Зовнішня політика України - Чекаленко Л.Д. - Субрегіональні структури СНД

Наприкінці 1990-х років до процесу глобалізації світового розвитку долучилися майже всі регіони земної кулі. Визначальною тенденцією суспільного розвитку стала економічна, технологічна, інформаційна та соціальна взаємозалежність різних країн. Така тенденція, як передбачається, тільки посилюватиметься. Нині цей процес спостерігається на субрегіональному, регіональному і міжрегіональному рівнях, до нього залучаються як досвідчені інтеграційні об'єднання, так і порівняно молоді. Якщо інтеграційні процеси у 60—70-х роках XX ст. базувалися в основному на ідеології регіонального протекціонізму, то на початку XXI ст. утверджується концепція "відкритого регіоналізму", згідно з якою нові інтеграційні угруповання розглядаються не як фортеці, зведені для захисту від зовнішнього світу, а як чинник підготовки активного входження у глобальний світовий ринок.

У рамках Співдружності Незалежних Держав виокремилися два ядра інтеграційних об'єднань: проросійське і проукраїнське. До першого тяжіють Євразійське економічне співтовариство (ЄврАзЕС), яке бере початок з Митного союзу країн СНД (Росії, Казахстану, Білорусі, Таджикистану і Киргизстану), ЄЕП, ОДКБ і ШОС. До другого — ГУ(У)АМ (об'єднання Грузії, України, Азербайджану і Молдови, а пізніше й Узбекистану, який вийшов з організації в березні 2006 p.), частково ОЧЕС.

Українська держава зацікавленна у всебічному розвиткові багатостороннього економічного співробітництва з різними регіональними структурами пострадянського простору, передусім із тими, які не суперечать стратегічній меті розвитку держави — європейській інтеграції. Серед таких вирізняється ГУ(У)АМ, що поєднує держави зі схожими політичними та економічними зовнішніми орієнтаціями — Україну, Грузію, Азербайджан, Молдову та донедавна Узбекистан. Зміцненню об'єднання сприяє географічне положення країн, дві з яких — Україна та Азербайджан — становлять собою принципово важливі геополітичні центри, поліпшення економічних і політичних відносин особливого партнерства й широкого співробітництва на регіональному рівні та у вирішенні міжнародних проблем. Головний пріоритет зовнішньої політики групи держав, що утворили ГУ(У)АМ, полягає в поглибленні співробітництва з західними країнами.

Україна приділяє значну увагу діяльності ГУ(У)АМ, оскільки тут має власну сферу інтересів, пов'язану з транспортуванням енергоносіїв і розбудовою Транс кавказького транспортного коридора; підтриманням безпеки, розширенням ринків збуту своєї продукції та диверсифікацією шляхів доставки товарів критичного імпорту. Україна як найпотужніший учасник організації може претендувати на місце регіонального лідера.

Ідея створення організації вперше прозвучала на міжнародній конференції, що відбулася під керівництвом ЄС за участі колишніх республік СРСР 1993 р. (Брюссель). Учасники домовилися забезпечити виконання програми ЄС, спрямованої на розвиток транспортного коридора із Західної Європи через Чорне море, Кавказ, Каспійське море в Центральну Азію, і яка становила собою частину більш масштабного проекту відродження Великого шовкового шляху, давала можливість ефективного використання сприятливих транспортних умов, географічного положення держав. У 1996 р. була підписана тристороння азербайджансько-фузинсько-українська угода щодо створення Транскавказького транспортного коридора. На саміті у Страсбурзі (Франція) 10 жовтня 1997 р. Президенти чотирьох держав (плюс Молдова) підписали угоду про створення ГУАМ, в основу якої було закладено ідею співпраці в політичній, військовій та економічній сферах. У спільному комюніке наголошувалося на необхідності розвитку чотиристороннього співробітництва для зміцнення стабільності та безпеки в Європі на основі принципів поваги суверенітету, територіальної цілісності, непорушності кордонів держав, демократії, верховенства закону і поваги прав людини.

Країни об'єднання до спільних завдань додали участь у миротворчих процесах на території учасниць конфліктів, у тому числі розв'язанні проблеми збройного сепаратизму; активну співпрацю з НАТО разом із програмою "Партнерство заради миру"; створення спільного батальйону з підрозділів збройних сил країн ГУАМ. Таким чином, ГУАМ набуло рис міжнародної організації, яка відіграє інтегративну роль у розвитку Каспійсько-Чорноморського регіону. 16 вересня 1998 р. керівники прикордонних служб підписали протокол про співробітництво у сфері охорони кордонів (у тому числі боротьба з тероризмом і незаконним обігом наркотиків), а 1999 р. у Грузії провели спільні військові навчання із "захисту'' нафтового трубопроводу Баку — Супса. Головний напрям співробітництва країни ГУАМ закріпили у спільній декларації в січні 1999 р. (Вашингтон).

