Політичні системи світу - Кириченко В.М. - 6.2. Порядок формування, структура та склад уряду

Порядок формування уряду як органу виконавчої влади насамперед залежить від форми державного правління. Виділяють два способи формування уряду: парламентський і позапарламентський.

Парламентський спосіб формування уряду

Застосовується в країнах з парламентарними та змішаними формами державного правління за результатами парламентських виборів (при двопалатному парламенті - зазвичай виборів до нижньої палати). За загальним правилом глава держави за підтримки парламентської більшості призначає главу уряду, який формує склад уряду і представляє його разом із програмою дій на затвердження парламенту (Грузія, Литва, Молдова, Перу, Румунія, Сербія, Чорногорія). Наприклад, відповідно до ст. 102 Конституції Румунії 1991 р. у редакції 2003 р. "1. Президент Румунії висуває кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра після консультації з партією, яка має абсолютну більшість у Парламенті, або, якщо такої більшості не існує, з партіями, які представлені у Парламенті . 3. Програма і склад Уряду обговорюється Палатою Депутатів і Сенатом на спільному засіданні .", у ст. 190 Конституції Португальської Республіки 1976 р. зазначено, що "1. Прем'єр-міністр призначається Президентом Республіки після консультації з політичними партіями, які представлені в Асамблеї Республіки, та з урахуванням результатів виборів. 2. Інші члени Уряду призначаються Президентом республіки за пропозицією Прем'єр-міністра", у п. 1 та 2 ст. 63 Основного Закону ФРН 1949 р. визначено, що "Федеральний канцлер обирається без дебатів Бундестагом за пропозицією Федерального президента. . Обрана особа призначається Федеральним президентом".

Парламентський спосіб формування уряду має певні різновиди в різних країнах. Крім загальної процедури формування уряду, де визначені спільні дії парламенту та глави держави, парламенту належить право самостійно формувати уряд (наприклад, у п. 2 ст. 175 Федеральної Конституції Швейцарської Конфедерації 1998 р. встановлено, що "члени Федерального уряду обираються Федеральним парламентом"), прем'єр-міністром може стати тільки керівник політичної партії, який отримав абсолютну більшість у парламенті (наприклад, у п. 2 ст. 37 Конституції Греції 1975 р. визначено, що "Прем'єр-міністром призначається лідер партії, яка має абсолютну більшість місць у парламенті"), склад уряду має бути схвалений обома палатами парламенту (наприклад, у ч. 1 ст. 94 Конституції Італійської Республіки 1947 р. зазначено, що "Уряд повинен отримати довіру обох палат"), глава держави призначає Прем'єр-міністра за поданням обох палат парламенту (наприклад, у ч. 1 ст. 6 Конституції Японії 1946 р. проголошено, що "Імператор призначає прем'єр-міністра за поданням Парламенту.", а у ст. 7 цієї Конституції встановлено, що "Імператор за порадою і зі схваленням кабінету здійснює від імені народу наступні дії, що відносяться до справ держави:... підтвердження призначень і відставок державних міністрів і інших посадових осіб.").

Необхідно зазначити, що незалежно від співвідношення і послідовності дій глави держави і парламенту, вирішення питання про формування уряду зумовлене насамперед не юридичними чинниками, а реальною розстановкою політичних сил та їх представництвом у парламенті. При цьому, винятком можуть становити лише ті ситуації, коли жодна з політичних партій не має більшості в парламенті. У таких випадках роль глави держави при визначені прем'єр-міністра може бути вирішальною, але саме ж існування уряду буде залежати від реакції парламенту.

Позапарламентський спосіб формування уряду

Застосовується у президентських республіках, а також у абсолютних і дуалістичних монархіях. У країнах, з зазначеною формою державного правління, глава держави особисто очолює уряд і тому він сам, без участі парламенту добирає, призначає та звільняє членів уряду. Так, згідно конституцій деяких країн Латинської Америки з президентською формою державного правління формування уряду є виключно прерогативою президента. Наприклад, у п. 1 ст. 189 Конституції Колумбії 1991 р. визначено, що Президент "призначає та звільняє на свій розсуд міністрів кабінету і керівників адміністративних департаментів".

