Політичні системи світу - Кириченко В.М. - 7.1. Поняття місцевого самоврядування

7.1. Поняття місцевого самоврядування

На сучасному етапі місцеві органи влади є невід'ємним елементом політичної системи будь-якої держави, суттєвою ланкою у механізмі народовладдя, що знайшло своє закріплення на конституційному рівні багатьох держав. Наприклад, у гл. VIII "Місцеве самоврядування" Конституції Японії 1947 р., гл. 7 "Місцеве самоврядування та місцева адміністрація" Конституції Республіки Болгарії 1991 р., гл. Х "Місцеве самоврядування та управління" Конституції Литви 1992 р., гл. VIII "Місцеве самоврядування" Конституції Російської Федерації 1993 р., розд. Х1 "Місцеве самоврядування" Конституції України 1996 р., гл. 1Х "Муніципалітети" Конституції Азербайджанської Республіки 1995 р., розд. VП "Територіальне самоврядування" Конституції Республіки Польща 1997 р.

У більшості країн територіальна організація публічної влади, як правило, здійснюється: 1) через відповідні місцеві органи державної виконавчої влади, які призначаються Президентом держави або вищими центральними органами виконавчої влади; 2) через представницькі та їх виконавчі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць певної країни.

Тобто в усіх адміністративно-територіальних одиницях створюються і діють два суб'єкти місцевої влади, які розрізняються за способами їх формування, функціями та повноваженнями.

Органи державної влади, що діють в адміністративно-територіальних одиницях, є органами виконавчої влади. Наприклад, у ст. 125 Конституції Королівства Нідерландів 1983 р. визначено, що "1. Вищими органами провінцій та муніципалітетів є відповідні ради провінцій та муніципалітетів. 2. Окрім рад, відання справ провінцій здійснюють виконавчі органи провінцій та уповноважені Короля, і відання справ муніципалітетів - муніципальні органи та бургомістри". Головною функцією цих органів є місцеве державне управління.

Місцеве державне управління - це управлінська діяльність органів державної виконавчої влади з вирішення питань загальнодержавного і місцевого значення у межах адміністративно-територіальної одиниці.

Місцеве державне управління насамперед спрямоване на вирішення та узгодження загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів. Здійснюється місцеве державне управління, як правило, через адміністративні органи, що призначаються владою вищого рівня. Так, у Франції у регіоні органом управління є префект республіки, який призначається урядовим декретом і є представником Уряду у відносинах з населенням. До його компетенції відносяться питання фінансів, безпеки, освіти, культури, туризму, соціальної допомоги, економічного розвитку тощо. У департаменті (адміністративно-територіальна одиниця наступного зверху рівня) ці функції виконує префект, а в окрузі (проміжна адміністративно-територіальна одиниця між департаментом і комуною) - супрефект. В Албанії, Греції, Іспанії, Польщі, Швеції представники центральної влади призначаються тільки на рівні областей та округів (відповідно воєводи, префекти, губернатори). Наприклад, у ст. 114 Конституції Республіки Албанія 1998 р. встановлено, що "Рада міністрів призначає префекта в якості свого представника в окрузі".

Паралельно з місцевим державним управлінням в адміністративно-територіальних одиницях функціонує і місцеве самоврядування.

У науковий обіг поняття "місцеве самоврядування" було введено у середині Х1 Х ст. німецьким ученим Р. Гнейстом для позначення такого управління на місцях, при якому територіальні громади, що історично склалися, були наділені правом самостійно, у межах законів, вирішувати місцеві справи. При цьому діяльність громад залишалася вільною від втручання представників органів державної влади. У деяких країнах залежно від їх політико-територіального та адміністративно-територіального устрою, форми державного правління та політичного режиму, історичних, національних, географічних та інших особливостей для передачі змісту цього важливого соціально-політичного явища використовуються й інші терміни: "муніципальне управління", "місцева автономія", "територіальна децентралізація", "комунальне управління" тощо.