24 квітня 1999 р. під час ювілейного вашингтонського саміту держав-учасниць і держав-партнерів НАТО до ГУАМ приєднався Узбекистан. Цій події передувало укладення 19 лютого 1998 р. Договору про дружбу і співробітництво між Україною та Узбекистаном, а також вихід останнього з Договору про колективну безпеку — Ташкентський договір СНД. За підсумками зустрічі представників країн СНД було ухвалено Вашингтонську Заяву, в якій визначаються завдання в галузі безпеки, обґрунтовується необхідність розвитку транспортного коридора, проведення регулярних консультацій. Отже, тривалий час лідери держав-учасниць не могли визначитися з пріоритетністю основних завдань об'єднання: або економічне співробітництво (позиція Узбекистану й Молдови), або розвиток нафтотранспортного коридора (позиція України), або створення систем регіональної безпеки (позиція Грузії).

ГУАМ, посилений Узбекистаном, набув абревіатури ГУУАМ. Узбекистан зайняв вичікувальну позицію, пояснюючи свої сумніви неготовністю до висунутих перед учасниками ГУУАМ завдань та незначною ефективністю самого формування.

Стамбульський саміт ОБСЄ (1999) сприяв унесенню до міжнародних договорів де-факто зафіксованого рішення про виведення російських військ із територій країн ГУ(У)АМ, що можна було б розглядати як обнадійливий крок до спадання напруження в територіальних конфліктах. До того ж на саміті було прийнято рішення про реалізацію транскаспійського газопроводу і транспортування каспійської нафти за маршрутом Баку — Джейхан. У разі реалізації такого проекту дещо применшувалося значення європейської програми створення транспортних і енергетичних коридорів "Середня Азія — Кавказ — Європа", оскільки ця схема перетворювалась на нову трійку "Середня Азія — Туреччина — Європа". У результаті певного дистанціювання, що виникло між партнерами по ГУ(У)АМ через зміщення акцентів нафтопроводів і визначення каспійських запасів нафти, так і не вдалося подолати.

Восени 2000 р. під час саміту "Тисячоліття" (Нью-Йорк) Україна ініціювала процес перетворення ГУ(У)АМ на регіональну міжнародну організацію з чітко визначеними цілями та функціями. Це рішення було закріплено в Меморандумі і Протоколі про розвиток вільної торгівлі в регіоні, де йшлося також про забезпечення вільного просування капіталів, товарів і людей, спільну участь в реалізації проектів ТРАСЕКА і транспортного коридора Європа — Кавказ — Азія. Безумовним пріоритетом активності ГУ(У)АМ визнано ефективне функціонування транспортного коридора Європа — Кавказ — Азія та розвиток його інфраструктури. Основним призначенням ГУ(У)АМ на цьому етапі було зміцнення субрегіональної та регіональної стабільності країн, а не виконання військово-союзницьких зобов'язань чи забезпечення дотримання принципу колективної безпеки та оборони. Це найбільше відповідало інтересам країн-учасниць і давало змогу дещо нейтралізувати протидію деяких держав регіону діяльності ГУ(У)АМ.

Певні труднощі щодо узгодження дій учасниць об'єднання виникли в результаті реалізації південного маршруту транспортування каспійської нафти в обхід української території. Підписання угоди про будівництво трубопроводу Баку — Джейхан зменшило не досить високі шанси України на реалізацію власного проекту Одеса — Броди. Нагадаємо, що Україна розпочала будівництво нафтопроводу і нафтового терміналу, не підписавши рамкових міжнародних угод з країнами — власниками нафти. Паралельно російська дипломатія розпочала масовану боротьбу за нейтралізацію геоекономічних планів ГУ(У)АМ, активізувавши в 1998—1999 pp. південний вектор енергопроектів, у яких були заінтересовані провідні енергетичні компанії. За сприяння спеціалізованої установи ООН ЮН ІДО Росія та Іран розпочали розробку проекту створення транспортного коридора Північ — Південь (Гельсінкі — Москва — Тегеран — Ер-Ріяд) під скороченою назвою НОСТРАК, який може розглядатися як доповнення до європейського проекту ТРАСЕКА. Отже, перспективи ГУ (У) AM виявилися залежними від спроможності Росії реалізувати свої альтернативні трубопровідні проекти: "Голубий потік", "Ямал — Європа", "Північний маршрут" та Казахський транспортний коридор (Тенгизьке нафтове родовище в Казахстані — Новоросійський порт).

