Адміністративне право - Кісіль З.Р. - 2.1 Адміністративно-процесуальні правовідносини

2.1 Адміністративно-процесуальні правовідносини

Адміністративно-процесуальні правовідносини являють собою різновид правових відносин взагалі. Тому вони в повній мірі наділені усіма тими ж якостями, які властиві юридичним відносинам.

Як різновид правовідносин взагалі, адміністративно-процесуальні відносини являють собою передбачений нормою права юридичний зв'язок між конкретними суб'єктами, наділеними певними правами і юридичними обов'язками.

Адміністративно-процесуальні правовідносини завжди виникають на основі правових норм. Крім норми права, необхідними для цього є ще такі обставини, як правосуб'єктність і юридичний факт. Проте вирішальною первинною обставиною, без сумніву, є правова норма. Реалізація адміністративно-процесуальних правовідносин забезпечується заходами державного впливу.

У чому ж полягає специфіка адміністративно-процесуальних правовідносин, які їх особливості?

1) адміністративно-процесуальні відносини мають управлінський характер, так як виникають у сфері державного управління;

2) процесуальні адміністративно-правові відносини відрізняються від матеріальних підставами виникнення. Для виникнення матеріального правовідношення необхідні три обставини: норма права, правосуб'єктність, юридичний факт. Для виникнення процесуального адміністративно-правового відношення необхідні вже чотири обставини: матеріальна норма, процесуальна норма, правосуб'єктність, юридичний факт. При цьому досить характерним є юридичний факт, що породжує адміністративно-процесуальне правовідношення: ним служить відповідне матеріальне адміністративно-правове відношення в цілому;

3) адміністративно-процесуальні відносини відрізняються від матеріальних правовідносин особливостями регулювання. Якщо матеріальні норми адміністративного права регулюють, так би мовити, статичні відносини, то процесуальні норми регулюють відносини динамічні, для яких особливого значення набувають дії їх суб'єктів;

4) адміністративно-процесуальні правовідносини відрізняються від матеріальних за своїм призначенням, так як задача перших полягає в забезпеченні реалізації других. Звідси виходить, що адміністративно-процесуальне правовідношення в повній відповідності з диспозицією адміністративно-процесуальної норми є засобом здійснення відповідного матеріального правовідношення;

5) адміністративно-процесуальне правовідношення відрізняється від матеріального більш складною структурою - наявністю кількох суб'єктів, роль яких у даному правовідношенні не є однаковою.

З метою правильного розуміння поняття адміністративно-процесуальних правовідносин звернімося до змісту основних категорій, на яких воно базується. Такими категоріями є: суспільні відносини та правовідносини.

Суспільні відносини - це зв'язки (відношення) між людьми, які встановлюються у процесі їх спільної матеріальної і духовної діяльності. Означені зв'язки виникають у всіх сферах соціального життя - економічній, виробничій, культурній, політичній тощо. Вони становлять основу суспільного існування, без них суспільство неможливе як явище. Разом з тим, очевидно, що без серйозного зовнішнього регулятора, ці зв'язки мали б дуже нестабільний характер. За відсутності чіткої фіксації, систематизації та забезпечення завжди невизначеними залишалися б їх зміст, суб'єктний склад і соціальна цінність, а самі вони були б надзвичайно вразливими для негативного втручання.

Функції по формалізації, регламентації та захисту соціальних відносин покладаються на право: "Право є потужним організуючим фактором, котрий вносить визначеність і стійкість в усі сфери відношень, що складаються у суспільстві". Внаслідок регулятивного впливу юридичних норм на суспільні відносини, останні набувають визначеної юридичної форми і перетворюються на правовідносини. Правовідносини - це урегульовані нормами права та забезпечені державою суспільні зв'язки, учасники яких мають суб'єктивні права та юридичні обов'язки. Лише у рамках правовідносин життя суспільства набуває цивілізованого, стабільного, прогнозованого характеру.

