Адміністративне право - Кісіль З.Р. - Тема №8. Правові акти органів виконавчої влади

1. Поняття, юридичне значення і види юридичних актів управління. Вимоги, що висуваються до юридичних актів управління

Центральне місце в діяльності органів державної влади посідає видання правових актів. Це основна юридична форма виконавчої і розпорядчої діяльності.

Правові акти управління є певним видом управлінських рішень, що приймаються суб'єктом управління і обов'язкові до виконання усіма керованими об'єктами.

Слово "акт" походить з латинської мови (actum) і означає дослівно - документ.

У повсякденній і різнобічний роботі органів виконавчої влади одне з центральних місць належить прийняттю правових актів, що є однією з форм виконавчо-розпорядчої діяльності.

Юридичний акт управління - це підзаконне офіційне рішення, або державно-владне веління, прийняте органом виконавчої влади чи його посадовою особою в межах їх компетенції в односторонньо-владному порядку з дотриманням належної процедури і встановленої форми, яке викликає юридичні наслідки.

У деяких джерелах посідають таке визначення юридичного акта управління:

Юридичний акт управління - це вольова, владна дія органу управління, що здійснюється у встановленій законом правовій формі.

Актам управління притаманний ряд особливостей (ознак), які дозволяють відмежовувати їх від інших юридичних актів: законів, актів правосуддя, протестів і подань прокурорів, цивільних та інших угод.

Основними ознаками юридичного акта управління є:

1) акт управління має юридичну силу, державно-владний характер і обов'язковий до виконання чи дотримання тим об'єктом виконавчо-розпорядчої діяльності, кому він адресований. Виконання акта управління гарантується, а за необхідності, забезпечується примусовою силою держави. Юридичний характер акта управління - спільна риса актів державних органів. Специфіка юридичного характеру акта управління полягає в тому, що в ньому міститься державно-владний припис задля вирішення питань управління;

2) вони видаються в односторонньому порядку, виходять від компетентного органу держави або посадової особи - суб'єкта державного управління. Ця властивість акта управління зберігається і при узгодженому виданні його кількома органами управління. У цьому випадку він виражає колективну волю суб'єктів управління;

3) акт управління або встановлює обов'язкові правила поведінки, або регулює конкретні управлінські відносини, тобто тягне за собою виникнення, зміну або припинення правовідносин. Таким чином, акт управління регулює як абстрактні, так і конкретні суспільні відносини у сфері управління. У цьому розумінні юридичний акт управління є актом-регулятором;

4) вони мають ініціативно-ергономічний характер, оскільки спрямовані на оптимальне вирішення питань управління. Від суб'єкта управління, що видає акт управління, вимагається творчий, науковий всесторонній підхід, облік і глибокий аналіз фактичних даних;

5) юридичний акт управління приймається суб'єктом управління тільки з тих питань, які належать до його компетенції, і в порядку, визначеному законодавством. Такий порядок, зазвичай, визначається адміністративно-процесуальними нормами;

6) вони видаються на основі і для виконання закону, тобто вони є підзаконними. Закон має вищу юридичну силу, порівняно з юридичними актами управління;

7) юридичні акти управління є підставою для виникнення інших правовідносин (цивільних, трудових).

Юридичне значення актів управління полягає в такому:

вони встановлюють, змінюють або скасовують норми права (йдеться про нормативні акти управління);

покладають конкретні обов'язки на об'єкти управління або наділяють їх певними правами;

виступають як юридичні факти, тобто підстави для виникнення, зміни або припинення правовідносин у сфері державного управління; вони можуть бути підставою для видання інших юридичних актів; вони можуть служити доказом для суду, бути підставою для порушення судової справи;

вони можуть бути умовою чинності інших правових актів.

Юридичні акти управління відрізняються від інших правових актів державних органів, а також актів об'єднань громадян.

Від законів вони відрізняються тим, що закони мають вишу юридичну силу щодо юридичних актів управління. Акти управління мають підзаконний характер, видаються на основі і з метою виконання законів. За невідповідності юридичного акта управління вимогам чинного законодавства, він визнається нечинним і підлягає скасуванню.

Від судових актів (вироку, рішення, ухвали, постанови) юридичні акти управління відрізняються як юридичними властивостями, так і підставами й порядком прийняття. Судовий акт - це правова форма вираження правосуддя. У більшості випадків він є актом застосування правової норми щодо осіб, які порушили закон, права чи законні інтереси інших суб'єктів права. Судовий акт, зазвичай - це індивідуальний акт, який приймається у зв'язку з розглядом і вирішенням судом справи про правопорушення або іншого правового спору. На відміну від судових актів, більшість актів управління видається у зв'язку з вчиненням суб'єктами управління правомірних дій з метою здійснення державного управління окремими галузями та сферами суспільного життя. Крім того, судді абсолютно незалежні у прийнятті судових рішень і керуються тільки законом. Ніхто не вправі дати вказівку судді щодо змісту того чи іншого судового рішення. Акти управління приймаються не тільки на основі закону, а й на підставі актів управління органів вищого рівня, приписів, вказівок та розпоряджень (як письмових, так і усних) компетентних державних органів та їх посадових осіб. Характерною відмінністю юридичних актів управління від судових актів є те, що судові акти мають, переважно, індивідуальний характер, не містять правових норм і вичерпують себе одноразовим використанням чи застосуванням. Акти управління, зазвичай, мають нормативний характер, адресуються невизначеному колу осіб, містять правові норми і передбачають багаторазове їх виконання чи застосування.