Практика співпраці країн ГУ(У)АМ довела ефективність механізму багатосторонніх консультацій, покладеного в основу організаційної структури об'єднання. Етапною подією у становленні нового регіонального об'єднання виявився червневий саміт 2001 р. (Ялта), який визначив кінцеву мету — оформлення об'єднання в міжнародну організацію. За результатами саміту країни уклали Ялтинську хартію, Конвенцію учасниць ГУ(У)АМ про взаємне надання допомоги з консульських питань; обговорили можливість укладення Угоди про створення зони вільної торгівлі, в рамках якої — питання, пов'язані з розвитком, функціонуванням і забезпеченням безпеки інфраструктури транспортних комунікацій, що проходять територією ГУ(У)АМ (утому числі ТРАСЕКА). Було домовлено про введення інституту головування в ГУ (У)AM.

Перспективами ГУ(У)АМ зацікавилися й інші країни — Словаччина, Болгарія, Румунія, які могли б узяти участь у його роботі як спостерігачі. Особливої ваги країнам ГУ(У)АМ надають США, вбачаючи в організації противагу російським інтересам у регіоні. Американський Конгрес частково фінансує організацію: у зв'язку з десятиліттям СНД надав учасникам об'єднання "на боротьбу з тероризмом" 50 млн. доларів. Після трагічних подій у США 21 вересня 2001 р. забезпечення безпеки та охорони трубопроводів від Каспію до чорноморських портів Грузії стало ще актуальнішим. ГУ(У)АМ могла б відігравати роль форпосту для боротьби з тероризмом на Великому шовковому шляху і транспортного коридора ТРАСЕКА.

На цю організацію можна б було покласти відповідальність за безпеку в регіоні на межі Заходу і Сходу, зокрема за безпеку трубопроводів, що стосується інтересів усього світового співтовариства.

13 червня 2002 p. МЗС Узбекистану "з огляду на нераціональність свого подальшого перебування" заявило про вихід країни з об'єднання. Свою відмову від участі в ГУ(У)АМ Ташкент пояснив відсутністю прогресу в діяльності організації. На демарш узбецької сторони блискавично відреагувало російське зовнішньополітичне відомство, нагадавши Ташкенту про можливе повернення в Договір про колективну безпеку. Партнери Узбекистану по ГУ(У)АМ виважено поставилися до рішення про призупинення діяльності: на переконання української сторони, ГУ(У)АМ і надалі виконуватиме своє призначення, забезпечуючи транспортні коридори, тощо.

Важливою віхою у поєднанні зусиль країн ГУ(У)ам виявився ялтинський саміт (19—20 липня 2002 p.), представлений главами держав об'єднання. Президенти підписали Декларацію про загальні зусилля щодо забезпечення стабільності і безпеки в регіоні, Положення про Раду міністрів закордонних справ, Рішення про статус спостерігача діяльності ГУ(У)ам і Заключне комюніке саміту. Крім того, розглядалися такі документи, як Угода про створення зони вільної торгівлі, Тимчасове положення про інформаційний офіс ГУ(У)АМ, Угода про співробітництво у сфері боротьби з тероризмом, організованою злочинністю й іншими небезпечними видами злочинів, Протокол про співробітництво в галузі культури на 2002— 2005 pp. і Угода про створення Ділової ради ГУ(У)ам.

Коментуючи підписання документа про створення зони вільної торгівлі, Президент України наголосив, що іншого шляху для розвитку ГУ(У)АМ немає.

Координатор державного департаменту США з питань допомоги країнам Європи і Азії заявив, що США готові підтримати проекти ГУ(У)АМ, зокрема з облаштування кордонів і митниць. Водночас США (як і у випадку з нафтопроводом Баку — Джейхан) заінтересовані в наявності декількох нафтопроводів у цьому регіоні. Конкретні форми співпраці було обговорено під час двосторонніх зустрічей глави українського зовнішньополітичного відомства з Генеральним секретарем ОБСЄ, Генеральним секретарем ОЧЕС і спеціальним представником Ісламської Республіки Іран.

Дисонансом на саміті виявилася позиція посла Росії, на думку якого майбутня діяльність ГУ(У)АМ поза Росією є неможливою і об'єднанню не вдасться реалізувати енергетичні проекти.

