Адміністративне право - Кісіль З.Р. - 1. Поняття, структура, види та реалізація адміністративно-правових норм

1. Поняття, структура, види та реалізація адміністративно-правових норм

Кожна галузь права, як і право загалом, є цілісною організованою системою правових норм, її первинних "клітинок". Як відомо, правова норма - це загальнообов'язкове правило поведінки, що встановлюється (санкціонується) компетентним суб'єктом нормотворчої діяльності і виконання якого забезпечується (гарантується) державою та підтримується можливістю застосування державного примусу.

Норми адміністративного права, як і норми інших галузей права, виконують функцію регулятора суспільних відносин. Вони відрізняються від норм інших галузей права тим, що предметом їх регулювання є суспільні відносини, які виникають у сфері управлінської, виконавчої та розпорядчої діяльності держави.

Окрім суспільних відносин у сфері державного управління норми адміністративного права регулюють відносини, що виникають у зв'язку з вирішенням органами державної влади, суду і прокуратури питань державної служби, а також внутрішньо організаційних питань управлінського характеру.

Адміністративно-правові норми регулюють також суспільні відносини, що виникають з приводу здійснення громадськими організаціями управлінських функцій, делегованих їм компетентними державними органами.

Таким чином, враховуючи зазначене вище, можна дати таке визначення поняттю "адміністративно-правова норма":

Адміністративно-правова норма це загальнообов'язкове, формально визначене правило поведінки, встановлене або санкціоноване державою в особі її компетентних органів (посадових осіб) і призначене для організації та регулювання суспільних відносин у сфері державного та громадського управління, а також відносин управлінського характеру, що виникають у інших сферах державної діяльності, і реалізація якого забезпечується державним примусом.

Норми адміністративного права впорядковують різні компоненти системи державного управління; формують, закріплюють науково-обґрунтовані і доцільні взаємовідносини між суб'єктами та об'єктами державного управління; регламентують зв'язки окремих галузей управління між собою, взаємодію різних органів виконавчої влади, їх стосунки з підприємствами, установами, організаціями та громадянами.

В адміністративно-правових нормах знаходить своє безпосереднє відображення регулятивна роль адміністративного права. При цьому, мета правового регулювання суспільних відносин у цій сфері полягає у встановленні точної відповідності вимогам законності дій кожної зі сторін: органів виконавчої влади, державних службовців, підприємств, установ, організацій, трудових колективів, політичних партій, громадських організацій та громадян. Ця мета досягається шляхом визначення в адміністративно-правових нормах меж належної поведінки сторін. Ці норми зазначають, які дії належить вчинити, а від яких слід утриматися. Власне, це означає, що за допомогою адміністративно-правових норм створюється певний правовий режим діяльності окремих суб'єктів, їх взаємовідносин у сфері державного управління.

Адміністративно-правові норми передбачають взаємні обов'язки і права сторін, а також їх відповідальність у разі неналежного виконання обов'язків або порушення (неправильного використання) прав. Вони визначають обов'язки сторін не тільки в межах конкретних управлінських відносин (обов'язки однієї сторони перед іншою), але і перед державою та суспільством, а також засоби, що забезпечують їх виконання і гарантують використання наданих прав.

Адміністративно-правові норми, регулюючи управлінські відносини, враховують наявність у них органів виконавчої влади держави (їх офіційних представників) - носіїв владних повноважень. Зазвичай такі норми адресуються саме цим органам (посадовим особам), тому що вони здійснюють виконавчу і розпорядчу діяльність, у зв'язку з якою і виникають відносини, що регулюються адміністративно-правовими нормами.

За цими органами, що виступають від імені держави, адміністративно-правові норми закріплюють відповідний обсяг юридично-владних повноважень, визначають юридичні обов'язки, як перед державою, так і перед іншими учасниками управлінських відносин і, нарешті, встановлюють відповідальність за неналежне їх виконання.

Слід зазначити, що адміністративно-правові норми наділяють правами не лише органи виконавчої влади, а й інших можливих учасників управлінських суспільних відносин, що цими нормами регулюються. Правам однієї сторони завжди кореспондують обов'язки іншої і навпаки.