Одним з різновидів правових відносин є адміністративно-процесуальні правовідносини. Будь-яка норма адміністративно-процесуального права містить "модель" конкретного суспільного відношення, котре складається в ході розгляду органами публічної влади індивідуально-конкретних справ. При цьому вона не просто відображає відповідні соціальні зв'язки, а суворо їх детермінує: окреслює їхній зміст та умови фактичної реалізації, визначає коло учасників, надає їм обов'язкового характеру, наділяє державним захистом.

У своїй переважній більшості процесуальні відносини викликаються до життя появою кореспондуючих норм адміністративно-процесуального права. При впровадженні останніх суб'єкт нормотворчої діяльності часто переслідує мету формування "нових" соціальних зв'язків, необхідних для успішного вирішення завдань сучасного адміністративного процесу.

Усі суспільні відносини, котрі виникли в результаті нормотворчої діяльності, мають правову "оболонку" від самого початку свого існування. Вони стають правовими з моменту зародження і не можуть існувати інакше, як у юридичній формі.

Основними передумовами виникнення правовідносин між учасниками адміністративного процесу є:

а) юридична - наявність норми адміністративно-процесуального права. Адміністративно-процесуальна норма є необхідною умовою існування однойменних правовідносин. У даному випадку ситуація однозначна - немає норми, немає й правовідношення.

б) соціально-правова - наявність кореспондуючих матеріальних правовідносин. Матеріальні правовідносини реалізуються за допомогою процесуальних та, одночасно, викликають їх до життя. Якщо перші виникають у зв'язку потребою в організації "базисних" соціальних зв'язків (економічних, політичних, виробничих та ін.), то головне призначення других - забезпечити функціонування самих матеріальних правовідносин. Таким чином, процесуальні правовідносини завжди є похідними від матеріальних. Без них вони не матимуть жодного сенсу, оскільки неможливо забезпечувати втілення того, чого не існує.

Кореспондуючі матеріальні правовідносини завжди є передумовою їх виникнення, але ніколи - "будівельним матеріалом" їхньої конструкції.

в) фактична передумова - це настання конкретних життєвих обставин (юридичних фактів), за яких суб'єкти адміністративно-процесуального права вступають між собою у реальні відносини. Абстрактний опис цих обставин (умов) міститься у гіпотезах адміністративно-процесуальних норм. Як тільки вказані обставини з'являються у житті, адміністративно-процесуальна норма починає діяти, а її адресати отримують можливість для реалізації своїх прав і обов'язків.

Слід мати на увазі, що не зважаючи на найтісніший зв'язок із адміністративно-процесуальними правовідносинами, юридичні факти не входять до їх складу. Вони відграють роль зовнішнього імпульсу (поштовху) яким приводиться в дію, змінює характер роботи або зупиняється механізм правовідносин.

У науковій літературі будуються різні класифікації юридичних фактів. Найбільш відомими є наступні: - за характером впливу на правовідносини юридичні факти поділяються на:

а) правоутворюючі. До таких належать юридичні факти, що спричинили виникнення правовідносин (приміром, порушення процесуальних правил викликає до життя правовідносини з приводу застосування адекватних заходів адміністративно-процесуального примусу);

б) правозмінюючі - тягнуть за собою зміну правовідносин. Так, у разі ухилення особи від відбування виправних робіт, застосованих за вчинення дрібного хуліганства, постановою судді не відбутий строк виправних робіт може бути замінено штрафом або адміністративним арештом (ст. 325 КУпАП);

в) правоприпиняючі - зумовлюють припинення правовідносин (адміністративний нагляд за особою, звільненою з місць позбавлення волі, припиняється у разі погашення або зняття судимості з піднаглядної особи).

- за наявністю зв'язку із волею суб'єкта серед юридичних фактів виділяють діяння, події та юридично значущі стани:

а) діяння - це акт поведінки (діяльності) суб'єкта, котрий є об'єктивним вираженням його волі. Нерідко даний різновид юридичних фактів іменують діями, проте більш точно суть цього явища передає термін "діяння". Адже вольова поведінка суб'єкта може проявлятись як у активній (дія), так і в пасивній (бездіяльність) формах.

