Адміністративне право - Кісіль З.Р. - Частина 2. Адміністративно-правове регулювання державного управління в Україні

Тема №4. Державне управління в системі адміністративного права України

1. Поняття державного управління, його суть і характерні риси

Термін "управління" походить від латинського слова "administratio" (грец. - "керівництво") і в буквальному розумінні означає діяльність по керівництву будь-чим.

Управління, у широкому розумінні цього слова - де функція організованих систем різного виду, яка забезпечує збереження їх певної структури, підтримує режим діяльності, забезпечує реалізацію програмної мети діяльності. ,

У найзагальнішому вигляді управління можна визначити як комплекс необхідних засобів впливу на групу, суспільство або його окремі ланки з метою їх упорядкування, збереження якісної специфіки, вдосконалення і розвитку.

Розрізняють управління в технічних системах (нежива природа, технічне управління), управління в біологічних системах (жива природа, біологічне управління), управління в соціальних системах (управління в суспільстві, соціальне управління). Всі три види управління пов'язані між собою. У сфері соціального управління можна розглядати управління суспільством, державне управління, управління в громадських організаціях, управління виробництвом.

Для характеристики управління необхідно визначитися в таких вихідних поняттях, як: "об'єкт управління", "суб'єкт управління", "управлінський процес", "Управлінська взаємодія", "управлінські відносини", "мета управління", "функції управління", "принципи управління", "система управління", "механізм управління" тощо.

Об'єкт управління - це те, нащо спрямований свідомий, планомірний, організований, систематичний вплив суб'єкта управління. Метою такого впливу є спрямування об'єкта шляхом певного розвитку, надання йому стану впорядкованості, якісного визначення, відповідності певним вимогам чи ознакам. Об'єкт управління можна розглядати в двох аспектах: елементно-структурному - як сукупність людей (персонально), виробничих, галузевих утворень і груп, а також функціональному - як діяльність, поведінку індивідів і конкретних груп людей.

Об'єкт управління, тобто той, ким керують, - це, передусім, колектив працівників організації чи підприємства, а в органах внутрішніх справ об'єктом управління є також матеріальні, фінансові та трудові ресурси.

Суб'єкт управління - це структурно-організований колектив державних службовців чи один державний службовець, або інший компетентний суб'єкт, сукупність характерних правомочностей котрого зумовлюють можливість (в деяких випадках обов'язок) останнього вчиняти владно-розпорядчу діяльність, спрямовану на організацію та дискурсування безпосереднього об'єкта управління, в межах та порядку, передбачених чинним законодавством. Суб'єкт і об'єкт управління, їх окремі компоненти вступають у взаємостосунки з питань організації, всіх сторін життєдіяльності установи чи підприємства. Ці взаємостосунки утворюють таким чином систему управління. Між суб'єктом і об'єктом управління встановлюється прямий (директива, наказ, розпорядження) і зворотний (доповідь, звіт, інформація про виконання) зв'язки.

Характеризуючи найзагальніші особливості процесу управління, слід, по-перше, зазначити, що управління в суспільстві - це управління людьми за допомогою людей. Тому врахування потреб, інтересів, ідеалів людей в будь-якій галузі суспільного життя - економіці, політиці, соціальній сфері, культурі - найважливіший критерій управління, яке здійснюється державою.

На зрілість зв'язків і відносин організаційно оформлених груп впливають такі показники, як рівень взаємодії суб'єктів управління, єдність і незалежність їх інтересів, соціальна спрямованість діяльності суб'єктів управління.

Управління є таким процесом взаємодії сторін, при якому одна з них чинить вплив на іншу, яка виявляється здатною сприйняти такий вплив і будувати свою поведінку відповідним чином. Управління може вважатись успішним за умови, що суб'єкт (сторона, яка впливає) сформулював (визначив) мету взаємодії, а об'єкт (сторона, яка підлягає впливу) має засоби й можливості для її реалізації. Управлінська взаємодія може реально функціонувати тільки в тому випадку, якщо об'єкт управління виконує команди суб'єкта управління. Для проходження управлінського процесу необхідною є, з одного боку, наявність у суб'єкта управління потреби й можливості керувати об'єктом, а з іншого, - наявність у об'єкта управління бажання й здатності виконувати ці команди так, щоб у цій взаємодії був обопільний інтерес, відчувалась взаємозалежність.

Належний рівень усвідомлення суб'єктом і об'єктом управління принципу біполярної зацікавленості проявляється в їх більш-менш однаковому розумінні мети управління.

Цілепокладання, тобто визначення мети, для досягнення якої здійснюється управління, є вихідним пунктом всієї управлінської діяльності і необхідною передумовою ефективності системи управління. Ніщо не може так негативно вплинути на всю діяльність системи, як невірне цілепокладання. І в важких, значних справах, і в маргінальних, підсистемних активностях професійного характеру, необхідно чітко, конкретно й зрозуміло для об'єкта управління визначити цілі діяльності. Навіть найдосконаліше забезпечення і найкращі умови праці викличуть даремні витрати ресурсів і людських сил, якщо цілі будуть нереальні, незаконні, помилкові. Ціль, мета - це майбутній бажаний стан об'єкта впливу чи кінцевий бажаний результат процесу управління. Інакше кажучи, метою управління є заздалегідь визначений, запрограмований стан системи, досягнення якого в процесі управління дозволяє вирішити проблему. Наприклад, посилення службової підготовки, підвищення професійного рівня співробітників, покращення матеріально-технічного забезпечення дозволяють вплинути на рівень відносин безпеки у сфері боротьби зі злочинністю в області, місті чи районі. Уточнюють ту чи іншу мету конкретні завдання. Під завданнями слід розуміти реальні, конкретні питання, які потрібно вирішувати для досягнення мети.

