Інформаційна політика - Почепцов Г.Г. - 5.2. Доступ до інформації (документів) та його структурні аспекти

*{ В цьому розділі ми акцентуємо увагу на питаннях доступу до інформації журналістів. Загальний доступ до інформації — важливе питання, яке потребує додаткового висвітлення.}

Уявімо систему, в якій журналісти "незалежні" – у тому розумінні, що можуть друкувати, що захочуть, але зазнають труднощів, тому що доступ до інформації у них обмежений. Зазвичай, усі журналісти працюють у визначених межах. У них є тверді строки, і це їм ускладнює проведення розслідування в бажаному обсязі. Існують також бюджетні обмеження. Над журналістами є редактори, що обмежують можливості їхніх поїздок і вказують напрямок журналістських розслідувань.

Але за будь яких обставин наявність в державі сприятливого середовища можна визначити досить чітко, виходячи з того, чи має даний журналіст можливість збирати інформацію й успішно виконувати свої функції. Збір інформації – це важливий фактор свободи інформації. Без доступу до інформації журналісти переважно виражають свої думки. І хоча гласність при висловленні думок є важливою складовою демократичного суспільства, для його розвитку і підтримки цього недостатньо. Можливість інформувати громадян залежить від наявності для журналістів доступу до джерел інформації. Без цього аспекту журналістської діяльності суспільство, звичайно, може мати вільну, незалежну пресу, але при цьому буде значно обмежена корисність перст для становлення демократичних інститутів. Бажання держави ліцензувати журналістську діяльність також важливе для ролі, яку преса відіграє в демократичному суспільстві.

Наявність в державі сприятливого середовища щодо доступу до інформації має низку ознак. У деяких країнах владні структури обмежують акредитацію журналістів і тим самим лише незначній їх частині надають доступ, наприклад, до прес-конференцій уряду або до роботи законодавчого органа. У багатьох країнах для журналістів закриті важливі державні установи: в'язниці, військові заклади. Навіть у найдемократичніших суспільствах для публіки і преси закритий доступ до деяких судових процесів. Ці обмеження можуть пояснюватися інтересами національної безпеки, недоторканності приватного життя чи охорони процесу прийняття політичних рішень. Але які б поважні причини не були, ці обмеження мають бути предметом найпильнішої уваги.

Сприятливе для свободи слова правове середовище також передбачає доступ до світових баз даних. Держава може обмежувати цю форму доступу, вводячи певні тарифні ставки, встановлюючи обмеження для провайдерів Інтернет-послуг чи посіюючи побоювання, начебто існує державний контроль над тим, до яких баз даних намагається одержати доступ журналіст. Збір інформації також залежить від ступеня відновлення фондів публічних бібліотек.

Безумовно, політика уряду щодо доступу журналістів до інформації є ключовою для функціонування преси. Це стосується не лише законодавства, а й неформального доступу і неформальної політики. При цьому одним з найважливіших моментів є ставлення держави до своїх архівів, документів, протоколів і інститутів. Норми, що регулюють доступ до документів та інститутів, є прикладами позитивного застосування законів з метою забезпечення незалежності й ефективності засобів масової інформації.

Необхідною умовою ефективної професійної журналістики є можливість журналістів звертатися за інформацією до архівів, часом запущених і важкодоступних, котрі перебувають у віданні або під контролем державної влади. Сприятливе середовище передбачає наявність правових гарантій стосовно цього виду діяльності. Найчастіше такі гарантії включені в загальноприйняті закони, в яких визнається право громадян на доступ до документів. І хоча в них прямо не зазначено права журналістів, проте представники преси, природно, користуються тими самими правами, що і всі інші громадяни.

Там, де таких гарантій немає, суспільство позбавлене фактора, необхідного для журналістської ефективності, особливо якщо карне законодавство забороняє розкривати зміст урядових документів і передбачає санкції проти "охоронців" державної таємниці, що порушили це положення.