Таким чином, адміністративно-правові норми, регулюючи управлінські відносини, впливають на них шляхом:

а) надання учасникам цих відносин певних прав;

б) покладання на них юридичних обов'язків;

в) гарантування прав і забезпечення виконання обов'язків шляхом формального закріплення можливості застосування заходів державного примусу.

Особливістю адміністративно-правових норм в те, що вони забезпечують належну поведінку суб'єктів у сфері державного управління, переважно, приписами імперативного (наказового характеру). Відповідно, сторони регульованих управлінських відносин повинні діяти згідно з обов'язковими приписами норм права. Порушення цих вимог тягне за собою відповідальність винної сторони безпосередньо перед державою. Конкретний вид і межі такої відповідальності передбачені адміністративно-правовою нормою. Виконання вимог такої норми, у необхідних випадках, може забезпечуватися засобами юридичного примусу.

Залежно від мети правого регулювання, характеру регульованих управлінських відносин, особливостей їх сторін тощо, імперативність адміністративно-правових норм може мати різні форми вираження у змістові нормативних приписів. Найважливіші з них:

а) встановлення певного порядку дій, тобто припис до дії за відповідних обставин і належним чином, передбаченим цією нормою;

б) заборона певних дій під острахом застосування тих чи інших юридичних засобів впливу;

в) надання стороні управлінських відносин можливості обрати один із передбачених правовою нормою варіантів поведінки.

Ухилитися від виконання припису не можна: відповідна сторона зобов'язана діяти, обравши самостійно один із цих варіантів; г) надання стороні управлінських відносин можливості діяти на власний розсуд, тобто або вчинити певні, передбачені цією адміністративно-правовою нормою дії, або відмовитися від їх учинення.

В усіх названих випадках досить чітко виражений характерний для цієї групи правових норм елемент юридичного обов'язкового примусу, він вказаний або "жорстко" (прямий примус, заборона) або дещо "м'яко" (дозвіл).

Регулюючи управлінські суспільні відносини, адміністративно-правові норми активно сприяють їх впорядкуванню, закріпленню і розвитку в інтересах держави, а також забезпечують їх охорону. Адміністративно-правове регулювання має державний характер, тому виконання, застосування і дотримання правил, визначених нормами адміністративного права, забезпечуються, за необхідності, заходами державного примусу.

Творча роль норм адміністративного права проявляється не тільки в самому регулюванні суспільних відносин, але і в його виховному впливі на громадян. Наявність норм адміністративного права передбачає добровільне їх дотримання усіма суб'єктами адміністративного права, тому основним методом адміністративного правового регулювання є переконання.

Виходячи із загального поняття правового регулювання, можна зробити висновок, що змістом адміністративно-правового регулювання є:

- впорядкування і закріплення найбільш доцільних суспільних відносин у сфері управління;

- охорона врегульованих правом суспільних відносин, що відповідають вимогам об'єктивних законів розвитку суспільства і держави;

- витіснення та ліквідація суспільних відносин, що застаріли і не відповідають сучасним вимогам (новаційне нормотворче провадження та кодифікація законодавства).

Адміністративно-правова норма, так само як і норми інших галузей права, має свою структуру, під якою розуміють її внутрішню побудову, певний порядок взаємозв'язку, взаємообумовленості її складових частин, елементів норми, внутрішньоструктурну організацію нормативного матеріалу.

Структурно адміністративно-правові норми складаються з трьох традиційних елементів: гіпотези, диспозиції і санкції.

Гіпотеза (грец. hypothesis - умова, припущення) - складова частина норми права, що визначає умови, за яких суб'єкти права повинні здійснювати свої права і виконувати обов'язки, визначені в диспозиції цієї норми, що повинно детермінувати настання конкретного юридичного наслідку.

Інакше кажучи, гіпотеза складається з характеристики умов, за яких слід керуватися вимогами (приписами) даної правової норми. Зазвичай, гіпотеза передбачає певні конкретні юридичні факти, тобто обставини, за яких виникають, змінюються або припиняються адміністративно-правові відносини (наприклад, досягнення особою певного віку, вчинення нею адміністративного правопорушення і т.п.). Гіпотеза відсутня в адміністративно-правових нормах, що регулюють організацію і діяльність, а також визначають повноваження органів виконавчої влади (посадових осіб). Пояснюється це тим, що такі норми (а їх більшість) реалізуються безпосередньо в діяльності органів управління, остання і оцінюється як умова (тобто гіпотеза), що викликає необхідність керуватися вимогами норм, адресованими цим органам.