Від актів прокурорського нагляду (протест, подання, припис) юридичні акти управління відрізняються тим, що акти прокурорського нагляду є формою реагування прокурора на порушення законності, не містять у собі правових норм, а також приписів управлінського, виконавчо-розпорядчого характеру, що притаманне актам управління.

Юридичні акти управління - це надзвичайно численна група правових актів, які розділяються юридичними властивостями, формою вираження та багатьма іншими ознаками.

Юридичні акти управління класифікують за такими критеріями: за юридичними властивостями, за часом дії, за територією дії, за характером компетенції органів, що видають акти управління, за органами, що видають акти, за формою вираження.

За юридичними властивостями акти управління поділяють на:

* нормативні;

* індивідуальні (адміністративні);

* змішаного характеру.

Нормативні акти управління - це основний вид актів управління, що не тільки містять, а й безпосередньо встановлюють загальні правила поведінки. Це - акти-регулятори. Вони регламентують суспільні відносини у певних сферах, є безпосереднім механізмом реалізації законів. Нормативним актам властивий загальний характер (поширюються по всій території держави, адресуються великим контингентам людей і т.п.), їм притаманна стабільність, їхня юридична сила зберігається незалежно від виконання приписів акта в часі.

Індивідуальні акти - наступний вид актів у цій класифікації. Вони видаються для вирішення можливостями норм адміністративного права конкретних управлінських справ та ситуацій. Стосуються конкретних дій, фактів, випадків, організаційних заходів, адресуються конкретним особам чи певному, чітко визначеному, колу осіб і породжують індивідуальні права й обов'язки (звідси й найменування - індивідуальні акти). Ці акти інколи називають адміністративними.

Індивідуальні акти ґрунтуються на нормативних актах, реалізуючи останні в умовах конкретних життєвих випадків, юридичних фактів. Отже, індивідуальні акти вичерпують себе одноразовим застосуванням (звідси і їхня друга назва - "акти застосування норм права").

Особливий різновид юридичних актів управління - змішані, або різнорідні акти, що містять одночасно нормативні та індивідуальні приписи. Наприклад, рішення місцевої ради можуть включати поряд з нормативними приписами індивідуальні та процедурні правила, наглядово-контрольні приписи тощо.

За часом дії юридичні акти управління поділяються на акти:

o з невизначеним строком дії (безстрокові);

o строкові;

o тимчасові.

Якщо в акті управління не визначений строк його дії, то він є чинним доти, доки не буде скасований іншим актом. Якщо в акті вказаний строк його дії, то він втрачає силу після спливу вказаного строку. Тимчасові акти діють невизначений, але короткочасний строк. В їх назві має бути зазначено, що вони є тимчасові.

За територією дії акти управління поділяються на:

* загальнодержавні;

* місцеві.

За характером компетенції органів, що видають акти, останні поділяються на акти:

* загального;

o міжгалузевого;

o галузевого управління.

За органами, що видають акти, це - акти, що видаються: Президентом України;

* Кабінетом Міністрів України;

* центральними та місцевими органами виконавчої влади.

Президент України на основі і на виконання Конституції та законів України в межах своєї компетенції видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на всій території України.

Кабінет Міністрів України, Уряд Автономної Республіки Крим видають постанови і розпорядження на основі і на виконання законів, постанов вищого органу законодавчої влади та уряду. Постанови з важливих питань державного управління приймаються в колегіальному порядку. Вони є нормативними актами вищої юридичної сили. Для них обов'язкова письмова форма. З метою надання їм широкого розголосу останні публікуються в офіційних виданнях.

Розпорядження - акт управління, що видається одноособово прем'єр-міністром, першим віце-прем'єром з метою вирішення питань оперативного характеру, які не вимагають колегіального обговорення. Норм права ці акти не встановлюють, набирають чинності з моменту прийняття. Розпорядження КМ України не публікуються.

Згідно з Указом Президента України від 10 червня 1997 року "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності", нормативно-правові акти Верховної Ради України і Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, а акти Кабінету Міністрів України - з моменту їх прийняття.

Міністри, голови державних комітетів, керівники відомств віддають накази, інструкції, правила, положення в межах своєї компетенції, на підставі і на виконання діючих законів, а також урядових постанов і розпоряджень.

Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження. Серед нормативних актів місцевих органів виконавчої влади особливе місце мають рішення, що передбачають адміністративну відповідальність за їх порушення.