Доступ до інформації, як правило, потребує безпосередніх правових гарантій. Недостатньо закону, який захищає журналіста від цензури. Недостатньо навіть наявності конституційних або застосовуваних міжнародних норм, оскільки міжнародний принцип, згідно з яким журналістам надається такий доступ, не одержав ще достатнього розвитку. Ці основні норми надто розпливчасті і потребують ретельного оформлення у законодавстві, яке б визначало і стверджувало принцип доступності та підтримувалося б відповідними заходами регулювання, які мають пряме відношення до численних практичних питань, що виникають. Основні принципи доступу чітко сформульовані, наприклад, у Йоханнесбурзьких принципах національної безпеки, свободи слова і доступу до інформації. Цей документ було прийнято у 1995 році на форумі фахівців в галузі міжнародного права, скликаному організацією "Стаття 19", Міжнародним центром проти цензури разом з Центром прикладних правових досліджень при Університеті Вітватерсранда.

Які ж складові необхідні для ефективності свободного інформаційного режиму? Тут варто розглянути кілька блоків питань – структурних, операційних і правових аспектів, що регулюють доступ до документів. Основною рисою законодавства про свободу інформації є чітко виражена презумпція гласності. Презумпція гласності закладена в такому принципі: будь-який об'єкт, що перебуває у веденні державних органів, є відкритим для суспільства, якщо на нього не поширюється виключення, прямо викладене в тому або іншому законодавчому акті. Відповідно до цього принципу, пояснювати відмову у розкритті тієї чи іншої інформації має зберігач державної документації.

У більшості правових систем до осіб, які звертаються із заявою про доступ до документів, застосовується визначений критерій: наприклад, вимога, щоб вони довели, що запитувана ними інформація зачіпає їхні права і законні інтереси, або ж те, що інформація має для них особливу важливість. Законодавство про свободу інформації значною мірою втрачає ефективність, якщо замість презумпції гласності на осіб, що запитують інформацію, накладається складний тягар доведення. Проблема полягає у тому, що запропоновані вимоги такого роду створюють сприятливий ґрунт для довільної відмови розкрити або надати інформацію, надаючи зберігачеві державної документації право самому робити висновок про права й інтереси особи, що запитує, або про важливість документа. Що стосується останнього, то в зберігача, природно, буде менше бажання надавати документи, які можуть вважатися важливими і тому завдають шкоди урядовим або корпоративним інтересам; а це, у свою чергу, завдасть шкоди свободи інформації.

Ефективне законодавство про свободу інформації має широко застосовуватися до державних установ. Чим ширший обсяг прав у сфері суспільного доступу до інформації, тим більш демократичне законодавство про свободу інформації. Наприклад, чи поширюється таке законодавство на законодавчі органи? Якщо так, то загальне право на доступ до законодавчих документів містить у собі право на доступ до законопроектів і до слухань на рівні парламентських комітетів, а не лише до пленарних засідань законодавчого органа. Тільки таким чином журналістам надається можливість інформувати громадськість про наміри комітетів, а не лише про хід пленарних засідань, коли дебати з найважливіших політичних питань, можливо, уже закінчено. Демократичне законодавство про свободу інформації могло б також включати загальне право на доступ до документів судочинства.

Що стосується документів, наданих конкретними гілками влади, то тут може виникнути ряд специфічних питань. Наприклад, право на доступ до законодавчих документів повинно мати загальний характер; воно не повинно містити в собі винятки щодо конкретних категорій, які ґрунтуються на статусі документа; такі винятки можуть ґрунтуватися лише на змісті документа. Наприклад, мають надаватися не тільки протоколи засідань законодавчого органа, а й письмові доповіді, розглянуті в рамках законотворчості, – крім випадків, коли за своїм змістом вони підпадають під виняток. Крім того, мають бути відкритими протоколи засідань парламентських комітетів, так само як і протоколи пленарних засідань законодавчого органа. Нарешті, суть демократичного правління полягає в тому, що ефективний режим свободи інформації передбачає відкритий доступ до законопроектів.