В адміністративному праві гіпотеза правової норми може бути абсолютно визначеною або відносно визначеною. Абсолютно визначена гіпотеза містить конкретні фактичні умови, за яких реалізується норма права (наприклад, особа не може бути притягнута до адміністративної відповідальності, якщо минуло більше двох місяців з моменту вчинення нею правопорушення). У відносно визначеній гіпотезі міститься лише загальна характеристика умов, за наявності яких може бути реалізована правова норма. Такі гіпотези, зазвичай, містять формулювання: може бути, за необхідності, у певних випадках тощо (наприклад, військовозобов'язаний, який без поважних причин не з'явився за викликом військкомату, може бути притягнутий до адміністративної відповідальності). Переважна більшість адміністративно-правових норм містять саме відносно-визначену гіпотезу.

Диспозиція (лат. dispositio - розпорядження) - складова частина норми права, яка визначає права і обов'язки учасників правовідносин, що виникають за обставин, передбачених гіпотезою норми.

Можна сказати, що диспозиція - це конкретне правило поведінки, передбачене нормою. Диспозиція в адміністративно-правових нормах формулюється, переважно, як права, повноваження, дозволи, або у вигляді приписів, обов'язків, а також заборон і обмежень. Диспозиції, в яких формулюються одночасно і права, і обов'язки, в нормах адміністративного права зустрічаються досить рідко. Незалежно від того, яким чином сформульована диспозиція, вона завжди передбачає нерозривність, взаємозв'язок прав і обов'язків, завжди вказує на те, як повинні (або можуть) поводити себе суб'єкти.

Санкція (лат. - непорушна постанова) - складова частина норми права, яка на випадок невиконання норми визначає заходи державного впливу щодо порушника, головним чином у формі примусу (карна частина правової норми).

Найчастіше санкція розглядається як захід дисциплінарного або адміністративного впливу на порушника.

У ряді випадків адміністративно-правові норми не мають конкретної санкції. Це характерно для норм, що регулюють відносини між супідрядними сторонами управлінських відносин (наприклад, між вищими і нижчими органами управління, між керівником і підлеглими йому працівниками). Порушення правових приписів - в такому випадку передбачає настання дисциплінарної відповідальності, передбаченої не цією адміністративною нормою, а нормами, що містяться в правових актах, які регламентують, наприклад, державну службу. Санкція завжди виражає негативну реакцію держави на будь-яке відхилення від належної поведінки у сфері державного управління.

Зміст структурних елементів адміністративно-правої норми (гіпотези, диспозиції, санкції) може бути визначеним, відносно визначеним та альтернативним.

Визначеність елементів норми означає, що учасники відносин можуть чинити тільки так, як зазначено, наприклад, в диспозиції і не інакше, або щодо порушника правової норми може бути застосоване стягнення у вигляді штрафу у чітко визначених межах, вийти за які юрисдикційна інстанція не в змозі.

Відносна визначеність елементів норми полягає в тому, що в ній вказуються лише загальні ознаки поведінки, в межах яких сторони можуть приймати самостійні рішення. Так, відносно визначена гіпотеза виражається у формулюванні типу "за необхідності" або "за доцільності" дозволяється діяти певним чином; наявність необхідності або доцільності у кожному конкретному випадку встановлюється іншими нормами. Наприклад, відносно визначена санкція норми полягає у вказівці на те, що до порушника може бути застосоване адміністративне стягнення у вигляді штрафу в певних межах (від - і до).

Альтернативність структурних елементів адміністративно-правової норми полягає в тому, що в диспозиції, наприклад, наводяться кілька альтернативних варіантів поведінки, в санкції - кілька різних видів покарання щодо порушника (або адміністративний арешт, або штраф, або виправні роботи).

