Політологія: наука про політику - Горлач М.І. - Функції бюрократії

У демократичному суспільстві основні функції бюрократії зводяться до того, що, по-перше, бюрократична система забезпечує функціонування політичної системи, політичних та суспільних соціальних інститутів. По-друге, бюрократична система сприяє виробленню відповідних справжніх інтересів народу, демократичних концепцій і механізмів їх практичної реалізації. По-третє, здійснення контрольних функцій за діяльністю окремих елементів бюрократичної системи з метою відвернення їх ймовірного відходу від демократичних принципів політичного і суспільного управління, закритості і недоступності для будь-якого громадянина суспільства. По-четверте, керівництво діяльністю спеціальних інститутів по вивченню політичних процесів, що відбуваються в суспільстві, узагальненню досвіду і виробленню рекомендацій поглиблення демократизації політичного життя.

Бюрократія - властива структура соціально неоднорідного суспільства, неминучий атрибут державних, особливо виконавчих органів. Бюрократія обслуговує інтереси, насамперед, панівних в суспільстві соціальних сил, створює умови для утвердження таких політичних відносин, які б сприяли зміцненню базових відносин. Проте бюрократичний, чиновницький апарат є не тільки породження об' єктивних обставин, панівних в економічній базі сил, а й здатний конкретними зусиллями сприяти докорінним перетворенням у базі з метою формування нових панівних у економіці і політиці сил. Ознаки бюрократизму (формалізація, ієрар-хічність, регламентація) властиві будь-якій системі соціального управління.

Роль бюрократії в реалізації демократії

Проблема співвідношення демократичної держави і бюрократії - одна з центральних в світовій політичній думці. Гостро стоїть проблема бюрократії та демократії в працях соціологів та політологів України. Це обумовлено складністю процесів, що відбуваються в суспільно-політичному житті України і закономірним чеканням мас здобути, нарешті, такий демократичний порядок, який би став надійною перепоною бюрократизму. Розглядаючи проблему співвідношення бюрократії та демократії, політологи Йєльського університету в США виходять з посилань, що, по-перше, держава - головний інститут політичної системи. Її відмінна риса - суверенність, що відображається у праві офіційно представляти все суспільство, видавати закони і інші нормативні акти, обов' язкові до виконання всіма членами суспільства, здійснювати правосуддя. По-друге, державна влада має у розпорядженні професійний апарат управління, а також спеціальні збройні загони людей - армію, поліцію. Природно, держава виступає як сила, що здатна здійснювати насилля у ставленні до будь-якого члена суспільства. По-третє, в теоретичних джерелах дедалі частіше ототожнюється поняття демократії як типу держави і правової держави. Народ особливо привертає: верховенство права в суспільстві в усіх сферах; повна незалежність трьох гілок влади - законодавчої, виконавчої і судової; політичний плюралізм; рівність і свобода особи; народовладдя; висока політична культура мас і апарату управління; об' єктивне і повне інформування громадян про все, що відбувається в країні та за її межами, та ін.

В теорії обґрунтування демократії багато політологів України гадають, що державна адміністративна система має бути підпорядкована тим, хто визначає політику України, що система має бути загальнодоступна і скоротити до мінімуму ступінь секретності, таємничості адміністративних процедур і характеру дій, бути відкритою і надавати громадянам приблизно рівний доступ до управлінського апарату, незалежно від того, якими проблемами зайнятий громадянин - чи шукає роботу, чи потребує якоїсь інформації про життєдіяльність суспільства і самих бюрократичних структур або ж намагається вплинути на прийняття рішень. Оскільки у вищих колах бюрократії великі адміністратори фактично творять політику, отже, ідея підзвітності бюрократії часто здається наївною. В дійсності навіть на низьких рівнях державної адміністративної системи фактично свобода дій чиновників у тлумаченні і здійсненні державної політики перетворює їх практично у творців політики. Ось чому часто спостерігаються гострі конфлікти між демократично обраними державними структурами і назначеними елементами бюрократичної системи. Часто буває і ігнорування виконавчою владою рішень законодавчих органів. Для більшості громадян будь-якої країни державна політика - це те, що здійснюють поставлені до них адміністратори, які представляють уряд. Ні більше, ні менше, щоб там не було записано в законах.

Питання про адміністративну відповідальність дуже складне і суперечливе. Демократи, особливо ті, хто оголосив про намір створити демократичну систему управління, мають дуже поверхове уявлення про суть і механізми реалізації намірів. У демократичній державі для членів суспільства дуже важливо, щоб адміністративні системи залишались якомога більш відкритими, доступними, щоб прийняті закони встановлювали права громадянина, соціальних спільностей, верств на доступ до інформації і, насамперед, урядової. Це особливо ефективний контроль за діяльністю чиновництва і боротьба проти негативних наслідків бюрократизму. Ось чому важливо здійснення у суспільстві реформ, що відкривають громадянам доступ до тих сфер, які виявились у владі бюрократії і стали закритими не тільки для суспільства, але й для обраних демократично владних структур. Та на практиці реформи часто зводяться до забезпечення багатопартійності вільних виборів і політичного розширення права законодавчих інститутів визначати державну політику. Проте ідея демократичних реформ в тому, щоб народ, суверен, за допомогою обраних представників мав можливість відображати думки і бажання, а законодавчий орган перетворював його думки і бажання у здійсненні, офіційно рекомендовані дії. В таких реформах особливу увагу мають приділяти бюрократичній (чиновницькій) сфері. Інакше реформи приречені на провал, демократичний процес гальмується і відкривається шлях до репресій, коли вимоги законодавців вийдуть за межі прийнятного.

Ефективність влади

Якщо влада не підтримується реальною ефективністю, то будь-яка легітимність влади поступово слабшає. Ефективність влади - це результативність влади, ступінь здійснення нею тих функцій і сподівань, які покладають на неї більшість населення, і, насамперед, найвпливовіші політичні та економічні верстви - еліта. В сучасних умовах легітимність влади базується на ефективності, - в підсумку, вирішальний фактор довір' я до влади і її підтримки громадянами, населенням країни.

Головні принципи реалізації влади: переконання, примус, поділ влади. Принцип поділу влади висунутий ще Джоном Локком і Шарлем Луї Монтеск'є. Описуючи державний устрій Англії, Джон Локк і Шарль Монтеск' є відмічали, що в будь-якій державі є законодавча, виконавча та судова влади. Успішне функціонування держави можливе лише тоді, коли вся влада розподілена. Але якщо вся влада (законодавча, виконавча та судова) зосереджена в одній і тій же людині, особі, то все загине. Та існує думка (Раймон Арон, Гаррі Бариз та ін.) про доцільність поділу влади на законодавчу і адміністративну, поєднання законодавчої і виконавчої влади, а судову включати в адміністративну владу. Французький соціолог Раймон Арон виступає з концепцією плюралізму влади: відображає соціологічний підхід до влади, тобто виділяє, крім політичної, державної, й інші різновиди влади. Політична нестабільність, часті державні перевороти в ряді держав Латинської Америки, Азії, Африки - все це пояснює кризу легі-тимності влади, нездатність правлячих в них політичних режимів вивести держави з економічної, політичної і соціальної кризи, підриває довір' я населення до раціонально-правової легітимності влади.