Відповідно до Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрації та Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію, вказані органи державної виконавчої влади приймають відповідно до законодавства рішення, що передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, з питань боротьби зі стихійним лихом і епідеміями, також рішення з питань боротьби з епізоотіями, за порушення яких встановлена відповідальність Кодексом України "Про адміністративні правопорушення".

Крім цього, обласні Київська і Севастопольська міські державні адміністрації затверджують правила, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність (ст. 152 - порушення правил благоустрою територій міст та інших населених пунктів, ст. 159 - порушення правил торгівлі на ринках, ст. 182 - порушення тиші в громадських місцях) Кодексу України про адміністративні правопорушення.

У таких рішеннях завжди чітко визначений орган, на який покладається обов'язок здійснення контролю за його виконанням. У більшості випадків такі контролюючі функції покладаються на міліцію, що виступає контролюючою інстанцією самостійно або спільно з іншими органами державного управління (наприклад, з органами охорони здоров'я з питань дотримання санітарних правил, органами торгівлі - з питань дотримання правил торгівлі).

Вони в обов'язковому порядку публікуються у місцевій пресі для загального ознайомлення населення, а тексти деяких з них вивішуються, крім цього, у найдоступніших для населення місцях.

Виконавчі комітети місцевих рад приймають рішення, тобто правовий акт, що приймається в колегіальному порядку, а також розпорядження.

Керівники відділів, управлінь виконкомів, керівники підприємств, установ, організацій видають накази, розпорядження, інструкції.

За формою вираження юридичні акти управління поділяються на:

* словесні (письмові і усні);

* конклюдентні.

До актів управління висуваються певні вимоги, які можна поділити на:

* вимоги загального характеру;

* спеціально-юридичні;

* організаційно-технічні.

Серед загальних вимог чільне місце посідає застосування системного підходу до вироблення (конструювання) приписів юридичних актів управління. При цьому сфера управління має розглядатись як система (суб'єкт управління, його об'єкти, відповідні зв'язки, їхня структура, режим відповідальності тощо). Системний підхід до того ж передбачає врахування при опрацюванні, прийнятті акта існування та впливу різних чинників - політичних і економічних, технічних та організаційних, матеріально-речових і фінансових, кадрових та соціально-побутових, етнічних і моральних, багатьох інших. Системний підхід побудований на тому, що складну проблему поділяють на певну кількість дрібніших підпроблем, оптимальним шляхом їх вирішують і синтезують ці часткові рішення у загальне вирішення проблеми.

До загальних вимог, що висуваються до актів управління, належать також:

o об'єктивну необхідність;

o актуальність;

o стабільність.

Юридичні акти управління мають бути об'єктивно необхідними у певній історичний момент. Очищення законодавства від застарілих норм, законодавчих та нормативних актів - це закономірний процес, бо правові регулятори мають створювати умови для безпосереднього розвитку продуктивних сил країни, становлення виробничих відносин нового типу, їх захисту.

З іншого боку, не можна без нагальної потреби створювати, змінювати, виправляти, скасовувати акти управління. Нестача юридичних регуляторів є такою ж небезпечною, як і їх профіцитність, бо неодмінно веде до правової автономії, а отже - до декогерентизації правової системи загалом.

Акт управління мають відповідати вимозі інформаційної місткості:

o має забезпечуватись;

o повнота;

o оперативність;

o вірогідність;

o актуальність інформації, що включається до акту управління. Спеціальні юридичні вимоги щодо актів управління витікають із приписів Конституції та законодавства України. Це, по-перше, підзаконність актів управління. Вона виявляє себе в тому, що юридична сила акта управління передається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня. Тому управлінський акт має точно й повністю відповідати меті, приписам, вимогам законодавчого акту, на виконання якого він виданий. Лише підзаконні акти є дійсними актами, тобто такими, що здатні виявляти свою юридичну дію.

Інший аспект підзаконності - це видання актів управління у межах компетенції державного органу. Порушення меж правового регулювання, яке визначене органу законодавчим актом, робить акти цього органу незаконними, а отже - недійсними.

Гарантією дієвості актів управління є презумпція правильності актів - вони діють доти, доки їх не скасовано (або зупинено) у порядку, передбаченому законодавством.

Організаційно-технічні вимоги полягають в дотриманні правил оформлення актів управління.

Дотримання форми актів - одна з перших умов їхньої правомірності та дієвості. Правові форми актів управління подаються у Конституції, законодавчих актах, у єдиній державній системі діловодства.

Правова форма акта управління - це спосіб зовнішнього вираження приписів органів управління. Це також спосіб викладення правового матеріалу в письмових актах.

Зовнішній вияв (форма вираження) актів управління може бути письмовий та усний. Письмова форма для актів обов'язкова, коли саме така форма зазначена у Конституції, інших законодавчих актах. Така форма обов'язкова для актів управління з фінансових, матеріально-технічних та кадрових питань.