Учасники об'єднання провідну роль відводять Україні і покладають на неї певні надії" як на стабілізатора і гаранта стабільності в конфліктних регіонах СНД. Україні необхідно поліпшити своє політичне та економічне становище, сприяти інтеграції країн ГУ (У)AM у світову спільноту, посилити власний регіональний вплив, розширити перспективні ринки збуту за рахунок створення багатовекторної системи співробітництва з країнами чорноморсько-каспійського регіону. Своєю участю в ГУ(У)АМ Україна отримала шанс скористатися з реальної геополітичної ситуації. Перспективи вбачаються в активізації зусиль із врегулювання так званих заморожених конфліктів в Абхазії, Нагірному Карабаху і Придністров'ї; з 2001 р. проводяться регулярні політичні консультації у форматі "ГУ(У)АМ — група Ріо". Цікавим варіантом щодо залучення ГУ(У)АМ до світових політичних та економічних процесів є домовленість між Президентами України і Бразилії сприяти розбудові контактів між регіональними організаціями, учасниками яких вони є.

Одним із важливих напрямів взаємодії є співробітництво в галузі безпеки. Незважаючи на заяви, що військово-політичне об'єднання навіть у перспективі не буде створене, перші кроки у цьому напрямі вже зроблено. Зокрема, відбулися спільні засідання міністрів оборони в Баку (січень, липень 1999 p.), досягнута домовленість між керівниками Грузії та України призначати національних координаторів із співробітництва у військовій галузі (травень 2003 p.); проведені спільні навчання у рамках програми "Партнерство заради миру"; реалізовані спільні проекти на рівні окремих підприємств у галузі військово-технічного співробітництва. Окремими специфічними напрямами співробітництва в галузі безпеки слід назвати боротьбу з міжнародним тероризмом та розповсюдженням наркотиків. Ще одним важливим аспектом безпеки є співробітництво з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, що пов'язано передусім з охороною нафтових коридорів, які є фактором підвищеного ризику як першочергові об'єкти терактів.

Важливою формою співпраці та взаємодопомоги є співробітництво з консульських питань відповідно до Конвенції держав-учасниць ГУ(У)АМ про взаємне надання допомоги з консульських питань (червень 2001 p.). Робляться спроби розвивати співробітництво і в гуманітарній галузі (створено Форум жінок країн ГУ(У)АМ; підписано Угоду про співробітництво в галузі освіти,

Протокол про співробітництво між академіями наук країн-учасниць ГУ(У)АМ в галузі науки і техніки; створено Раду з туризму тощо).

Щодо перспектив об'єднання є різні прогнози — від оптимістичних (нинішня ГУАМ стане самостійною потужною і впливовою організацією, й до неї почнуть приєднуватися нові члени, як-от Болгарія, Бразилія, Греція, Казахстан, Польща, Румунія, Словаччина, навіть Росія) до найпесимістичніших, тобто про її остаточний розпад. Про можливе реформування ГУАМ можуть опосередковано свідчити заяви Президентів України і Грузії (14 серпня 2005 р.) про утворення нової структури балто-каспійсько-чорноморського об'єднання.

Насправді організація ГУАМ має досить невизначений стан. З одного боку, починаючи з 2001 р. інтеграційні процеси всередині організації дещо активізувалися, відбувається процес інституціалізації, підписано низку важливих угод, вагомішає її авторитет на міжнародній арені, ГУАМ розглядають як самостійний суб'єкт міжнародних відносин, що говорить про зміцнення її позицій. З іншого боку, ще й досі не розроблено прагматичних проектів, які б зацікавили всіх учасників, не консолідовано інтереси, не віднайдено спільної структури і не визначено місця в новому геополітичному просторі Європи, Чорноморському і Каспійському регіонах. Тому говорити про віддалену перспективу розвитку організації практично неможливо. При цьому кількість негативних чинників, що впливають на подальшу долю організації, переважає, а їхній оціночний статус часто вищий, ніж у чинників позитивних.

22—23 травня 2006 р. в Києві відбувся саміт ГУАМ за участі Президентів України, Грузії, Азербайджану і Молдови. Учасники саміту підписали Декларацію про створення нової міжнародної організації, ЇЇ Статут, комюніке та Декларацію з питань врегулювання конфліктів. Декларацією про створення "Організації за демократію та економічний розвиток — ГУАМ" держави-члени об'єднання висловили готовність до співпраці в забезпеченні демократії, стабільності та безпеки. Вони підтвердили свій курс на поглиблення європейської інтеграції і зміцнення відносин з Європейським Союзом і НАТО.

Таким чином, можна підсумувати, що Україна у проведенні своєї зовнішньої політики дуже заінтересована в діяльності нинішньої ГУАМ, розвиткові співробітництва з її учасниками у різноманітних галузях. Зважаючи на значний вплив у чорноморсько-каспійському регіоні зовнішніх чинників та неможливість країнам-учасницям через свою слабкість протистояти їм, очевидно, майбутнє ГУАМ залежатиме від позиції США, ЄС, Росії, Туреччини, Ірану тощо. Основне ж навантаження у зміцненні ГУАМ має лягти на Україну як найпотужнішу в об'єднанні державу.