Вступ до права Європейського Союзу - Кернз В. - 16.5. У напрямі до створення багатошвидкісної Європи?

Ще навіть до того, як було поставлено питання про розширення Співтовариства за рахунок країн колишнього Східного блоку, виникали сумніви щодо того, чи зможуть дійсні держави-члени з однаковою швидкістю втягуватися в інтеграцію. Зрештою, у доповіді Тіндемана (Tindemans Report) вперше було порушено питання про можливе обмеження певних сфер інтеграції для деяких держав-членів. У цій доповіді йшлося про "двошвидкісний план економічної інтеграції", в якому інтеграція таких країн, як Італія, Ірландія і Сполучене Королівство, мала відбуватися дещо повільніше, ніж інтеграція "більш сильних" держав-членів.

Але на той період цю ідею було сприйнято без особливого ентузіазму, здебільшого через міркування національного престижу; політикам будь-якої з держав-членів було б дуже важко зізнатися своїм громадянам утому, що вони очолюють країну, яка відіграє другорядну роль в Європі. Однак перші зерна цього поняття все-таки було посіяно, і з поглибленням процесу інтеграції вони почали проростати, а політики з більш реалістичними поглядами сміливіше стали дивитися на незручні проблеми, обговорення яких було розпочато в попередньому розділі. На час прийняття ДЄС це стало реальністю — щоправда, через інші причини, ніж ті, які були зазначені в доповіді Тіндемана. Сполучене Королівство не приєдналося до Соціального протоколу і разом з Данією зберегло право не брати участі в останній стадії Економічного і валютного союзу. Раніше Сполучене Королівство вже відмовлялося від приєднання до Соціальної хартії 1989 p., заявивши, що ця хартія стоїть за крок до комунізму.

Противники будь-якого розширення цього поняття стверджують, ЩО воно може призвести до розпаду Співтовариства. Створення єдиного ринку, коли деякі країни не беруть участі в певних сферах економічної політики Європейського Союзу, підірве систему і, зрештою, зробить його нестабільним. На противагу подібним міркуванням прибічники такої концепції стверджують, що це стане певним видом "змінної геометрії" Європейського Союзу, який збереже організацію від розпаду. Якщо добиватися участі всіх держав-членів у кожному з аспектів інтеграції, це може спричинити надмірне навантаження на економічний і соціальний лад деяких з цих держав, зокрема найбідніших. Тому багато швидкісна Європа є меншим із двох лих.

З огляду на питання, порушені раніше стосовно перспектив розширення, читач зрозуміє, що автор є прибічником Співтовариства, членам якого дозволяється розвиватися такими темпами, які відповідають їхнім економічним потенціалам та соціальному ладу. Надання державам такої можливості могло б навіть прискорити процес фундаментального перегляду і перебудови форм європейського співробітництва на користь вільної і конфедераційної моделі.

16.6. Вирішення проблеми "демократичного дефіциту"

Одним із питань, що ніколи не перестане турбувати коментаторів права Співтовариства та політиків, є проблема, пов'язана з "демократичним дефіцитом". Зазвичай цей термін використовують, посилаючись на розбіжність між процесом прийняття рішень Співтовариства і демократичними механізмами та формою, які мають панувати над цим процесом — у більшості випадків у вигляді законодавчих органів, що обираються безпосередньо.

З історичного нарису, наведеного в розд. 1 (див. с. 40), стає зрозуміло, що ця розбіжність — демократичний дефіцит — зараз є не такою виразною, як коли Співтовариство розпочинало свою діяльність. Здебільшого це відбувається в результаті розвитку Європейського Парламенту. Якщо спочатку участь Парламенту в процесі прийняття рішень була незначною, згодом, внаслідок прийняття основоположних документів, таких як Єдиний європейський акт та ДЄС, його роль почала поступово зростати. Нині більшість законодавчих процедур потребують значної участі Парламенту. До того ж на сьогодні Парламент являє собою асамблею, що обирається безпосередньо, на відміну від того, який існував до 1979 р. і складався з делегацій національних парламентів.

Незважаючи на це, вторинне законодавство Співтовариства продовжує розроблятися за допомогою процесу прийняття рішень, який ще надто далекий від демократичного. Основними законодавчими органами залишаються Рада Міністрів та, враховуючи ініціювання процесу, Комісія. Жоден із цих органів не має будь-яких демократичних повноважень на прийняття законодавства. Як було показано в підрозділі про пряму дію (див. с. 114), посилання на акти, що приймаються ними, може бути використано сторонами як засіб судового захисту в національних судах, які повинні підтверджувати права, що містяться в цих актах, навіть на підставі принципу верховенства мають надавати пріоритет над національними законами. Відповідно, залишається багато чого зробити задля подолання демократичного дефіциту.

У принципі, є два способи, за допомогою яких ця проблема може бути вирішена. Перший підхід полягає в наділенні вичерпними законодавчими повноваженнями Європейського Парламенту. Тоді теоретично будь-які положення похідного законодавства Співтовариства ґрунтуватимуться на цілковитій згоді європейських громадян. Однак такому вирішенню перешкоджають два недоліки. Перший — значна тривалість реалізації цієї перспективи. На сучасному рівні розвитку це може зайняти більше п'ятдесяти років, і тут можна пригадати добре відомий вислів деяких з кембриджських економістів стосовно нещасливої, але неминучої долі, що чекає на нас "у кінцевому підсумку". Значна кількість недемократичних норм законодавства набере чинності до того, як настане цей щасливий день, що значно підірве повагу до принципу верховенства права та його престиж. Другий — до якої саме міри Парламент буде дійсно представляти європейців? На сьогодні співвідношення членів Парламенту та виборців дорівнює 1:700 000, на противагу співвідношенню 1:60 000 для більшості національних парламентів. Чи може за такої статистики поняття "представництво" мати будь-яке значення?

Інше рішення полягає в тому, щоб поставити всі положення похідного законодавства Європейського Союзу під більший контроль національних парламентів, які можуть мати демократично надані повноваження на здійснення своєї влади. У такому випадку виникає багато можливостей. Найрадикальнішим і, як дехто сказав би, найреакційнішим кроком було б підпорядкувати всі положення законодавства Співтовариства попередньому затвердженню національними парламентами. Фактично це означало б кінець прямої дії як правового механізму, але зробило б законодавство Європейського Союзу абсолютно демократичним. Однак це не єдиний варіант, що пропонується. Можна було б розробити спеціальну систему, в якій вважалося б, що парламенти приймають законодавство Співтовариства доти, доки вони не повідомлять органам Європейського Союзу про свої рішення не брати на себе зобов'язання відповідно до цього законодавства. Навіть такий варіант надає декілька можливостей. Національним парламентам можна було б дозволити робити так тільки кваліфікованою більшістю або за допомогою належним чином обґрунтованого рішення, яке може бути переглянуто СЄС. Найменш радикальним з такої великої кількості можливостей є створення державами-членам и системи поліпшеного контролю за Парламентом за датським зразком.