У деяких президентських республіках (США, Уругвай, Чилі) призначення главою держави міністрів потребує формального схвалення парламенту. Наприклад, відповідно до розд. 2 ст. II Конституції США 1787 р. Президент "має право, за порадою і згодою Сенату, призначати ... урядовців Сполучених Штатів, про призначення яких у цій Конституції немає інших настанов і посади яких засновані законом...".

Уряди східних монархій (Бахрейн, Катар, Кувейт, Оман, Саудівська Аравія) формуються переважно із осіб, які належать до правлячої сім'ї.

Структура уряду

У різних країнах дуже різноманітна, але її можна звести до двох основних моделей:

1) континентальна модель передбачає, що до складу уряду входять глави усіх міністерств і відомств із загальнонаціональною компетенцією. Це зумовлює досить велику чисельність уряду, що іноді призводить до зменшення ефективності його роботи. Тому в багатьох країнах, де діє зазначена модель (континентальні країни Європи, США), в структурі урядів створюються вузькі колегіальні органи - президії. Наприклад, у ч. 3 ст. 95 Конституції Італійської Республіки 1947 р. проголошено, що "закон передбачає утворення Президії Ради.";

2) англосаксонська модель передбачає, що до складу уряду, як кабінету, входять глави не всіх міністерств і відомств, а лише ті, що очолюють найважливіші з них. Це зазвичай лорд-канцлер, лорд-хранитель печатки, лорд-канцлер казначейства, міністри внутрішніх справ, закордонних справ, оборони. Міністри, які є членами кабінету займають привілейоване положення щодо міністрів, які не є членами кабінету. І тому, при зазначеної моделі поняття "уряд" і "кабінет" не співпадають. У країнах, які дотримуються цієї моделі (Австралія, Великобританія, Індія, Канада, Нова Зеландія), кабінет існує на підставі конституційної згоди. Він визначає та спрямовує всю урядову політику, але не видає жодних нормативно-правових актів. Рішення кабінету мають характер політичної директиви, які перетворюються у нормативно-правові акти тільки через діяльність парламенту і відповідних міністерств.

Як вже зазначалося, під урядом розуміється сукупність всіх вищих посадових осіб системи виконавчої влади, які поділяються на ранги. Наприклад, у п. 1 ст. 69 Федерального конституційного закону Австрії 1920 р. зазначено, що "здійснення вищого управління справами Федерації. доручається федеральному канцлеру, віце-канцлеру і іншим федеральним міністрам. Вони утворюють у своїй сукупності Федеральний уряд .", у ст. 186 Конституції Португальської Республіки 1976 р. визначено, що "1. Уряд складається з Прем'єр-міністра, міністрів, державних секретарів і помічників державних секретарів. 2. Уряд може включати одного або більше заступників Прем'єр-міністра", у п. 2 ст. 67 Конституції Чеської Республіки 1992 р. встановлено, що "Уряд складається з Прем'єр-міністра, заступників Прем'єр-міністра та міністрів".

На сьогодні у науковій літературі існує певний "класичний" перелік міністерських посад, які обов'язково входять до складу уряду, а саме:

1) глава уряду - це керівник вищого колегіального органу виконавчої влади держави, який в різних країнах називається по-різному. Нерідко його називають головою уряду (Іспанія, Росія, Словаччина, Чехія), головою ради міністрів (Італія, Швеція), міністром-головою (Болгарія, Угорщина), міністром-президентом (Латвія), федеральним канцлером (Австрія, Німеччина), прем'єром (Китай, КНДР) тощо. Але у більшості країн світу глава уряду називається прем'єр-міністром. Він, згідно конституції, очолює і керує урядом та має в ньому особливий статус. Наприклад, у п. 1 ст. 101 Конституції Республіки Молдова 1994 р. та п. 1 ст. 106 Конституції Румунії 1991 р. проголошено, що "Прем'єр-міністр керує урядом і координує діяльність його членів.", у ст. 21 Конституції Французької Республіки 1958 р. встановлено, що "Прем'єр-міністр керує діяльністю Уряду.".