Наприклад, мета - розкриття злочину. Окремі завдання: перевірка конкретних версій оперативно-розшуковими заходами, усунення причин і умов, що сприяли його вчиненню тощо.

На жаль, в літературі, присвяченій вивченню управління в органах внутрішніх справ, проблема мети розглядається як суто іманентна прерогатива суб'єкта управління. "Суб'єкти управління попередньо висувають певні цілі, - пише А. П. Коренєв, - і потім свідомо прагнуть до їх досягнення, здійснюють контроль за відповідністю своїх дій такими цілям. Отже, управління є діяльність цілеспрямована". Ідеєю автора цього вислову є те, що мету управління визначає тільки суб'єкт управління. В загальному, така позиція не є помилковою, але однак не слід забувати і про можливість вияву ініціативи з боку об'єкта як контрагента адміністративного відношення, котрий володіє більш глибоким рівнем інформаційного пізнання, а отже його участь у деталізації та виборі фактичної мети управління у процесі практичної та планово-організаційної діяльності конкретної інституції в жодному разі не може бути підданий такій тотальній нівеляції.

Проблема взаємодії суб'єкта та об'єкта управління при виробленні цілей управління сьогодні набуває особливої актуальності й специфіки. Місцеві органи управління все активніше виступають за рівність сторін - центру і регіонів - при визначенні програм розвитку як економіки, соціальної сфери, культури, так і системи управління державою і регіонами.

Спільна участь керуючої та керованої структур при формуванні завдань управління, прогнозування його результатів - це засіб взаємоузгодження інтересів двох співпрацюючих у процесі управління сторін.

Залежно від масштабності управлінських проблем і рівня підготовки учасників управлінського процесу розробляються глобальні, загальні й часткові, стратегічні, тактичні й оперативні, кінцеві, проміжні й найближчі завдання, які перебувають у певній залежності між собою. Так, часткові цілі можуть бути визначені не раніше, ніж будуть встановлені загальні цілі на більш високому рівні управління. Отже, останні є основоположними цілями, тому що на їх базі висуваються більш вузькі, детальні завдання для підпорядкованих систем управління.

Система взаємозв'язку загальних завдань з цілями меншого масштабу виробляється за допомогою методу побудови "дерева цілей". За допомогою цього методу здійснюється розукрупнення цілей, що дозволяє кожну ціль вищого рівня подати у вигляді під-цілей нижчого рівня. "Дерево цілей" використовується для визначення конкретних завдань для кожного рівня управління і окремих виконавців.

Однак ефективність управління залежить не тільки від більш-менш чіткого співвідношення інтересів суб'єкта і об'єкта управління, деталізації цілей за рівнями і видами. Необхідно також забезпечити реальність впливу суб'єкта на об'єкт; передбачити шляхи реалізації загальних інтересів через індивідуальні; встановити відповідність між рівнем розвитку суб'єкта і об'єкта управління; ініціювати зацікавленість об'єкта управління в досягненні поставлених перед ним цілей. Так, одна з аксіом теорії управління твердить: якщо ідеєю впровадження інноваційних процесів не перейняті керівник і не менш як 7-9 фахівців, розробляти програму впровадження нових технологій безглуздо.

Підсумовуючи сказане, можна зробити висновок, що мета управління з точки зору суб'єкта - це найбільш ефективне досягнення результату об'єктом, а з точки зору об'єкта - це бажаний його стан або бажаний результат його функціонування, отриманий шляхом вирішення поставлених керівництвом (але самостійно засвоєних) завдань при застосуванні мінімального обсягу виробничо-трудового резерву. В цьому плані мета управління з боку суб'єкта і об'єкта управління не завжди збігається.

Багатовіковий досвід та наукове узагальнення взаємовідносин об'єкта і суб'єкта управління дозволяють виробити і сформулювати основні правила (принципи) організації дій суб'єкта щодо об'єкта управління. Знання принципів управління дозволяє управлінському персоналу формувати необхідні якості, характерні риси стилю діяльності, способи розробки оптимальних рішень, системи інформаційних зв'язків тощо.

У принципах управління розкриваються підходи до створення і вибору способів, форм і методів здійснення управлінського впливу, характеру взаємодії в системі управління. Застосування суб'єктом управління принципів, способів, форм і засобів впливу на об'єкт є процесом, який ділиться на етапи, періоди, операції, цикли, що загалом утворюють технологію управління.

Як бачимо, теорія управління розробляє сутнісні характеристики управління, обґрунтовує принципи, способи, форми, стиль, технологію управління, а тим самим утверджує наукові основи управлінської діяльності, вивчає особливості прийняття й реалізації управлінських рішень, визначає зміст управлінських функцій.