Приписи адміністративно-правової норми переважно не збігаються з текстом статті чи параграфу нормативного акту. Дуже часто гіпотеза і диспозиція знаходяться в одному нормативному акті, а санкція - в іншому (бланкетність елементів правової норми). Часто окремі частини правової норми не формулюються взагалі, а розуміються очевидними. Так, наприклад, ст. 173 КУпАП передбачає відповідальність за вчинення дрібного хуліганства, тоді як в самій статті не йдеться про те, в чому саме полягає такий акт деліквенції, для з'ясування конкретних форм вияву зазначеного проступку слід користуватись іншими спеціалізованими джерелами (Постановами Пленуму ВСУ, науково-практичними коментарями до КУпАПу). Це, на думку законодавця, є очевидним.

Що ж стосується класифікації адміністративно-правових норм, то всі адміністративно-правові норми групують за певними критеріями. Основним критерієм при цьому є їх юридичний зміст або метод регулюючого впливу на учасників управлінських суспільних відносин. За цим критерієм норми адміністративного права поділяють на:

а) зобов'язуючі, тобто такі, що містять юридичні владні приписи до вчинення певних дій за конкретних обставин, передбачених нормою (наприклад, особи, які досягли 16-річного віку повинні мати паспорт громадянина і т.п.);

б) забороняючі, тобто такі, що мітять юридичні владні приписи, які забороняють вчинення певних дій. Наприклад, заборонені дії, що підпадають під ознаки адміністративних правопорушень і т.п.);

в) уповноважуючі (дозволяючі), тобто такі, що передбачають можливість діяти в межах вимог цієї норми на власний розсуд. Наприклад, можливість вибору відповідним органом одного з видів стягнень, передбачених нормою;

г) стимулюючі, тобто такі, що містять заходи матеріального і морального стимулювання за належну поведінку;

д) рекомендаційні, тобто такі, що містять поради з приводу найдоцільнішого, раціонального вчинення тих чи інших дій. Ці норми є різновидом норм уповноважуючого характеру.

За предметом регулювання адміністративно-правові норми поділяються на:

а) матеріальні, тобто такі, що визначають зміст обов'язків і прав конкретних учасників регульованих управлінських відносин, їх адміністративно-правовий статус. Наприклад, норми, які встановлюють право органів виконавчої влади видавати нормативно-правові акти;

б) процесуальні, тобто такі, що встановлюють порядок реалізації обов'язків і прав, передбачених для учасників управлінських суспільних відносин матеріальними адміністративно-правовими нормами. Наприклад, норми, які визначають порядок оскарження дій органів виконавчої влади та їх посадових осіб. Процесуальні норми, своєю чергою, поділяються на дві групи.

- адміністративно-юрисдикційні;

- адміністративно-процедурні. Адміністративно-юрисдикційні норми забезпечують примусове

здійснення обов'язків і прав у сфері державного управління, яке детерміноване ретроспективним правопорушенням з боку конкретного суб'єкта.

Адміністративно-процедурні норми регламентують порядок вчинення різних організаційних дій апарату управління, що не виходять за межі стандартної процедури діяльності останніх (наприклад, порядок узгодження тих чи інших дій, проведення спільних заходів і т. п).

Адміністративно-правові норми залежності від адресату нормативних приписів поділяють на норми, що регулюють:

а) правове положення органів виконавчої влади держави; ними визначається порядок утворення, реорганізації, ліквідації органів управління, їх компетенція і організаційна структура, форми і методи здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності, взаємовідносини з іншими суб'єктами і т.п.;

б) правове положення адміністративно-управлінських працівників апарату управління - державних службовців. Вони закріплюють принципи державної служби, порядок комплектування, проходження служби, обсяг службових обов'язків і прав службовців та ін.

в) адміністративно-правовий статус підприємств, установ та організацій: порядок їх утворення, реорганізації та ліквідації, їх підпорядкованість, компетенцію, форми і методи діяльності їх адміністрації і т.п.;

г) правовий статус громадських організацій і трудових колективів у сфері державного управління, а саме: основи їх взаємовідносин з органами управління, обсяг повноважень, організаційно-правові форми участі в державному управлінні, методи державного регулювання їх діяльності і т.п.;

д) адміністративно-правовий статус громадян: визначають їх права і обов'язки в сфері державного управління, встановлюють адміністративно-правові гарантії суб'єктивних прав, основи взаємовідносин з апаратом управління і т.п.

