Політичні системи світу - Кириченко В.М. - 7.4. Компетенція органів місцевого самоврядування та їх відносини з центральними органами держави

Компетенція органів місцевого самоврядування - це визначені Конституцією та чинним законодавством держави предмети відання, права та обов'язки суб'єктів системи місцевого самоврядування, необхідні для реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території.

У сучасних умовах розповсюдженим явищем стало регулювання компетенції місцевих органів актами глави держави, урядовими постановами, інструкціями міністерств, а у країнах англосаксонської системи права - судовими прецедентами, які у значній мірі конкретизують компетенцію місцевих органів, установлену актами парламенту.

Необхідно зазначити, що у зв'язку з різними функціями, які покладаються на місцеві державні органи та місцеві представницькі органи, законодавство відокремлює і їх компетенцію. Наприклад, ст. 120 Конституції Литовської Республіки 1992 р. встановлено, що "держава надає підтримку органам самоврядування. Органи самоврядування у межах встановленої Конституцією та законами компетенції діють вільно і самостійно", а ст. 123 цієї Конституції визначає, що "повноваження представника Уряду та порядок їх здійснення встановлюється законом". У п. 2 ст. 120 Конституції Румунії 1991 р. зазначено, що "місцеві ради і примари ...вирішують публічні справи міст і комун", а у п. 1 ст. 121 встановлено, що "повітова рада є владою публічної адміністрації для координації комунальних та рад міст з метою забезпечення функціонування публічних служб повітового значення".

Порядок надання повноважень місцевим органам неоднаковий у різних країнах. У державах з англосаксонською системою організації публічної влади на місцях переважає принцип "позитивного" регулювання діяльності місцевих органів, тобто обсяг компетенції встановлюється шляхом ретельного перерахування їх повноважень у певних сферах. Таким чином, місцеві органи мають право здійснювати лише ті дії, які безпосередньо визначені у законодавстві країни. Будь-яке відхилення від передбаченого законодавством повноваження визначаються протиправними.

У країнах з романо-германською системою організації публічної влади на місцях переважає принцип "негативного" регулювання діяльності місцевих органів, відповідно до якого місцеві органи мають право здійснювати всі дії, які безпосередньо не заборонені законодавством країни та не знаходяться у віданні інших органів влади. Тобто обсяг і зміст компетенції місцевих органів є залишковим. Наприклад, у п. 2 ст. 28 Основного Закону Федеративної Республіки Німеччина 1949 р. зазначено, що "громадам повинно бути надано право регулювати у межах закону під свою відповідальність усі справи місцевої спільноти.". Цей принцип у більш розгорнутому вигляді закріплений у конституціях земель. Так, згідно з п. 1 ст. 137 Конституції землі Гессен "громади є на своїй території винятковими володарями всіх повноважень місцевого публічного управління, яке здійснюється на основі їх власної відповідальності. Вони можуть виконувати будь-яке завдання публічної влади, крім випадків, коли вирішення цих завдань покладено на інші відомства в суспільних інтересах спеціальним приписом закону".

Повноваження органів місцевого самоврядування у науковій літературі прийнято класифікувати за однорідністю змісту певних сфер, а саме:

1) повноваження у фінансово-економічній сфері передбачають, що місцеві представницькі органи мають право приймати місцевий бюджет, встановлювати місцеві податки і збори у межах, встановлених законом, а також брати участь у формуванні державних фінансово-економічних програм. Наприклад, у ст. 106 Конституції Республіки Вірменія 2005 р. зазначено, що "свій бюджет муніципалітети формують самостійно", а у п. 2 ст. 116 Федерального конституційного закону Австрії 1920 р. визначено, що "громада є самостійною господарською одиницею. Вона має право у межах, встановлених загальними законами Федерації та землі, володіти будь-якого роду майном, придбати його та розпоряджатися ним, займатися господарським підприємництвом, а також у межах фінансової системи самостійно ухвалювати свій бюджет і збирати податки";

2) повноваження у сфері охорони громадського порядку, захисту прав і свобод громадян передбачають, що місцеві представницькі органи мають право визначати діяльність місцевих поліцейських служб. Як правило, такі повноваження здійснюються спільно з місцевими органами державного управління. Наприклад, у п. 1 ст. 132 Конституції Російської Федерації 1993 р. встановлено, що "органи місцевого самоврядування. здійснюють охорону громадського порядку.". Крім того, органи місцевого самоврядування мають право встановлювати правила проведення у громадських місцях різноманітних заходів, видавати дозволи на організацію проведення мітингів, зборів або їх заборону тощо;

3) повноваження у сфері комунального господарства й охорони навколишнього середовища передбачають, що місцеві представницькі органи мають право регулювати питання місцевого будівництва, розвитку системи місцевого транспорту й установлення порядку регулювання його руху, різних комунальних послуг, санітарного становища населених пунктів, охорони природи, воді, повітря тощо. Наприклад, у ч. 1 ст. 86 Конституції Туркменістану 1992 р. встановлено, що "до відання Генгешів (місцеві представницькі органи - В.К.) відноситься . визначення заходів щодо раціонального використання природних ресурсів і охорони навколишнього середовища.". А згідно зі ст. 311 Конституції Колумбії 1991 р. муніципії як базові одиниці у адміністративно-територіальному поділі повинні надавати державні послуги, визначені законом, здійснювати необхідне для місцевих потреб будівництво, сприяти розвитку своєї території, активізації суспільної участі, поліпшенню соціальних і культурних умов життя своїх мешканців і виконувати інші функції, передбачені законом;

4) повноваження у соціальній сфері передбачають, що місцеві представницькі органи мають право за рахунок муніципальних доходів надавати соціальну допомогу інвалідам, незаможнім і малозабезпеченим громадянам, здійснювати будівництво й утримання будинків для людей похилого віку, будівництво дешевого житла та його продаж на пільгових умовах, підтримувати муніципальні лікарні, школи, бібліотеки, дитячі садки, парки тощо.

