Національна економіка - Мельник А.Ф. - 8.10. Механізм управління державним сектором економіки

У структурі економіки України суттєва роль належить державному сектору економіки, який охоплює підприємства, установи та організації, що перебувають у повній або частковій власності держави Й функціонують з метою отримання прибутку (соціального ефекту) та вирішення загальнонаціональних і регіональних проблем і діяльністю яких управляють державні органи.

До сфери державного володіння та державного управління належать надра, земля, водні ресурси, ліси, території, які перебувають під особливою охороною (державні природні заповідники, дендрологічні парки та ботанічні сади, пам'ятки природи, лікувально-оздоровчі місцевості та курорти), оборонні об'єкти та об'єкти атомної енергетики, залізничний транспорт, нерухомість (житловий та нежитловий фонд), що залишається в державній (державній або комунальній) власності, державна власність на фінансових ринках, держбюджетні установи, нематеріальні права на будь-яку діяльність.

До складу державного сектору економіки також входять:

1) державні підприємства, що перебувають у повному державному володінні, відповідно до законодавства України не підлягають приватизації і за Законом, прийнятим Верховною Радою України 4 лютого 1998 р. № 72/98-ВР, дістали назву "казенні**. Казенні підприємства мають обов'язково відповідати одній з таких умов: здійснювати виробничу або іншу діяльність, яка відповідно до законодавства України може виконуватись тільки державним підприємством; головним споживачем продукції таких підприємств (більш як на 50 %) е держава; підприємства є суб'єктами природних монополій;

2) державні акціонерні компанії (ДАК) - акціонерні товариства, створені в результаті акціонування державних підприємств, які не підлягають приватизації, або придбання державою пакетів акцій в інших власників. Від імені держави засновником і акціонером ДАК є визначений Кабінетом Міністрів України орган, уповноважений управляти об'єктами державної власності. Є два види ДАК. Перший - ДАК, у яких державі належать 100 % акцій, другий - ДАК, створені акціонуванням державних підприємств, які не підлягають приватизації, але в яких недержавні інвестори можуть купувати акції додаткової емісії, здійсненої за рахунок прямих інвестицій.

Державні підприємства формують так званий сектор державного підприємництва. Державне підприємництво - організаційно-господарська діяльність державних підприємств з виробництва матеріальних благ та надання послуг суб'єктам економіки, порядок створення державою власних підприємств, планування й управління різними їх формами.

Підприємства державного сектору в країнах з соціальною ринковою економікою створюють для: 1) забезпечення робочих місць, послаблення циклічних коливань в економіці, зокрема економічної кризи; 2) утримання галузей комунального господарства - водопостачання, електропостачання, телефонного зв'язку, муніципального транспорту, що зумовлено необхідністю створення спеціальних гарантій споживання цих видів послуг для абсолютної більшості населення і відповідно контролю за цінами в цих галузях; 3) забезпечення обороноздатності країни, яка під впливом інтересів військових лобі у законодавчих органах та інших факторів перевищує межі доцільності, переростає у гігантський ринок зброї; 4) поповнення державного бюджету; 5) розвитку сфер з пролонгованим ефектом (фундаментальні науки, аерокосмічна техніка, технологія).

Отже, існування інституту державного сектору в ринковому середовищі визначається як виключними вимогами забезпечення суспільного розвитку, так і альтернативними формами використання капіталу з метою ефективного впливу на загальноекономічні процеси в країні.

Матеріальною основою державного сектору економіки є державна власність. У системі управління державною власністю слід розрізняти:

а) управління державною власністю, яка набула цієї форми і залишається нею. Завданням цієї частини системи управління державною власністю є її збереження, підтримка, нарощування, оновлення, ефективне використання;

б) управління перетворенням форм і відносин власності. Завданням управління тут є постійна передача права володіння, розпорядження (приватизація), націоналізація, тимчасова передача (оренда, заклад, довірче управління власністю).

Функції управління майном, що перебуває в загальнодержавній власності, покладаються на міністерства та підвідомчі Кабінету Міністрів України органи державної виконавчої влади. Винятком є майнові комплекси підприємств, установ, організацій, управління якими здійснюють відповідні служби Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України.