Розглянемо приклади доступу до урядової інформації в деяких демократичних країнах. Так, у Великій Британії немає закону про свободу інформації. Прийняття рішень урядом приховано під завісою таємності. У США федеральний закон про свободу інформації передбачає обов'язок надання урядової інформації за запитом з певними обмеженнями (секретна інформація, зведення про громадян приватного характеру, правоохоронна інформація). У Франції закон кожному надає право доступу до державних документів. Цим же законом визначається вісім умов, які забороняють доступ до подібної інформації. Рішення державного органу про відмову в наданні інформації може бути оскаржене в суді. Преса цим рідко користується. У Німеччині земельні законі містять положення про право на доступ до інформації урядів. Федеральні і земельні уряди можуть відмовити засобам масової інформації в наданні інформації лише в тому разі, коли її обнародування може перешкодити судочинству, якщо порушаться норми таємності, якщо який-небудь суспільний або особистий інтерес буде порушено, якщо обсяг необхідної інформації надмірно великий. В інших країнах Європи доступ журналістів до урядової інформації регулюється законами, багато в чому схожими на закони Франції і Німеччини.

Винятки щодо права на доступ до інформації мають обмежуватися лише тими винятками, які конкретно визначені в законодавстві й необхідні в демократичному суспільстві для захисту законних інтересів, а також не суперечать міжнародним нормам. Загальновизнано, що свобода доступу до інформації не має абсолютного характеру: наявність цих прав не відкриває автоматично необмежений і безумовний доступ до інформації державного сектору. Навпаки, право на доступ обмежується захистом певних не менш важливих інтересів охорони таємниць.

У той же час, будь-який виняток щодо презумпції гласності має відповідати декільком вимогам. По-перше, виняток має бути запропонований законодавством. Іншими словами, у законодавчого органа є виключна влада або компетенція не тільки визначати, як треба охороняти таємниці, а і визначати конкретні параметри даного винятку. Крім того, це означає, що винятки слід визначати докладно. їх не можна резюмувати, виходячи просто з того, що такі наміри законодавців, чи виводячи їх з розпливчастого формулювання закону. Таким чином, законодавчі норми мають бути визначені чітко і не містити відкритого переліку таємниць. Що стосується, наприклад, національної безпеки, то за загальноприйнятою законодавчою практикою розголошувати державні таємниці забороняється. Однак за режиму, що прагне до реалізації демократичних принципів, виняток про заборону розголошення державної таємниці дозволено застосовувати лише у випадку, коли заздалегідь зрозуміло, що такого роду документ підпадає під цю категорію.

Для прийняття і застосування цього винятку встановлюється певний критерій, за яким визначається доречність винятку і його відповідність демократичним принципам. Цей критерій дотримують усі гілки влади – законодавча, виконавча і судова. Іноді застосовується принцип необхідності, тобто контролюючий орган, застосовуючи цей принцип, вирішує, що має більшу вагу: необхідність того або іншого винятку чи презумпція гласності, і чи обмежується ця необхідність захистом конкретного інтересу, пов'язаного з дотриманням таємниці.

Таким чином, щоб задовольнити вимоги критерію необхідності захисту інформації в демократичному суспільстві, обмеження права на доступ має відповідати серйозній загрозі тому або іншому законному суспільному інтересу і при цьому не накладати ніяких інших обмежень, крім тих, що прямо пов'язані з захистом цього інтересу. Наприклад, якщо інтерес, що підлягає захисту – це національна безпека, то в демократичному суспільстві немає необхідності в якому-небудь обмеженні, якщо мета і застосування останнього не зводяться до захисту проти використання або погрози використання зовнішніх чи внутрішніх сил проти території, інститутів або представників країни. Тому цьому критерію не буде відповідати обмеження, що, наприклад, захищає уряд або його окремих членів від викриття їхніх незаконних діянь. Для того, щоб те або інше обмеження було законним – тобто необхідним для демократичного ладу – воно має бути спрямоване на підтримку демократичних інститутів і процедур.