Як правило, центральна влада завжди створює умови, за якими адміністративно-територіальні одиниці мають певну самостійність, котра, у той час, за будь-якого рівня розвитку демократії постійно перебуває під контролем центральних державних органів або місцевих державних органів управління. Наприклад, у п. 1 ст. 119 а Федерального конституційного закону Австрії 1920 р. встановлено, що "Федерація та землі здійснюють нагляд за тим, чи не порушує громада закони та постанови під час виконавчої діяльності у сфері власної компетенції...".

При цьому у різних державах взаємовідносини між місцевою та центральною владою будуються залежно від прийнятої у той чи іншій країні концепції (моделі).

У США, Нідерландах, Швейцарії зазначені відносини будуються на основі концепції (моделі) партнерства, тобто відносини місцевих і центральних влад розглядаються як відносини партнерів і рівноправних учасників, що передбачає наявність невеликих муніципальних одиниць, наділених значною автономією у різних сферах.

В Італії, Португалії, Франції, Японії відносини між центральними і місцевими владами будуються на основі так званої "агентської моделі", де ці відносини розглядаються як відносини агента і принципала, тобто за цих відносин головна роль відводиться центральної влади стосовно місцевої.

Останнім часом у ряді країн у взаємовідносинах між центральними і місцевими владами утверджується концепція (моделі) взаємозалежності, яка характеризується як їхньою незалежністю, так і взаємозалежністю.

Зазначені концепції (моделі) знайшли своє відображення у конституціях багатьох держав. Існує дві основні форми адміністративного контролю:

1) адміністративна опіка, за якої рішення органів місцевого самоврядування не можуть набирати чинності, поки не одержать схвалення місцевого представника, призначеного центральною владою. Така форма адміністративного контролю збереглася у більшості держав Азії, Африки та деяких країн Європи. Наприклад, у п.5 ст. 111 Конституції Намібії зазначено, що "усі нормативні акти, схвалені місцевими органами влади згідно з повноваженнями, наданими їм відповідним законом, мають бути подані на розгляд до Національних Зборів і можуть бути визначні не чинними відповідним рішенням Національних Зборів", а у п.1 ст. 242 Конституції Португальської Республіки 1976 р. визначено, що "адміністративна опіка над місцевими самоврядними одиницями полягає у нагляді за дотриманням закону органами самоврядних одиниць та здійснюється у випадках і у відповідних формах, які передбачені законом";

2) адміністративний нагляд, за яким дії представника, призначеного центральною владою, обмежуються перевіркою тільки законності рішення органів місцевого самоврядування і у разі, якщо від нього не надійшло заперечень, рішення набирає чинності. Наприклад, у ст. 144 Конституції Республіки Болгарія 1991 р. зазначено, що "центральні державні органи та їх представники на місцях здійснюють контроль за відповідністю актів органів місцевого управління закону тільки у випадках, передбачених законом", а у п. 5 ст. 102 Конституції Греції 1995 р. містяться припис про те, що "держава здійснює нагляд над органами місцевого самоврядування, не перешкоджаючи їх ініціативі та вільній діяльності.".

Адміністративний контроль за діяльністю представницьких органів здійснюється у різноманітних формах;

по-перше, це можливість центральної влади брати участь у процесі нормотворчості органів місцевого самоврядування;

по-друге, це безпосереднє інспектування діяльності органів місцевого самоврядування різними чиновниками державних органів управління;

по-третє, це можливість застосування певних санкцій до органів місцевого самоврядування за неналежне виконання ними своїх повноважень; скасування рішень органів місцевого самоврядування; передача повноважень місцевих представницьких органів до відання органів центральної влади або до місцевих державних органів; розпуск місцевих представницьких органів; скасування державних дотацій та субсидій тощо.

Існування адміністративного контролю з боку центральної влади над місцевою не означає, що цей контроль не має ніяких обмежень. Так, ст. 8, яка має назву "Адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування" Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 р. передбачає, що: а) будь-який адміністративний контроль над органами місцевого самоврядування може здійснюватися лише у формах і у випадках, встановлених конституцією або законом; б) будь-який адміністративний контроль над органами місцевого самоврядування, як правило, має бути призначений лише для забезпечення законності та конституційних принципів. Водночас адміністративний контроль може включати також контроль вищих органів влади за належним виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень; в) будь-який адміністративний контроль над органами місцевого самоврядування має здійснюватися таким чином, щоб ступень втручання контрольного органу була відповідна значущості інтересів, які це втручання повинне захищати.

Поряд із зазначеними формами адміністративного контролю за діяльністю місцевих представницьких органів існує, насамперед у країнах з англосаксонською системою організації публічної влади і судовий контроль. Наприклад, у Великобританії, Канаді, США уряд має право опротестувати у судовому порядку неналежне виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень. У свою чергу, у новітніх конституціях також передбачено право органів місцевого самоврядування на судовий захист не тільки від місцевих представників, а й навіть від парламенту, президента та уряду.

Отже, на ефективність тієї чи іншої форми взаємовідносин місцевих органів із державними органами, ступень їх реалізації багато у чому впливає розстановка політичних сил на центральному і місцевому рівнях, різного роду громадські ініціативи, а також інші фактори.