Загальне визначення місцевого самоврядування, що фактично стало універсальним і прийняте всіма демократичними державами, надано Європейською хартією місцевого самоврядування (ст. 3), яка була схвалена Радою Європи 15 жовтня 1985 р.

Місцеве самоврядування - це діяльність населення певної адміністративно-територіальної одиниці безпосередньо або через обрані ними органи місцевого самоврядування здійснювати у межах Конституції та законів управління суспільними справами місцевого значення.

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, тобто основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада - спільнота жителів окремої адміністративно-територіальної одиниці держави. В одних країнах територіальними громадами вважаються жителі тільки населених пунктів (сіл, селищ, міст, групи невеликих поселень) - комуни, громади тощо, в інших - населення адміністративно-територіальних одиниць різного рівня, у тому числі районів і областей. Наприклад, у п. 1 ст. 116 Федерального конституційного закону Австрії 1920 р. у редакції 1988 р. зазначено, що "кожна земля поділяється на громади. Громада є територіальною одиницею з правом самоврядування та одночасно адміністративною одиницею.".

Право територіальної громади на участь в управлінні суспільними справами здійснюється у формі безпосередньої демократії (місцевий референдум, загальні збори жителів населених пунктів, сільські сходи тощо). Прикладом однієї із зазначених форм демократії може слугувати земельні сходи деяких швейцарських кантонів, які, як правило, відбуваються щорічно у визначеному місці та у визначений день, на яких розглядаються питання і приймаються рішення шляхом голосування їх учасників. Також розповсюджена система загальних зборів існує у мешканців сіл в Індії (так звана панчаятна система). Наприклад, у ст. 243 в Конституції Індії 1949 р. зазначено, що ". можуть бути створені пан-чаяти на сільському, проміжному рівні, та на рівні округу.". У деяких країнах (Великобританія, США, Україна) подібні зібрання функціонують на рівні адміністративно-територіальних одиниць зазвичай нижчого рівня. Наприклад, у ст. 8 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. передбачено загальні збори громадян за місцем проживання, які є "формою їх безпосередньої участі в рішенні питань місцевого значення".

Іншим суб'єктом місцевого самоврядування є органи представницької демократії, яких обирає населення відповідно адміністративно-територіальної одиниці. Ці органи виникли й розвивалися як пряма противага абсолютній владі центру. Органи місцевого самоврядування безпосередньо здійснюють управлінські функції на місцях, одночасно виступаючи юридично самостійними елементами механізму влади. Однак їхня самостійність має специфічний характер, що проявляється насамперед у тому, що вони не мають законодавчих повноважень, оскільки можуть діяти тільки на основі й у межах нормативно-правових актів, виданих центральними законодавчими та виконавчими органами країни або суб'єктів федерації, якщо це федеративна держава.

Необхідно зазначити, що місцеве самоврядування не є складовою держави як політичного інституту і поряд із політичними партіями виступає одним із найважливіших політичних інститутів громадянського суспільства. Наприклад, у п. 1 ст. 2 Конституції Республіки Болгарія 1991 р. зазначено, що "Республіка Болгарія - єдина держава з місцевим самоврядуванням", а п. 2 ст. 1 встановлює, що "вся державна влада походить від народу. Вона здійснюється ним безпосередньо і через органи, передбачені нинішній Конституцією". Згідно п. 1 ст. 136 цієї Конституції таким органом у Болгарії є, зокрема, община, в ". якій здійснюється місцеве самоврядування". Громадяни беруть участь в управлінні общиною як через обрані ними органи місцевого самоврядування, так і безпосередньо шляхом референдуму та загальних зборів населення.

Отже, місцеве управління є досить складним і гнучким механізмом, який може включати як державну адміністрацію на місцях, так і місцеві представницькі та їх виконавчі органи, що відображає суміщення в інституті місцевого (муніципального) управління самоврядних і державницьких засад. І від того, наскільки розвинута, активна і досконала муніципальна система, багато у чому залежить міцність демократичних інститутів і загальна політична стабільність у тій чи іншій державі.