняття оптимуму Парето, тобто ефективних рішень на постконституціональному етапі. Вони переводять економіку в точки, подібні з точкою D, перешкоджають процесу ухвалення рішень, що мають перерозподільний характер (відповідним чином сприяють переміщенню в точки Е1 або E2. Такі умови можна виконати, якщо рішення на конституціональній стадії прийматимуться за правилами одноголосно.

У книзі "Розрахунок згоди, логічні основи конституційної демократії" (1962, рос. пер. 1997) Дж. Б'юкенен і Г. Таллок зазначають, що члени суспільства заінтересовані у перерозподілі багатства й доходів на власну користь. Чинник невизначеності може примусити їх прийти до одноголосного рішення щодо змісту конституціонального контракту. Індивіди не визначають своє становище (виграш чи програш) у довготерміновій перспективі, яка передбачає багато актів колективного вибору з більшої кількості питань, у разі прийняття контрактних правил вироблення рішень. Тому вони орієнтуватимуться на вибір правил, вигідних для суспільства загалом. При цьому завжди будь-який примус неприпустимий — тільки вільне виявлення переваг громадян.

Американські дослідники сучасних проблем економіки з позицій конституціональної економічної теорії проводять паралелі між теоріями держави і фірми. Для них, наприклад, інститут конгресу призначений для досягнення цілей законодавців, за аналогією з теорією фірми. Зокрема, Дж. Вейнгаст, М. Куббінс, Г. Нолл та інші звертають увагу на те, що проблема бюрократичних інститутів майже аналогічна до проблеми делегування менеджерам прав прийняття рішень з боку акціонерів. Не тільки державу, але й фірму можна достовірно відобразити як політичну систему. Більш того, як стверджують Д. Норт і Дж. Вейнгаст, конституції трактуються як самообмеження державного устрою. Представники конституціональної економічної теорії пропонують розглядати не лише державу, але й фірму (або інші організації) як конституційну систему, тобто множинність взаємозалежних явних і неявних контрактів, які можна визначати як конституцію, подібну з конституцією тієї чи іншої національної держави. Бюрократію, її низьку продуктивність і відсутність підзвітності, що часто критикують, аналізують (за аналогією з проблемою відокремлення власності від контролю у фірмі) як проблему дворівневої системи принципал — агент. У ній політики і чиновники є агентами (контролерами і працівниками), а виборці — принципалами. Разом із тим багато неоінституціоналістів застерігає, що на відміну від власників фірми виборці навряд чи мають певну загальну мету, і це впливає на їх здатність організувати ефективний моніторинг політиків і чиновників. Дослідники цього питання вважають, що, незважаючи на недоліки, інститути допомагають стабілізувати представницькі демократії. За аналогією з фірмою важливе значення має організаційна культура, або, як вважає Дж. Вейнгаст, "ідеї мають значення" як метод ієрархічної координації різних видів діяльності в умовах невизначеності. Також має значення "система переконань" (Д. Норт), тобто інститут державної та приватної освіти.

Щодо практичного застосування конституціональної економічної теорії як дослідницької програми, то вона поширюється на декілька сфер.

1. Проблема оподаткування. Після А. Маршалла інструменти економічної теорії (моделі часткової чи загальної рівноваги) часто застосовувалися з метою вивчення розподілу податкового тягаря. Аналіз спрямовувався на передбачення впливу екзогенно впроваджуваного податку на економічну поведінку індивідів, які відігравали роль покупців і продавців товарів та послуг на ринку. З позиції критеріїв Парето такий позитивний аналіз давав змогу представникам нормативної економічної теорії добробуту ранжирувати податкові інструменти, що забезпечують однаковий обсяг надходжень. Неокласична теорія оподаткування як в позитивному, так і в нормативному аспектах спирається на припущення, що з погляду процесу вибору податки мають екзогенний характер.

Науковим досягненням теорії суспільного вибору вважається ендогенізація процесу прийняття політичних рішень. її представники особливу увагу приділяють вивченню правил прийняття рішень з метою надати прогноз про те, які податкові інститути і податкові інструменти прийматимуться. Конституціональна економічна теорія робить ще один крок уперед і використовує результати, отримані як неокласичною економічною теорією, так і теорією суспільного вибору, з метою вивчення питання про те, як процес використання різноманітних політичних правил може призвести до виникнення різних правил оподаткування.

Варіанти конституціонального вибору полягають у тому, щоб надати уряду можливість вилучати податки з податкової бази А або В. Розглянемо приклад, що наводить Дж. Б'юкенен. Припустимо, що під час дотримання неокласичного припущення про рівність обсягу податкових надходжень аналіз показує: вилучення податків з А забезпечує менші втрати добробуту, ніж вилучення податків з В. Проте аналіз процесу політичного вибору може свідчити про те, що уряд, за можливості вилучати податки з А, буде схильний робити це таким чином, аби забезпечити більші надходження порівняно з тими, які він зібрав би, маючи повноваження вилучати податки з В. Альтернативи, що забезпечують однаковий обсяг податкових надходжень, можуть стати нереальними з погляду правдоподібних моделей поведінки політичних суб'єктів. Усвідомлення цієї істини зумовлює зменшення нормативного значення неокласичного ран жирування податкових інструментів. Тривають дискусії про потребу піднімати на рівень ефективної взаємодії структур прийняття політичних рішень і фіскальних інститутів.