Функціональні міністерства відповідно до своїх повноважень розробляють та забезпечують реалізацію державної політики у сфері управління державним сектором економіки, передання об'єктів державної власності у власність територіальних громад, координують заходи, здійснювані органами виконавчої влади щодо ефективного використання державного майна; беруть участь у формуванні та реалізації основних засад управління державними корпоративними правами, у здійсненні контролю за дотриманням інтересів держави в управлінні державними корпоративними правами та в процесі приватизації державного майна; беруть участь у підготовці проекту переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; здійснюють контроль щодо ефективності використання бюджетних коштів державними підприємствами.

Галузеві міністерства мають повноваження управляти тільки тим майном, яке передано безпосередньо у їх власність. Галузеве міністерство, яке здійснює управління казенним підприємством, виконує такі функції: призначає (звільняє) керівника підприємства за погодженням з Кабінетом Міністрів України; контролює ефективність використання майна, закріпленого за підприємством; здійснює контроль за господарською діяльністю підприємства; затверджує фінансовий план і план розвитку, а також обов'язково укладає з ним контракт на постачання продукції для державних потреб; визначає порядок використання прибутку підприємства; затверджує умови та фонд оплати праці на підприємстві з урахуванням умов, передбачених галузевою угодою. Крім права розпорядження прибутком, казенні підприємства не мають прав на управління майном. Рішення про управління основним капіталом казенного підприємства приймає керівне міністерство. Виконати це рішення керівного міністерства директор підприємства може тільки на підставі офіційного наказу.

На відміну від казенних підприємств, ДАК звільняється від жорсткого регламентування господарської діяльності з боку держави і діє як будь-який суб'єкт ринкової системи. Водночас держава як основний акціонер зберігає можливість прямого контролю та спрямування діяльності підприємств.

Щодо акціонерних, холдингових компаній та інших суб'єктів господарювання, у статутному фонді яких державі належать частки (акції, паї), то вони за результатами фінансово-господарської діяльності щокварталу сплачують до загального фонду державного бюджету частину чистого прибутку відповідно до розмірів державної частки (акцій, паїв) у своїх статутних фондах. Норматив і порядок відрахування частини прибутку встановлює Кабінет Міністрів України.

Фонд державного майна України подає Кабінету Міністрів України пропозиції щодо закріплення в державній власності пакетів акцій ВАТ, створених у процесі приватизації, здійснює управління державними правами в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, веде облік державних корпоративних прав і здійснює їх оцінку.

Функціональні механізми управління державною власністю великою мірою визначаються способом використання державної власності та способами перетворення форм і відносин власності. Зокрема, оренда державного майна розглядається як засноване на угоді тимчасове володіння і користування землею, іншими природними ресурсами, підприємствами і майновими комплексами, а також майном або правами, необхідними орендарю для самостійного здійснення підприємницької діяльності. Як об'єкти оренди у держави можуть бути взяті: земельні ділянки та відособлені природні об'єкти, підприємства та інші види майнових комплексів, окремі будівлі, споруди, устаткування, транспортні засоби, інше майно, сировина, продукція, право вимоги, борги, право позначення продукції тощо. Законодавством України встановлені об'єкти, здавання яких в оренду не допускається. Здавання майна в оренду не зумовлює передачі права власності на це майно.

Практика ринкових відносин у країнах з розвинутими ринковими відносинами свідчить, що одним зі способів управління державною власністю є застава державного майна. Предметом застави є речі, цінні папери, інше майно, майнові права, які, за законодавством, можуть бути відчужені. Право застави виникає з моменту передачі цього майна. Застава, за якої об'єктом застави є підприємства, будови, споруди та інші об'єкти, безпосередньо пов'язані з землею, називається іпотекою. Іпотека дає можливість органам державного управління, у рамках заходів з урегулювання проблем неплатоспроможності, здійснювати реструктуризацію та фінансове оздоровлення підприємств, які потрапили в кризову ситуацію.

Способом управління державною власністю також є концесія. Концесія - надання з метою задоволення громадських потреб уповноваженим органом влади на підставі концесійного договору на платній та строковій основі суб'єкту підприємницької діяльності права на створення об'єкта концесії та управління ним (строкове платне володіння), за умови взяття суб'єктом підприємницької діяльності на себе зобов'язань стосовно створення та управління об'єктом концесії, майнової відповідальності та можливого підприємницького ризику. Об'єкти, які можуть надаватися у концесію, визначаються відповідно до Закону України "Про концесії".

