Вступ до права Європейського Союзу - Кернз В. - 4.3. Похідне (вторинне) законодавство

Визначення

Похідне законодавство — це частина системи розроблених відповідно до основоположних договорів норм Співтовариства. Терміну похідне законодавство надається перевага порівняно з терміном вторинне законодавство, тому що під ним часто розуміють документи, які зовсім не є вторинними і надають форму й основу певним політичним напрямкам Співтовариства (наприклад, у галузі сільськогосподарської політики). По суті, є два види похідного законодавства: прийняте на розвиток положень договорів (так звані типові акти) і те, що не підпадає під цю категорію (так звані нетипові, або "акти, які не належать до будь-якої категорії з певною назвою"). Вони будуть досліджені нижче. Варто зазначити, що види законодавчих актів, передбачені Договором про ЄОВС, відрізняються від своїх аналогів за Договорами про Євроатом і ЄЄС. Ми намагатимемося зосередити увагу виключно на законодавстві, яке передбачається Договором про заснування Європейського Співтовариства.

На жаль, не було жодної спроби ввести нетипові акти до Договору — прекрасну можливість чого, безсумнівно, надавав Договір про заснування Європейського Союзу. Існували великі можливості легітимізувати згадані нетипові акти. Однак сталою законодавчою практикою, також в інтересах забезпечення правової визначеності, є надання офіційного статусу документам з того часу, як тільки їх використання стає дуже поширеним. Ще один привід для слушної критики — вільне і плутане використання термінології договору. Так, у ст. 228 (1) вказується, що спеціальний комітет, призначений Радою, повинен допомагати Комісії в проведенні переговорів щодо міжнародних договорів "у межах таких директив, які Рада може прийняти з цією метою". Зрозуміло, що для здійснення цієї функції не потрібні директиви в їхньому значенні відповідно до ст. 189. Без сумніву, тут більш доречним було б використання термінів інструкція або навіть керівна вказівка.

Типові акти

Вони зазначаються в ст. 189 Договору про заснування Європейського Співтовариства й охоплюють регламенти, директиви і рішення (акти обов'язкового характеру), позиції і рекомендації (акти необов'язкового характеру).

Регламенти

Ст. 189 Договору про заснування Європейського Співтовариства описує їх як такі, що мають "загальне застосування" і є цілком обов'язковими у всіх своїх елементах та мають пряму дію в усіх державах-членах. Кожна з цих властивостей варта більш детального розгляду. В тому факті, що регламенти мають загальне застосування, передається їх абстрактна і загальна природа. Тому вони застосовуються до всіх осіб і утворень, які відповідно до права Співтовариства володіють правосуб'єктністю, а саме держав-членів, фізичних та юридичних осіб.

Оскільки регламенти є цілком обов'язковими, ані органи держав-членів, ані приватні особи не можуть ухилятися від будь-яких норм, які вміщені в них. Так, держави-члени не можуть в односторонньому порядку звільняти від податку на імпорт, який може бути накладений відповідно до регламентів. Це також означає, що держави-члени не можуть відмовитися від введення в дію регламенту на тій підставі, що вони висловили застереження проти нього під час розгляду проекту. Хоча положеннями договору спеціально це не передбачається, регламенти є документами прямої дії. Отже, вони не потребують будь-яких національних заходів для їх введення в національні правові системи держав-членів. Суд ЄС виніс чітке рішення, що прийняття будь-яких документів про введення регламентів у правову систему держави є неправомірним, оскільки підривається правова природа регламентів. Держави-члени мають права лише приймати відповідні імплементаційні норми, які можуть вимагатися регламентами. До цього ми ще повернемось у розд. 5 (див. с. J19).

Не всі регламенти є рівнозначними. Відповідно до ст. 145 ДЗЄС Рада має можливість наділяти законодавчими повноваженнями Комісію. Перелік цих повноважень міститься в основних (або принципових) регламентах, які вводяться в дію Комісією у вигляді імплементаційних регламентів. Тому останні мають узгоджуватися з першими. Якщо вони не узгоджуються, то підлягають перегляду і скасуванню Судом. Регламенти, прийняті Радою і Комісією, мають бути опубліковані в "Офіційному віснику Європейського Співтовариства". Вони набирають чинності із зазначеної в них дати, якщо її немає — на двадцятий день після опублікування (ст. 191(2) ДЗЄС).

Директиви

Ст. 189 Договору про заснування Європейського Співтовариства визначає: директиви є обов'язковими щодо результатів, що мають бути досягнуті, для кожної держави-члена, якій вони адресовані. При цьому національним владним органам залишається право вибору форм і методів імплементації. Директиви були включені в коло документів Співтовариства для того, щоб збільшити відчуття партнерства в процесі прийняття рішень між Співтовариством і національними органами влади. Відповідно, директиви дають змогу національним владним органам брати участь у введенні в дію законодавства Співтовариства. Однак їх свобода дій у цьому процесі підлягає суттєвим обмеженням. Перш за все зміст директиви має бути точно відображеним у відповідних національних нормах. По-друге, національні владні органи повинні додержуватися строків, зазначених у директиві для її імплементації. По-третє, вони повинні вибрати найбільш адекватні методи і форму імплементації з-поміж вже існуючих.

Очевидно, що свобода дій, якою користуються національні органи влади, залежить від чіткості відповідної директиви. Щодо цього слід зауважити, що деякі директиви є більш деталізованими, ніж інші акти. Деякі є настільки деталізованими, що становлять самодостатню сукупність норм, яка вимагає від національних органів влади лише переписувати формулювання, а не викладати їх за змістом у національному законодавстві. На думку деяких авторів, ця тенденція склалася внаслідок намагань деяких держав-членів застерегтися від неправильних форм конкуренції, до яких вдалися б держави-партнери, якщо надати їм велику свободу дій. Ця тенденція певною мірою послабшала після прийняття в рамках ЄЄА Програми створення внутрішнього ринку. Директиви, що були прийняті відповідно до цього документа ґрунтувалися більше на засадах взаємного визнання, ніж на принципі транскордонної гармонізації, і тому містили важливі регулюючі принципи, а не деталізовані положення.