Глава уряду є центральною політичною фігурою та має значні повноваження. Він визначає склад уряду, вирішує питання його внутрішньої структури і організації, а участь парламенту і глави держави в цьому процесі багато в чому має формальний характер. Наприклад, згідно § 2 гл. 6 Закону Королівства Швеції "Форма правління" 1974 р. у редакції 1994 р. ". Прем'єр-міністр призначає інших міністрів", а відповідно до § 4 та § 6 цієї глави ". останній. представляє Риксдагу призначених ним міністрів", а також ". звільняє від посади будь-якого міністра".

У країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами державного правління глава уряду реалізує не тільки власні урядові повноваження, а й більшість владних повноважень і прерогатив глави держави. У деяких республіках за певних умов глава уряду може тимчасово заміщувати президента (Австрія, Словаччина, Фінляндія). Наприклад, у п. 1 ст. 64 Федерального конституційного закону Австрії 1920 р. зазначено, "якщо є які-небудь обставини, які перешкоджають Федеральному президенту здійснювати його обов'язки, то всі його функції переходять спочатку до Федерального канцлера.".

Встановлений в основних законах порядок формування уряду передбачає, що відставка глави уряду з будь-яких причин майже завжди тягне відставку всього уряду. Наприклад, у ч. 3 ст. 115 Конституції України 1996 р. встановлено, що "відставка Прем'єр-міністра України. мають наслідком відставки всього складу Кабінету Міністрів України", у ст. 59 Конституції Латвійської Республіки 1922 р. у редакції 1998 р. визначено, ". якщо Сейм висловлює недовіру Міністрові-президенту, то у відставку йде увесь Кабінет.", у ч. 5 ст. 113 Конституції Республіки Хорватія 1990 р. у редакції 2000 р. зазначено, "якщо Палата представників виразить вотум недовіри голові Уряду чи Уряду в цілому, голова Уряду й Уряд в цілому подають у відставку.", у п. 11.2 ст. 28 Конституції Ірландії 1937 р. у редакції 1995 р. проголошено, "якщо Прем'єр-міністр склав свої повноваження, то інші члени Уряду також повинні вважатися відставленими від їх посад.";

2) заступники глави уряду, які в різних країнах називаються по-різному: заступник прем'єр-міністра (Єгипет, Ірландія, Молдова, Португалія), заступник голови уряду (Греція, Іспанія, Хорватія), віце-канцлер (Австрія), віце-прем'єр-міністр (Україна) тощо. Наприклад, у п. 1 ст. 114 Конституції України 1996 р. встановлено, що "до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри". У випадку відсутності голови уряду або його тимчасової нездатності виконувати свої обов'язки, виконання його функцій покладаються на заступника глави уряду. Наприклад, у п. 2 ст. 69 Федерального конституційного закону Австрії 1920 р. зазначено, що "віце-канцлер заміщує Федерального канцлера у всіх сферах його компетенції", у п. 6.2 та 6.3 ст. 28 Конституції Ірландії 1937 р. у редакції 1995 р. встановлено, що "заступник Прем'єр-міністра зобов'язаний діяти у всіх справах замість Прем'єр-міністра, якщо Прем'єр-міністр помре або стане недієздатним., а також діяти за Прем'єр-міністра або замість Прем'єр-міністра у період його тривалої відсутності";