2. Практичне застосування конституціональної економічної теорії відобразилося у посткейнсіанських дискусіях щодо бюджетної політики. Наведені Дж. Кейнсом аргументи про використання державного бюджету для досягнення макроекономічних цілей ґрунтувалися на ігноруванні структури прийняття політичних рішень. На думку Дж. Б'юкенена і Р. Вагнера, демократичні уряди мають приділяти більше уваги витратам, ніж доходам. Відповідно тенденція до дефіцитності державного бюджету без труднощів пояснюється в елементарних положеннях теорії суспільного вибору. Цей суттєвий висновок, що спирається на логіку зазначеної теорії, сприяє процесові вивчення взаємозв'язку між обмеженнями, що можуть накладатися на політичний вибір, і їх прогнозованими бюджетними наслідками. У конституціональній економічній теорії такий важливий взаємозв'язок має велике практичне значення, оскільки він є основою для нормативного ствердження, згідно з яким у посткейнсіанську еру, коли моральні обмеження діяльності політичних суб'єктів у більшій мірі втратили ефективність для забезпечення прийняття відповідальних фіскальних рішень, можуть бути необхідні формальні правила, що обмежують дефіцитне фінансування. У сучасних умовах економіки такі правила обмежують обсяг витрат. Цікавий той факт, що в політичних умовах Швеції 90-х років XIX ст. К. Віксель висунув аналітичні схожі пропозиції про проведення реформи, припускаючи, що у разі її здійснення витрати державного сектора збільшаться.

3. Ідеї альтернативних правил концепції трансфертів, розглянуті у праці Дж. Ролза "Теорія справедливості" (1971, рос. пер. 1996), знайшли подальший розвиток. Вони тісно пов'язані з зусиллями щодо визначення критеріїв оцінювання політичних і соціальних правил суспільної взаємодії. Економісти переконуються в тому, що політика, яка визначається під впливом груп інтересів, навряд чи сприятиме досягненню справедливості розподілу доходів і багатства. Аналіз заходів такої політики в галузі бюджетних трансфертів свідчить, що принципових змін у розподілі доходів і багатства (з урахуванням як обсягу податків, що вилучаються, так і обсягу трансфертів) можна досягти лише, якщо інституціональні правила різко обмежують прибутковість інвестицій, спрямованих на порушення процесу здійснення трансфертів.

Інші практичні застосування можуть стосуватися конституцій державного регулювання, а також організації державних підприємств. Конституціональна економічна теорія в широкому розумінні стає каналом, за посередництва якого потім у надто "стерильну" соціальну науку знову повертається уявлення про важливу роль інституціональних чинників. У вужчому значенні конституціональна економічна теорія, разом зі суміжними та доповнюючими її дослідницькими програмами, політизують економіку. Також вона відновлює зв'язок, порушений у той час, коли економічна теорія претендувала на незалежний статус.

Отже, щодо питання формулювання правил визначення економічної, політики в різних галузях у конституціональній економічній теорії є низка важливих додатків, що стосуються зокрема обмежень свавілля держави, а саме спрямовані проти збільшення обсягів ресурсів, які перерозподіляються через державний бюджет, розмірів державного дефіциту, розширення можливостей здійснення перерозподільних заходів та ін. У межах концепції суспільного вибору такі додатки мають важливе значення для теорії політичної ренти і теорії ендогенного визначення економічної політики.

Згідно з теорією суспільного вибору, у зв'язку з економічними причинами існує політична нерівність між окремими групами населення і можливе прийняття неефективних рішень, тобто виникають "провали" (неспроможність, фіаско) держави. Крім того, збільшення бюрократичного апарату ускладнює процес ухвалення рішень. Тому в економіці "провали" ринку доповнюються, а іноді й посилюються "провалами" держави.

До "провалів" держави належать:

— обмеженість необхідної для прийняття рішень інформації. Урядові рішення часто можуть прийматися за браку надійної статистики, знання реального стану справ, урахування яких дало б змогу ухвалити більш обґрунтоване рішення. Наявність могутніх груп з особливими інтересами, лобіювання, потужний бюрократичний апарат спричинюють значне викривлення потрібної інформації;

— недосконалість політичного процесу, а саме: раціональна необізнаність, лобізм, маніпулювання голосами внаслідок недосконалості регламенту, логроллінг (торгівля голосами), пошук політичної ренти, політико-економічний цикл та ін.;

— обмеженість контролю за бюрократією та стрімким збільшенням державного апарату, що ускладнює цю проблему;

— неспроможність держави повністю передбачити і контролювати наслідки прийнятих нею рішень, або результати заходів держави залежать не тільки від неї самої.

Діяльність держави, спрямована на ліквідацію "провалів" ринку, є не зовсім досконалою. Потрібно спостерігати за складовими та наслідками її діяльності. Економічні, адміністративні й інші методи мають вводитися і використовуватися таким чином, щоб вони не підміняли дії ринкових сил.