До акціонерних підприємств з державною участю застосовується механізм управління державними пакетами акцій. Стосовно акціонерних товариств, державний пакет акцій яких доцільно реалізувати якомога швидше, зусилля державних органів управління спрямовуються на пошук інституційного інвестора. Щодо акціонерних товариств, державний пакет акцій яких доцільно зберегти упродовж тривалого періоду за державою, то основна мета державних органів полягає в забезпеченні стійкої роботи підприємств та отриманні суттєвих дивідендів на акції. Найбільш перспективною формою управління частками державної власності на змішаних підприємствах є передача державних акцій у довірче управління безпосередньому керівництву акціонерних підприємств, призначеному за контрактом.

Провідне місце в системі способів управління перетворенням державної власності посідає приватизація державного майна. Механізм приватизації регулюється законодавством України про приватизацію. Основним державним документом, який визначає ділі, пріоритети та умови приватизації зазвичай є Державна програма приватизації.

Об'єктами приватизації державної власності є: цілісні майнові комплекси державних, орендних підприємств та структурні підрозділи підприємств, виоремлені у самостійні підприємства; об'єкти незавершеного будівництва, законсервовані об'єкти; акції (частки, паї), що належать державі у статутних фондах господарських товариств (у тому числі підприємств з іноземними інвестиціями), розташованих на території України або за кордоном; незалежно від вартості об'єкти охорони здоров'я, освіти, культури, мистецтва та преси, фізичної культури і спорту, телебачення та радіомовлення, видавничої справи, а також об'єкти санаторно-курортних закладів, профілакторії, будинки і табори відпочинку; об'єкти військово-промислового комплексу, що підлягають конверсії.

Суб'єктами приватизації є державні органи приватизації, покупці, продавці, представники і посередники. Державну політику у сфері приватизації здійснюють Фонд державного майна України та органи приватизації адміністративно-територіальних одиниць.

У процесі приватизації застосовувались такі її способи: викуп об'єктів малої приватизації товариствами покупців, створеними працівниками цих об'єктів; викуп державного майна, зданого в оренду; викуп державного майна підприємствами за альтернативним плавом; продаж на аукціоні; продаж за некомерційним конкурсом; продаж акцій відкритих акціонерних товариств, продаж з відстроченням платежу.

Приватизаційні процеси періодично можуть змінюватися процесами націоналізації, тобто перетворюватись на державну власність майна, яке перебуває у власності громадян і юридичних осіб. Підставою для націоналізації може бути: загроза економічній та національно-державній безпеці країни; банкрутство необхідних для суспільства підприємств; забруднення навколишнього середовища підприємствами; домінуюче становище підприємства на ринку товарів або послуг, яке є природною монополією; порушення законодавства країни; незаконний переказ прибутків за кордон; інші визначені законодавством підстави. Об'єктами націоналізації можуть бути приватні підприємства, які підлягають націоналізації; підприємства, які були раніше приватизовані і підлягають поверненню в державну власність. Останнє здійснюється через реприватизацію. Можуть застосовуватися два способи націоналізації: добровільний - за ініціативою власників майна; примусовий - відчуження цього майна та інших збитків у порядку, визначеному законодавством. Ініціатива про проведення націоналізації може виходити від суб'єктів законодавчої ініціативи.

Серед способів управління державною власністю слід виокремити механізм банкрутства та ліквідації підприємств. Суть процедури банкрутства теоретично полягає в ліквідації підприємства як суб'єкта господарської діяльності та розпродажі його майна з метою задоволення потреб кредиторів. Юридично банкрутство настає після відповідного рішення арбітражного суду або офіційного оголошення самим боржником. З позиції державних органів управління банкрутство є крайньою винятковою мірою впливу на підприємство-боржник.

Суттєве місце в системі механізмів управління державною власністю посідає антикризове управління, спрямоване на попередження банкрутства. Основними процедурами антикризового управління є: моніторинг фінансового стану підприємств; надання державної фінансової підтримки; заміна керівника неплатоспроможного підприємства, обов'язкова приватизація неплатоспроможного підприємства; продаж державного підприємства; перетворення державного підприємства на казенне; санація (оздоровлення). Якщо ці можливості зберегти підприємство вичерпані, виникає питання про його ліквідацію. Ліквідація державного підприємства здійснюється за рішенням уповноваженого державного органу. Процес ліквідації відбувається публічно, спеціально створеною ліквідаційною комісією.