У ряді країн узагалі заборонено кваліфікувати деякі категорії інформації як державну таємницю. Наприклад, зазвичай не вважається державною таємницею інформація, що стосується питань суспільного характеру: інформація про катастрофи або стихійні лиха, що загрожують здоров'ю і безпеці громадян; інформація про стан навколишнього середовища; інформація про стан установ охорони здоров'я, народної освіти, культури і сільського господарства; інформація про незаконні дії, вчинені державними установами і державними службовцями; інформація про порушення прав людини.

Діяльність законодавчого органу іноді може бути обмежена конституційними і міжнародними нормами. Це фактично накладає певні обмеження на уявлення про те, що становить законний суспільний інтерес, який має бути захищеним від різного тлумачення норм про доступ. Наприклад, у Міжнародному пакті про цивільні і політичні права в статті 19 зазначається, що держави-учасники повинні визнавати право на одержання інформації. При цьому точно названі ті єдино можливі підстави, за наявності яких можуть допускатися обмеження щодо доступу до інформації.

Європейська конвенція з прав людини в статті 10.1 вимагає, щоб держави, які підписали її, гарантували право на свободу слова, під якою також розуміється свобода одержання інформації "без втручання з боку державної влади". Практика Європейського суду з прав людини не дає чіткого пояснення визначення меж застосування статті 10.1 стосовно свободи інформації. Однак стаття 10.2 Конвенції містить вимогу, що обмеження прав, передбачених статтею 10.1, мають бути необхідними в демократичному суспільстві для досягнення перелічених законних цілей (а саме: національна безпека, захист громадян, запобігання злочинам, захист здоров'я і моральності, захист честі і гідності або прав інших громадян, запобігання розголошенню інформації, отриманої в конфіденційному порядку, збереження авторитету і неупередженості судових органів). У контексті свободи інформації особливо важливо, щоб такі обмеження були:

· адекватними встановленій законом мети, на яку вони спрямовані;

· спроможними досягати цієї мети, причому без зазіхання на реалізацію інших прав на свободу слова.

Можна вказати на деякі основні інтереси, пов'язані з державною таємницею, які зазвичай вважаються "обов'язковими в демократичному суспільстві". Є дві категорії винятків щодо свободи слова:

· винятки, спрямовані на задоволення загальних або державних інтересів стосовно таємниці;

· винятки, що захищають інтереси конкретних юридичних або фізичних осіб.

Винятки першої категорії стосуються інтересів, пов'язаних з національною безпекою, економікою або фінансами держави, правопорядком, внутрішньою структурою урядових департаментів, ходом нарад, на яких приймаються політичні рішення. Винятки другої категорії стосуються інтересів приватного життя громадян і комерційної таємниці.

Насамкінець розглянемо основні положення Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи "Про доступ до офіційних документів, в якій наголошується увага на важливому значенні прозорості діяльності державних органів і доступності інформації з питань, що мають суспільний інтерес, для розвитку плюралістичного і демократичного суспільства. Це зумовлено тим, що забезпечення широкого доступу до офіційних документів на принципах рівності і відповідно до чітких правил:

– дає людям змогу одержувати адекватне уявлення і формувати критичні судження про стан суспільства, у якому вони живуть, і органи влади, що ними керують, сприяючи тим самим залученню свідомої громадськості до справ, що становлять загальний інтерес;

– зміцнює дієвість і ефективність функціонування органів влади і допомагає підтримувати їхню єдність, протидіючи корупції;

– сприяє утвердженню легітимності адміністративної влади у ролі суспільних органів і зміцненню довіри до неї з боку населення.

Слід зазначити, що у цій рекомендації мова в першу чергу йде про надання приватним особам доступу до офіційних документів. З цією метою державним органам слід проводити активну політику зі зв'язків із громадськістю, спрямовану на надання населенню будь-якої інформації, що може виявитися корисною у відкритому демократичному суспільстві.

