Вступ до права Європейського Союзу - Кернз В. - 3.5. Висновки

Процедура прийняття бюджету доволі складна, але є прикладом ясності порівняно із законодавчими процедурами, описаними вище. Вона визначена в ст. 203 Договору про заснування Європейського Співтовариства і по суті поділяється на чотири основні стадії.

Складання проекту бюджету — перше читання в Раді

Кожна з інституцій Співтовариства до І червня складає кошториси своїх витрат, після чого Комісія об'єднує ці кошториси в попередній проект бюджету, який містить кошторис доходів та кошторис витрат. Потім попередній проект бюджету не пізніше І вересня року, що передує тому, на який складається бюджет, подається Раді. У разі якщо Рада планує відхилення від попереднього проекту, вона проводить консультації з Комісією, а за необхідності — з іншими зацікавленими інституціями. Після цього Рада, діючи на підставі прийнятого кваліфікованою більшістю рішення, складає проект бюджету на наступний рік і подає його на розгляд Парламенту не пізніше 5 жовтня року, попереднього до того, на який складається бюджет.

Перше читання в Парламенті

Протягом ретельного розгляду проекту бюджету обсяг дій Парламенту залежить від того, чи розглядає він видатки обов'язкового або необов'язкового характеру. До перших він має право лише пропонувати зміни. Що ж до видатків необов'язкового характеру, він може вносити поправки, але збільшуючи видатки. Парламент не повинен перевищувати певної межі, яку визначає Комісія. Якщо Парламент протягом 45 днів схвалює проект бюджету і не вносить до нього поправок чи не пропонує змін, бюджет вважається остаточно прийнятим. Я кию ж Парламент пропонує ці зміни, що відбувається доволі часто, проект бюджету разом із цими змінами або поправками повертається Раді на друге читання.

Друге читання в Раді

Рада повинна спочатку обговорити проект бюджету з Комісією або іншою інституцією, яка має повноваження брати в цьому участь. Після цього вона може змінити будь-які поправки Парламенту щодо видатків необов'язкового характеру. Щодо запропонованих змін до частини бюджету, яка стосується видатків обов'язкового характеру, то тут спостерігається різний підхід до тих, що мають ефект збільшення загальної суми видатків інституції, і тих, що мають протилежний ефект. У першому випадку запропоновані зміни вважаються відхиленими до того моменту, коли Рала чітко висловиться про їх прийняття; у другому — вони вважатимуться прийнятими до моменту, коли Рада чітко висловиться про їх відхилення. Потім проект бюджету змінюється на основі запропонованих змін, прийнятих Радою. У разі, якщо Рада не внесе змін до будь-яких поправок Парламенту і схвалить зміни останнього протягом 15 днів, бюджет вважається остаточно прийнятим. Якщо ні, бюджет повертається на друге читання до Парламенту.

Друге читання в Парламенті

Протягом 15 днів, коли проект бюджету перебуває в Парламенті, він може виправити або відхилити зміни до своїх поправок, які були зроблені Радою, і, відповідно, прийняти бюджет. Якщо Парламент нічого не зробить протягом цього періоду, бюджет вважатиметься прийнятим. Однак Парламент може також взагалі відхилити проект бюджету і вимагати внесення нового проекту.

Як Парламент використовує ці повноваження?

Враховуючи те, що бюджет є однією зі сфер, у яких Парламент до відносно недавнього часу міг "розігріти свої м'язи", не слід дивуватися, що він декілька разів використовував свої повноваження у відхиленні бюджету (1979 і 1984 p.). Однак з часом Парламент наразився на обмеження цих повноважень. Найістотніше з них мало місце в 1986 p., коли Суд ЄС постановив, що, виконуючи свої повноваження, Парламент повинен діяти разом з Радою і дотримуватись умов, зазначених у Договорі про заснування Європейського Співтовариства. Це стало наслідком процедури складання бюджету на 1986 рік, коли Парламент відмовився дотримуватися меж, накладених на видатки необов'язкового характеру. З цієї причини Рада притягнула Парламент до Суду ЄС і виграла справу.