За обсягом регулювання управлінських суспільних відносин, адміністративно-правові норми поділяють на:

а) загальні, що регулюють відносини, типові для всієї системи державного управління (наприклад, організація державної служби і т.п.);

б) галузеві, що регулюють відносини, які складаються в окремих галузевих системах державного управління (наприклад, в галузі внутрішніх справ);

в) міжгалузеві, що регулюють відносини в декількох сферах управління (наприклад, в сферах планування, стандартизації, ціноутворення, енергозбереження).

За юридичною силою адміністративно-правові норми поділяють на:

а) норми, які містяться в законах;

б) норми, які містяться в підзаконних актах.

За дією в просторі адміністративно-правові норми поділяють на норми (критерієм територіальної диференціації є юридично-владний статус інституції-продуцента):

а) загальнодержавного значення;

б) місцевого значення.

За дією в часі розрізняють адміністративно-правові норми:

не обмежені терміном дії;

строкові;

тимчасові.

Звичайно, адміністративно-правові норми діють до моменту їх зміни або відміни у встановленому законом порядку.,,

Адміністративно-правові норми, прийняті в офіційному порядку, повинні бути реалізовані, тобто практично використані з метою регулювання управлінських суспільних відносин суб'єктами, яким адресовані приписи цих норм. Правові норми реалізуються шляхом їх виконання або застосування. Виконання адміністративно-правових норм - це точне, неухильне дотримання учасниками управлінських суспільних відносин приписів зазначених норм. Йдеться про осіб, яким адресовані ці норми, і які, або вчиняють зазначені нормами дії, або утримуються від заборонених дій. Суб'єктами виконання можуть бути майже всі можливі учасники управлінських суспільних відносин: органи, посадові особи, підприємства, установи, організації, громадські організації, громадяни. В такому порядку реалізуються всі зобов'язуючі і забороняючі адміністративно-правові норми. В деяких підручниках зазначаються і такі форми реалізації адміністративно-правових норм, як дотримання і використання.

На наш погляд, немає необхідності виокремлювати такі форми реалізації адміністративно-правових норм, тому що дотримання - це основа будь-якої форми реалізації норм. Що стосується використання, то це є різновидом виконання норм уповноважуючого характеру.

Застосування адміністративно-правових норм полягає у виданні уповноваженим суб'єктом індивідуальних юридичних актів по конкретних справах чи з питань, що виникають у зв'язку із здійсненням виконавчої і розпорядчої діяльності, так звана асиміляція правового припису у конкретній об'єктивній ситуації. Звичайно, повноваження, необхідні для цього, є лише у офіційних представників держави у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності, тобто у органів виконавчої влади та їх посадових осіб. Саме вони мають право і зобов'язані видавати акти застосування правових норм.

У деяких випадках, спеціально передбачених законодавством, адміністративно-правові норми можуть застосовуватися в судовому порядку. Зазвичай, це норми забороняючого або процесуального характеру.

Основними вимогами правильного застосування норм адміністративного права є:

законність, обґрунтованість, доцільність, наукова організація правозастосовної діяльності.

Ефективна реалізація адміністративно-правових норм є важливою передумовою забезпечення належного громадського порядку і правопорядку в державі, обов'язком державно-владних утворень, у чому і полягає доцільність створення останніх.

Слід зупинитися на дії адміністративно-правових норм у просторі, часі і за колом осіб.

Дія адміністративно-правової норми у просторі пов'язана зі статусом органу держави, що її прийняв. Розрізняють адміністративно-правові норми загальнодержавного (наприклад, правила дорожнього руху) і місцевого рівня (правила торгівлі на ринках).

Щодо дії в часі, то, за загальним правилом, адміністративно-правові норми набувають чинності з моменту їх опублікування і діють до їх відміни, скасування або заміни. В окремих нормативних актах може бути визначений конкретний строк введення їх в дію, а також час дії. Адміністративно-правові норми зворотної сили в часі не мають, за винятком тих норм, що усувають або пом'якшують відповідальність за вчинення адміністративних правопорушень.

Щодо дії адміністративно-правових норм за колом осіб, то це пов'язано з тим, що вони адресуються або всім громадянам, або окремим їх групам, що мають певні особливості адміністративно-правового статусу (державні службовці, посадові особи, працівники міліції і т.п.).