Ця рекомендація стосується тільки офіційних документів, що перебувають в розпорядженні органів державної влади. Вона не стосується права на доступ або обмежень доступу, передбачених Конвенцією про захист особистості в зв'язку з автоматичною обробкою персональних даних. Держави-учасники мають гарантувати право кожної людини на доступ, за її вимогою, до офіційних документів, які перебувають в розпорядженні органів державної влади. Цей принцип слід застосовувати без дискримінації з якої-небудь ознаки, у тому числі з ознаки національної приналежності.

Держави-учасники вправі обмежувати право доступу до офіційних документів. Обмеження мають бути чітко встановлені законом, бути необхідними в демократичному суспільстві і співрозмірними цілям захисту:

· національної безпеки, оборони і міжнародних відносин;

· суспільної безпеки;

· профілактики, розслідування і судового переслідування карної діяльності;

· недоторканності особистого життя й інших правомірних приватних інтересів;

· комерційних та інших економічних інтересів, як приватних, так і суспільних;

· рівності сторін у ході судового розгляду;

· природи;

· інспекційних, контрольних і спостережних функцій органів державної влади;

· економічної, кредитно-грошової і валютної політики держави;

· конфіденційності обговорень у ході підготовки якого-не- будь питання усередині органу державної влади або між такими органами.

У доступі до документа може бути відмовлено у випадку, якщо розголошення інформації, що міститься в офіційному документі, може завдати шкоди хоча б одному з інтересів, перерахованих вище, якщо тільки обнародування такої інформації не становить переважний суспільний інтерес.

Особа, яка запитує офіційний документ, не повинна обов'язково вказувати причини, з яких вона бажає одержати доступ до цього документа. Пов'язані із запитом формальності мають бути зведені до мінімуму. Запит на одержання доступу до офіційного документа має розглядатися органом державної влади, у розпорядженні якого перебуває цей документ. Запити на одержання доступу до офіційних документів мають розглядатися на основі принципу рівності. У доступі до офіційного документа може бути відмовлено, якщо запит є явно необґрунтованим.

Орган державної влади, який цілком або частково відмовив у доступі до офіційного документа, повинен указати підстави відмовлення.

У разі надання доступу до офіційного документа орган державної влади дозволяє ознайомлення з оригіналом або надає копію цього документа, з огляду на побажання особи, яка звернулася із запитом. У разі обмеження доступу до частини інформації, що міститься в офіційному документі, орган державної влади повинен надати доступ до іншої інформації, що є в документі. Будь-які пропуски в документі мають бути чітко позначені. У той же час, якщо зміст скороченого варіанта документа вводить в оману або є безглуздим, у доступі до документа може бути відмовлено.

Ознайомлення з оригіналами офіційних документів у приміщенні органу державної влади в принципі має бути безкоштовним. За надання копії офіційного документа з особи, яка звернулася із запитом, може стягуватися плата, яка має бути помірною і не перевищувати фактичних витрат органу державної влади на виготовлення копії.

Держави-учасники мають вжити необхідних заходів для того, щоб:

· інформувати населення про його права на доступ до офіційних документів і про порядок реалізації цих прав;

· забезпечити підготовку державних службовців для виконання ними їхніх посадових обов'язків, пов'язаних зі здійсненням зазначених прав;

· забезпечити реалізацію своїх прав особами, що звертаються із запитами про доступ до офіційних документів.

· Для цього органам державної влади слід, зокрема:

· ефективно обробляти свої документи, щоб їх можна було легко знайти;

· застосовувати чіткі, офіційно затверджені правила зберігання і знищення документів;

· у міру можливості, обнародувати інформацію про свою діяльність або про питання, за які вони відповідають, наприклад, шляхом складання списків або реєстрів документів, що перебувають у їхньому розпорядженні.

Крім того, органам державної влади слід за власною ініціативою й у тих випадках, коли це виправдано, вживати необхідних заходів з опублікування інформації, яка у них є, якщо такого роду опублікування відповідає інтересам підвищення відкритості й ефективності органів управління і сприяє залученню населення до справ, які становлять загальний інтерес.