3) міністри - це керівники найважливіших центральних органів виконавчої влади - міністерства, що входять до структури уряду. Вони є членами уряду та мають різні офіційні назви, значення яких у різних країнах сприймається неоднаково. Так, у деяких розвинутих країнах посадова особа уряду називається державним міністром. Наприклад, у Португалії, Угорщині, Франції державний міністр вважається за рангом вищий ніж звичайний міністр, у зв'язку з тим, що він координує деякі суміжні міністерства, а у Великобританії та Індії навпаки - він має нижчий статус і фактично це означає посаду заступника міністра. У Норвегії, Швеції державним міністром називають главу уряду, а у Словенії та Японії так називають всіх членів уряду. Наприклад, у ст. 110 Конституції Республіки Словенія 1991 р. зазначено, що "Уряд складається з Прем'єр-міністра та державних міністрів";

4) парламентські секретарі, які забезпечують взаємозв'язок уряду із парламентом, функціонують в окремих англомовних країнах з парламентарною формою державного правління (Великобританія). Головне їх завдання - це надання допомоги міністрам під час здійснення ними парламентських обов'язків. Аналогічні функції виконують і державні секретарі в Австрії. Наприклад, у п. 2 та п. 3 ст. 78 Федерального конституційного закону Австрії 1920 р. зазначено, що "з метою надання допомоги Федеральним міністрам у веденні справ і забезпеченні їх представництва в Парламенті можуть бути додатково призначенні державні секретарі, які призначаються на посаду та звільняються з посади так само, як і федеральні міністри... . Державний секретар підпорядковується федеральному міністру і пов'язан його вказівками";

5) міністри без портфелю - це члени уряду, які не очолюють міністерства, а виконують важливі урядові функції постійного або тимчасового характеру. Вони є посадовими особами і мають право вирішального голосу на засіданнях уряду. Наприклад, у п. 1 ст. 81 Конституції Греції 1975 р. встановлено, що "закон визначає положення ... міністрів без портфелю. які можуть бути членами Уряду.", а у п. 1 ст. 83 цієї Конституції визначено, що "міністри без портфелю виконують ті функції, які їм доручає своїм рішенням Прем'єр-міністр".

У переважній більшості країн світу в основних законах нічого не вказано про структуру і склад уряду, проте у деяких із них встановлено, що ці питання визначаються законами. Наприклад, у п. 2 ст. 77 Федерального конституційного закону Австрії 1920 р. проголошено, що "кількість федеральних міністрів . їх структура визначаються федеральним законом", у п. 1 ст. 81 Конституції Греції 1975 р. зазначено, що "питання складу . Ради Міністрів визначаються законом .", у ч. 3 ст. 95 Конституції Італійської Республіки 1947 р. визначено, що "закон передбачає . кількість, функції та організацію міністерств", у ст. 57 Конституції Латвійської республіки 1992 р. у редакції 1998 р. сказано, що "кількість міністрів ... встановлюється законом", а у п. 3 ст. 186 Конституції Португальської Республіки 1976 р. передбачено, що "чисельність . міністрів і державних секретарів . будуть визначені у кожному випадку декретами про призначення вищих державних посадових осіб або декретами - законами". Тобто перелік основних міністрів і їх кількісний склад визначається спеціальним законом або актом глави держави про формування уряду. Наприклад, у Загальних положеннях про урядові органи (Звід законів США - Титул 5, Глава 1, № 101, 102), передбачено 13 виконавчих і 3 військових департаментів.

Незалежно від моделі структури уряду і форми державного правління, уряд завжди є колегіальним органом. Таке положення передбачено в основних законах Литви, Норвегії, Перу, Словаччини, Уругвая, Чехії. Наприклад, у ч. 1 ст. 76 Конституції Чеської Республіки 1992 р. встановлено, що "Уряд приймає рішення колегіально", а у ч. 2 цієї статті зазначено, що "прийняття рішення Уряду потребує згоди абсолютної більшості усіх його членів", у п. 1 ст. 177 Федеральної Конституції Швейцарської Конфедерації 1998 р. проголошено, що "Федеральний уряд приймає рішення як колегіальний орган", у ч. 2 ст. 118 Конституції Словацької Республіки 1992 р. відзначено, що "прийняття рішення Уряду вимагає згоди абсолютної більшості членів Уряду".