У свою чергу, за критерієм відповідності чинному законодавству діяння поділяються на правомірні та неправомірні. Перші завжди відповідають вимогам юридичних норм, другі - навпаки, завжди їм суперечать. При цьому йдеться не лише про адміністративно-процесуальні норми, але й про норми інших галузей права. Так, поштовхом для формування цілого комплексу адміністративно-процесуальних правовідносин слугують різноманітні порушення адміністративно-деліктного законодавства.

б) події - явища об'єктивної дійсності, які настають незалежно від волі суб'єкта. Такі явища мають різну природу. Найбільш поширеними різновидами подій, які спричиняють виникнення адміністративно-процесуальних правовідносин, є: природні, техногенні та антропогенні події.

До природних подій відносяться стихійні лиха, пожежі, епізоотії тощо. Зокрема, факт панзоотії може зумовити виникнення адміністративно-процесуальних правовідносин з приводу реалізації встановленого порядку введення режиму надзвичайного стану в країні (дивись статті 4-8 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану");

Техногенні події - це катастрофи, що виникають у зв'язку з використанням техніки, виробничі аварії та інші подібні факти.

Під антропогенними розуміють події, безпосередньо пов'язані з життям суспільства (епідемії, масові заворушення і т. п.) або окремої людини (досягнення особою певного віку, смерть та ін.). Так, досягнення громадянином України 16-річного віку є відправною точкою процедури видачі паспорта (згідно із п. 12 Положення про паспорт громадянина України, видача паспорта проводиться у місячний термін за місцем проживання громадянина).

в) юридично значущі стани - це юридичні факти, котрі характеризуються відносною стабільністю й тривалим періодом існування, протягом якого вони можуть викликати настання правових наслідків. Здебільшого вони пов'язані з різноманітними аспектами життя людини, такими, як: - вік; - громадянство; - непрацездатність; - місце проживання; - сімейно-побутові відносини (шлюбні стосунки, наявність дітей, утриманців тощо); - соціальна незахищеність; - відзначення державними нагородами та присвоєння почесних звань; - недієздатність; - судимість і т. д.

Наприклад, нездатність особи через свої фізичні або психічні вади здійснювати свої права у справах про порушення митних правил породжує адміністративно-процесуальні правовідносини з приводу законного представництва її інтересів батьками, усиновителями, опікунами або піклувальниками (ч. 1 ст. 367 Митного Кодексу України).

Юридично значущий стан може пов'язуватись також і з певними проявами функціонування юридичних осіб. Зокрема, при концентрації підприємств у формі самостійної господарської діяльності суб'єкта господарювання, створеного кількома іншими суб'єктами господарювання, яка протягом тривалого періоду не призводить до координації конкурентної поведінки між засновниками (ч. З ст. 22 Закону України "Про захист економічної конкуренції"), органи Антимонопольного комітету України можуть порушити відповідну адміністративну справу.

Іноді для виникнення адміністративно-процесуальних правовідносин необхідна наявність одразу кількох юридично-значущих станів. А в окремих випадках і цього буває недостатньо - для того, щоб адміністративно-процесуальна норма вступила у дію, а однойменні правовідносини сформувались, окрім кількох юридично-значущих станів повинен мати місце інший вид юридичних фактів (дія або подія).

Наочним прикладом може слугувати ст. 307 КУпАП, де зазначається: У разі відсутності самостійного заробітку в осіб віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років, які вчинили адміністративне правопорушення, штраф стягується з батьків або осіб, що їх замінюють. Умовами вступу даної адміністративно-процесуальної норми у дію є: а) відсутність у правопорушника самостійного заробітку; 6) його вік (від 16 до 18 років); в) прийняття постанови про накладення на нього адміністративного стягнення у вигляді штрафу.

Адміністративно-процесуальні правовідносини характеризуються наявністю внутрішньої структури, елементами якої є: суб'єкти, об'єкт та зміст.