Однак вказаний бюджет значною мірою таки врахував прагнення Парламенту до збільшення видатків необов'язкового характеру.

З того часу відносини між Парламентом і Радою з цього приводу значно поліпшилися і, як наслідок, у наступні роки бюджет жодного разу не був відхилений. Однією з подій, яка зміцнила це відчуття партнерства, стала Міжінституційна угода між Парламентом і Радою в 1993 р. що встановила для видатків необов'язкового характеру процедуру погодження. Це певною мірою поширило вплив Парламенту на деякі статті видатків, за які досі повну відповідальність несла Рада.

Наслідки відхилення проекту бюджету

Як тільки Парламент вирішує відхилити проект бюджету, інституції Співтовариства опиняються в доволі ризикованій фінансовій ситуації. Поки новий проект бюджету буде поданий на розгляд, розпочнеться новий фінансовий рік; але ж механізм Європейського Союзу якось повинен продовжувати діяти. І він це робить, застосовуючи ст. 204 ДЗЄС. Відповідно до цього положення у випадку, коли за бюджет не проголосували до початку фінансового року, для будь-якої статті видатків може бути використана сума, яка не перевищує однієї дванадцятої бюджету. Тобто інституції Співтовариства повинні діяти на основі фінансування без врахування рівня інфляції. Є, щоправда, ст. 204 ДЗЄС, яка налає Раді можливість збільшувати видатки до суми, що перевищує цей відсоток. Але Парламент, знов-таки, може вставляти палиці в колеса, приймаючи рішення щодо відміни тієї частини видатків, яка перевищує одну дванадцяту.

Виконання бюджету

Оскільки Комісія є органом виконавчої влади, саме вона виконує бюджет (ст. 205 ДЗЄС). Вона має робити це відповідно до положень фінансових регламентів. Це норми, які розробляє Рада, визначаючи, зокрема, які процедури мають бути здійснені для підготовки та виконання бюджету, а також для надання і перевірок звітності (ст. 209, там само). Комісія повинна виконувати бюджет під свою відповідальність і в межах відповідних асигнувань. На нашу думку, введення Договором про Європейський Союз до ст. 205 ДЗЄС вимоги про те, що, виконуючи свої обов'язки, Комісія повинна "діяти з урахуванням принципів правильного управління фінансами", є безпідставним.

Дозвіл на виконання бюджету Комісія отримує від Європейського Парламенту і за рекомендацією Ради, яка діє на підставі рішення, прийнятого кваліфікованою більшістю (ст. 206(1) ДЗЄС). У зв'язку з цим

Рада і Парламент вивчають звіти про виконання бюджету за попередній фінансовий рік, які Комісія їм надає щорічно (ст. 205а, там само), а також inter alia щорічні доповіді Палати аудиторів і відповіді інституцій Співтовариства на зауваження, що були зроблені Палатою аудиторів.

3.5. Висновки

Найбільшій критиці, як уже зазначалося вище, піддавалася складності процедури прийняття рішень. Справді, для запам'ятовування всіх деталей навіть однієї з процедур, введених ЄЄА і Договором про Європейський Союз, необхідно мати пам'ять найстараннішого "зубрила". Однак критики мають враховувати принаймні два міркування. Перше полягає в тому, що вироблення "нових" процедур супроводжувалося суворими строками, які збільшили правову визначеність стосовно процесу прийняття рішень. Друге — це те, що складність процедур значною мірою викликана необхідністю ввести, наскільки це можливо, в процес прийняття рішень Співтовариства основу організації — демократично обраний орган. Надання ж останньому вичерпних законодавчих повноважень було нереальним в умовах, коли електорат Європи на початку 1990-х років дещо "охолов до ідеї єдиної Європи". Потрібен був альтернативний варіант, який надавав би парламентові широких повноважень на участь у законодавчому процесі, залишивши рівновагу влад з Радою. Здається, що це був вдалий крок до компромісу.