Як правило, кількісні параметри складу уряду зазвичай не визначаються, але у ряді країн конституції встановлюють як мінімальну, так і максимальну кількість членів уряду (Бельгія, Ірландія, Ліхтенштейн, Люксембург, Норвегія, Швейцарія). Наприклад, у п. 1 ст. 175 Федеральної Конституції Швейцарської Конфедерації 1998 р. встановлено, що "до складу Федерального уряду входять сім осіб", у ст. 99 Конституції Королівства Бельгія 1831 р. у редакції 1994 р. - "Рада міністрів включає не більше 15 членів .", а у п. 1 ст. 28 Конституції Ірландії 1937 р. у редакції 1995 р. зазначено, що "уряд повинен складатися не менше ніж із семи та не більше ніж п'ятнадцять членів.".

Фактично ж номінальна чисельність складу урядів багатьох країн досить невелика, і кількість міністрів, включених до урядових колегій, рідко перевищує двадцяти осіб.

У деяких країнах іноді конституції висувають певні вимоги щодо перебування на посаді члена уряду. Наприклад, згідно ст. 154 Конституції Арабської Республіки Єгипет 1971 р. "міністр, заступник міністра повинен бути єгиптянином у віці не менше 35 років, мати всі цивільні та політичні права", у ст. 97 Конституції Королівства Бельгія 1831 р. у редакції 1994 р. зазначено, що "тільки бельгійці можуть бути міністрами", а у ст. 99 цієї Конституції встановлено, що ". Рада міністрів складається з однакової кількості міністрів, які розмовляють французькою мовою, і міністрів, які розмовляють нідерландською мовою", у п. 2 ст. 70 Федерального конституційного закону Австрії 1920 р. визначено, що "Федеральним канцлером, віце-канцлером чи федеральним міністром може бути призначена тільки особа, яка має право бути обраною до

Національної Ради.", у ч. 2 ст. 66 Конституції Японії 1946 р встановлено, що "Прем'єр-міністр і інші державні міністри повинні бути цивільними особами", у ч. 2 ст. 47 Конституції Республіки Хорватія 1990 р. у редакції 2000 р. проголошено, що "без дозволу Уряду його голова і члени Уряду не можуть займатися якою-небудь публічною чи професійною діяльністю", у ч. 1 ст. 120 Конституції України 1996 р. зазначено, що "члени Кабінету Міністрів України . не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку".

У ряді президентських і змішаних республіках (США, Франція) статус члена уряду характеризується несумісністю з парламентським чи іншим виборним мандатом. Наприклад, у ч. 1 ст. 23 Конституції Французької Республіки 1958 р. зазначено, що "функції члена Уряду несумісні з парламентським мандатом, з будь-якою посадою професійного представництва загальнонаціонального характеру, з усякою державною службою чи професійною діяльністю". У той час, у парламентарних монархіях (Великобританія, Японія), де політичні партії відіграють головну роль у формуванні уряду, навпаки більшість міністрів мають бути депутатами парламенту. Наприклад, у ч. 1 ст. 68 Конституції Японії 1946 р. встановлено, що ". більшість міністрів повинна бути обрана з числа членів Парламенту".

У багатьох країнах світу при урядах створюються різноманітні політичні чи тимчасові спеціальні органи (комітети, комісії), які відіграють значну роль у здійснені урядової політики. Система комітетів достатньо розповсюджена і у кожній країні має свою специфіку. Особливість їх правового статусу полягає у тому, що вони діють від імені уряду, який делегував їм відповідні повноваження. Наприклад, у ст. 40 Конституції Угорщини 1949 р. у редакції 2011 р. визначено, що "1. Для виконання спеціальних завдань Уряд може створювати урядові комітети. 3. Уряд має право здійснювати безпосередній контроль над будь-якою галуззю державного управління та створювати з цією метою спеціальні органи".