Суб'єкти адміністративно-процесуальних правовідносин - це органи публічної влади (їх посадові особи), фізичні та юридичні особи, які вступають у фактичні соціально-правові зв'язки з приводу реалізації встановленого адміністративно-процесуальним законодавством порядку вирішення адміністративних справ.

До безпосереднього вступу у реальні адміністративно-процесуальні правовідносини будь-який суб'єкт є звичайним носієм відповідних суб'єктивних прав і обов'язків. Маючи ці права та обов'язки, а також потенційну здатність їх реалізовувати, він далеко не завжди втілює їх у життя.

Лише при вступі у фактичні соціально-правові відношення суб'єкт з носія адміністративно-процесуальних прав і обов'язків (суб'єкта адміністративно-процесуального права) перетворюється на їх "реалізатора" - суб'єкта адміністративно-процесуальних правовідносин.

Перелік суб'єктів, наділених юридичними правами і обов'язками в адміністративно-процесуальній сфері, є надзвичайно широким. До нього входять громадяни України, іноземці, особи без громадянства, Глава держави, органи судової та виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, незалежно від форми власності, та ін. Але, вступаючи у фактичні правовідносини, усі зазначені суб'єкти реалізують лише кілька напрямів адміністративно-процесуальної діяльності. За цим критерієм можна виділити три основні категорії суб'єктів адміністративно-процесуальних правовідносин:

1) суб'єкти, під проводом яких здійснюється адміністративний процес (так звані, лідируючі суб'єкти);

2) суб'єкти щодо яких вирішується справа (зацікавлені сторони);

3) допоміжні суб'єкти (перекладачі, експерти, спеціалісти тощо). Варто відзначити, що у різних випадках одна й та сама особа (орган, установа, організація) може належати до різних категорій суб'єктів адміністративно-процесуальних правовідносин. Наприклад, громадянин, який притягується до адміністративної відповідальності, в іншій справі може виступати понятим або свідком.

Зміст адміністративно-процесуальних правовідносин - це суб'єктивні права і обов'язки учасників адміністративного процесу, котрі реалізуються ними в рамках адміністративно-процесуальних правовідносин.

Як відомо, будь-яке суб'єктивне право завжди забезпечується кореспондуючим обов'язком. Разом вони (право і обов'язок) утворюють юридичний зв'язок між уповноваженою та зобов'язаною сторонами. До виникнення об'єктивних правовідносин такий зв'язок носить суто гіпотетичний характер. Він існує лише "на папері" -у вигляді абстрактного правила поведінки, закріпленого у змісті юридичних норм.

Але з "народженням" фактичних правовідносин, законодавча модель правової поведінки втілюється у реальність. Шляхом здійснення певних дій або утримання від них, одна сторона реалізує свої суб'єктивні права, інша - обов'язки. Саме відповідна поведінка суб'єктів і становить суть правовідносин, є їх змістовним наповненням. Так, зміст адміністративно-процесуальних правовідносин з приводу обмежень дій особи, за якою встановлено адміністративний нагляд, формують: а) рішення суду про заборону залишати помешкання у визначений час (реалізація судом відповідного права): б) тимчасове утримання піднаглядного від виходу з власного дому або квартири (виконання особою покладеного на неї обов'язку).

Об'єктом адміністративно-процесуальних правовідносин виступає усе те, з приводу чого виникають й існують самі правовідносини. Адміністративно-процесуальні правовідносини складаються навколо різноманітних проявів, сторін, властивостей та відношень оточуючого світу. Це можуть бути:

- поведінка людей, діяльність органів (установ, організацій). Так, ст. 260 КУпАП передбачає можливість застосування заходів процесуального примусу до осіб, які вчиняють адміністративне правопорушення. Об'єктом правовідносин, що при цьому складаються, є протиправна поведінка особи;

- інформація. Ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в адміністративному суді інформації про дату, час і місце розгляду своєї справи та ухвалені в ній судові рішення (ч. 1 ст. 12 КАСУ);