Спосіб, за допомогою якого держави-члени трансформують директиви Співтовариства у своє законодавство, підлягає нагляду і контролю з боку Комісії, яка діє як "охоронець" Договору. У зв'язку з цим від держав-членів вимагається докладно повідомляти Комісію про заходи, які вони вживають для імплементації директив. Якщо ж трансформація не проводитиметься або буде проводитися неналежним способом, Комісія згідно зі ст. 169 Договору про заснування Європейського Співтовариства може розпочати судове переслідування держави-члена в СЄС (див. с. 135). За своїм визначенням, директива не може бути такою, шо прямо застосовується, але в певних умовах може бути прирівняна до документів прямого впливу. Цей аспект детальніше буде розглянуто в розд. 5 (див. с. 120). Директиви, адресовані всім державам-членам, публікуються в "Офіційному віснику Європейського Співтовариства" і набирають чинності із зазначеної в них дати, якщо ж її не вказано, — на двадцятий день після опублікування (ст. 191(2) ДЗЄС). Інші директиви мають бути повідомлені адресатам і набирають чинності на момент такого повідомлення (ст. 191(3) ДЗЄС).

Рішення

Рішення є обов'язковими в усіх своїх елементах для тих, кому вони адресовані (ст. 189, абз. 4 ДЗЄС). Тому вони являють собою індивідуальні норми, адресатами яких можуть бути як держави-члени, так і приватні особи. З огляду на те, що сфера їхньої дії не має загального характеру, вони, по суті, є більше адміністративними, ніж нормотворчими документами. Рішення можуть як покладати обов'язки на тих, кому вони адресовані, так і наділяти їх правами.

Оскільки рішення цілком обов'язкові, вони мають пряму дію (див. ст. 93). Щодо вигляду, який повинні мати рішення, не встановлено ніяких вимог, тому іноді можуть виникнути сумніви, чи є документ, який розглядається, рішенням, чи ні. Однак задля справедливості слід згадати, що в більшості випадків інституції чітко визначають категорію документа, у тому числі рішень.

Рішення повинні бути повідомлені адресатам і набирають чинності з моменту такого повідомлення (стаття 191(3) там само). Між адміністративними і квазісудовими рішеннями існує значна відмінність. Перші є актами, які мають виключно виконавчий характер і приймаються в контексті політичних принципів Співтовариства. Такими, наприклад, є рішення про розподіл грошових коштів для цілей різних структурних фондів, а також рішення, які стосуються всієї величезної адміністративної структури Співтовариства, наприклад, про призначення і підвищення службовців. А квазісудові рішення приймаються Комісією після проведення відповідного розгляду, наприклад, різноманітні рішення в контексті конкурентної політики.

Але це не всі акти Співтовариства, які мають обов'язковий характер. СЄС додає до них ще такі.

Позиції та рекомендації

Ст. 189 не визначає будь-яких властивостей цих документів, окрім того, що вони не мають обов'язкової сили. Договір про заснування Європейського Співтовариства містить як спеціальні, так і загальні положення щодо їх прийняття. Спеціальні положення містяться в нормах, таких як ст. 118Ь, що надає Комісії право робити позиції про діалог між адміністрацією і "працівниками" на європейському рівні, або ст. 128(5), яка надає Раді можливість видавати рекомендації з питань культури. Більш загальна підстава зазначена в ст. 155 Договору про заснування Європейського Співтовариства. Згідно з нею Комісія може готувати рекомендації і виробляти позиції, коли вона вважає це за потрібне.

І хоча рекомендації та позиції не є документами обов'язкового характеру, вони все ж мають юридичне значення. Так, у справі Grimaldi, СЄС вирішив, що національні суди, розглядаючи справу, мають враховувати рекомендації, зокрема у випадках, коли в них пропонується прояснити тлумачення національного законодавства щодо імплементації, або де вони вважаються додатковими до обов'язкового законодавства Співтовариства. Однак обґрунтованість цієї точки зору оспорюється деякими авторами.

Нетипові акти

Саме італійські автори схиляються до назви нетипові акти. їх можна визначити як документи, що не мають юридичної сили, за винятком деяких особливих обставин. Прикладом таких виняткових обставин були дії Суду Європейських Співтовариств щодо Резолюції Ради Міністрів від З листопада 1976 р. Сполучене Королівство вжило певних односторонніх заходів щодо збереження рибних ресурсів у порушення процедурних вимог, встановлених цією резолюцією. Суд Європейських Співтовариств визнав цей факт достатньо важливим для того, щоб забезпечити ефективний захист не тільки Франції і Комісіїм, а й приватних осіб, які були звинувачені в порушенні відповідних норм Сполученого Королівства.

· Нетипові акти Співтовариства включають у себе такі документи.

· Акти, що регулюють внутрішню роботу інституцій. Вважається, що вони іноді можуть породжувати правові наслідки. В одному випадку порушення цих внутрішніх правил призвело до скасування директиви Співтовариства.

· Програми загальної гармонізації, наприклад, спрямовані на усунення бар'єрів щодо торгівлі промисловими товарами (1969), або на скасування обмежень свободи облаштування і свободи надання послуг (1961).

· Загальні декларації або міжінституційні угоди, укладені Парламентом, Радою і Комісією. Вважається, що вони також мають правові наслідки.