- речі матеріального світу та операції з ними. Речовими доказами є предмети матеріального світу, що містять інформацію про обставини, які мають значення для справи (ст. 80 КАСУ);

- документи (їх зміст та форма, суб'єкти складання, порядок подання тощо). Протокол про проведення особистого огляду підписується посадовою особою митного органу, що проводила огляд, громадянином, який проходив огляд, понятими, які були присутні під час огляду, а у разі обстеження медичним працівником - також цим працівником (ч. 6 ст. 57 Митного Кодексу України);

- строки (час, порядок). Адміністративний нагляд за особою встановлюється на термін від одного до двох років і не може перевищувати термінів, передбачених законом для погашення або зняття судимості. Термін адміністративного нагляду починається з дня оголошення особі постанови судді про встановлення адміністративного нагляду (ст. 6 Закону України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі");

- місце, де відбувається подія, розташовується об'єкт або перебуває особа. Об'єкти дозвільної системи розміщуються у приміщеннях, які забезпечують їх схоронність (п. б Положення про дозвільну систему);

- стани. Надзвичайний стан вводиться за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові, усунення якої іншими способами є неможливим (ст. 4 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану");

- особисті нематеріальні блага. Громадянину на його вимогу і в порядку, встановленому чинним законодавством, можуть бути відшкодовані моральні збитки, завдані неправомірними діями або рішеннями органу чи посадової особи при розгляді скарги (ст. 25 Закону України "Про звернення громадян").

Ознаки адміністративно-процесуальних правовідносин. Адміністративно-процесуальним правовідносинам притаманні усі загальні риси, характерні для будь-якого виду юридичних відносин: вони регламентуються нормами права; в них завжди приймають участь кілька сторін; об'єктивною передумовою їх виникнення, зміни або припинення є юридичні факти;

сторони правовідносин завжди наділені взаємообумовленими суб'єктивними правами та кореспондуючими їм обов'язками; реалізація означених прав та обов'язків забезпечується можливістю застосування державного примусу і т. д. Наряду з цим, адміністративно-процесуальні правовідносини володіють рядом особливостей:

1) вони виникають з приводу реалізації норм матеріальних галузей права, причому лише тих галузей, якими регламентуються суспільні відносини у сфері публічного управління;

2) вони регулюються нормами адміністративно-процесуального права;

3) однією із сторін адміністративно-процесуальних правовідносин завжди є орган публічної адміністрації або його посадова особа. Такий орган (особа) наділяється державно-владними повноваженнями по організації і веденню адміністративного процесу. Але це не означає його "зверхності" у відносинах з громадянином. Ідея домінування держави над людиною, на якій ґрунтувалася радянська адміністративно-правова доктрина, поступово відійшла у минуле. Натомість, сучасне адміністративно-процесуальне право виходить з рівності сторін правовідносин. Як орган публічної адміністрації, так і звичайний громадянин наділяються комплексом суб'єктивних прав, однаково гарантованих державою, та юридичних обов'язків, однаково обов'язкових для виконання. Однакове підпорядкування закону і суду ставить посадових осіб та громадян на загальну юридичну площину.

4) у більшості випадків реалізація адміністративно-процесуальних правовідносин відбувається без застосування заходів державного примусу. Протиріччя між сторонами часто вирішуються шляхом прямого владного рішення уповноваженого органу (посадової особи), у якому точно визначаються суб'єктивні права та юридичні обов'язки;

5) такі відносини можуть виникати за ініціативою будь-якої із сторін. При цьому незгода або небажання іншої сторони не стають на заваді їх виникненню. Це правило стосується не лише громадян, а й суб'єктів адміністративної юрисдикції (наприклад: орган публічної адміністрації зобов'язаний прийняти до розгляду звернення громадянина, оформлене належним чином і подане у встановленому порядку).

6) переважна більшість адміністративно-процесуальних правовідносин носять неконфліктний, управлінський характер. Цим вони відрізняються від кримінально-процесуальних та цивільно-процесуальних правовідносин, головним призначенням яких є розв'язання суперечки про право.