Господарське право - Задихайло Д.В. - 3. Негосподарюючі суб'єкти в системі суб'єктів господарського права

Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування можуть створювати юридичних осіб публічного права у вигляді негосподарюючих суб'єктів, що повністю фінансуються з бюджету, діяльність яких має ознаки господарської діяльності, але фактично є господарчим забезпеченням, до того ж зі змісту ч. З ст. З ГК України випливає, що господарче забезпечення діяльності негосподарюючих суб'єктів не є господарською діяльністю.

У ЦК України (ст. 81) в основу класифікації суб'єктів права було покладено принцип поділу на юридичних осіб публічного та приватного права. Перші здійснюють спеціальні функції, не зумовлені їх участю у цивільному обігу, - міністерства, установи соціальної сфери, культурно-освітянські заклади тощо. Другі створюються за ініціативою приватних осіб на договірних засадах. Тобто юридичні особи публічного права є унітарними, базуються та створюються в розпорядчому порядку державними органами або органами місцевого самоврядування, які також є видами юридичних осіб публічного права. Якщо використовувати класифікацію юридичних осіб публічного права, запропоновану І. А. Бірюковим, виходячи із джерел їх фінансування, а саме: юридичні особи, що перебувають на господарському розрахунку, мають закріплені за ними основні й зворотні засоби та самостійний баланс; юридичні особи, що фінансуються з державного бюджету та мають самостійний кошторис, керівники яких користуються правами розпорядників кредитів; юридичні особи, що фінансуються за рахунок інших джерел і мають самостійний кошторис і самостійний баланс, то необхідно підкреслити, що юридичні особи публічного права можуть бути як комерційними, так і некомерційними суб'єктами господарювання або негосподарюючими суб'єктами-юридичними особами.

У законодавстві України відсутнє чітке визначення поняття негосподарюючого суб'єкта та не досліджена діяльність суб'єктів некомерційного господарювання, що фінансуються з бюджету. Утім у ч. З ст. З ГК України зазначено, що діяльність негосподарюючих суб'єктів спрямована на створення і підтримання необхідних матеріально-технічних умов їх функціонування, що здійснюється за або без участі суб'єктів господарювання, є господарчим забезпеченням діяльності негосподарюючих суб'єктів.

В умовах обмеженого фінансування та ринкових умов, як вважає Н. В. Козлова, бюджетні установи не можна позбавляти права здійснювати необхідні господарські операції, але слід встановлювати законом межі, оскільки в протилежному випадку вони не зможуть повноцінно вести свою основну (неприбуткову) діяльність2. У Бюджетному кодексі України (далі - БК) зазначено, що бюджетні установи ~ це органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими (ч. 12 ст. 2 БК).

Основним і постійним серед видів власних надходжень бюджетних установ є (ч. 15 ст. 2 БК) кошти, отримані в установленому порядку бюджетними установами як плата за надання послуг, виконання робіт. Разом з тим слід пам'ятати, що джерелом фінансування бюджетної установи є, зокрема, гранти, дарунки та благодійні внески, а також кошти від реалізації в установленому порядку продукції чи майна та іншої діяльності. Відповідно до ст. 157 ПК України термін "державні послуги" слід розуміти як будь-які платні послуги, обов'язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами і організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів. До розуміння терміна "державні послуги" не включаються податки, збори (обов'язкові платежі) (п. 157.15 ПК).

Таким чином, поряд з основним бюджетним фінансуванням, бюджетні установи можуть мати і власні надходження, до яких належить і плата за послуги, а також кошти від реалізації в установленому порядку продукції чи майна та іншої діяльності.

Із цього приводу цього одна з дослідниць фінансового права Д. Ротар зазначає, що аналіз, зокрема неприбуткових установ, свідчить, що неприбутковою є організація, діяльність якої не передбачає отримання прибутку, оскільки основна мета їх роботи полягає у здійсненні функцій держави, наданні просвітницьких, культурних, наукових, освітніх та інших подібних послуг для суспільного споживання. Разом із тим, на її думку, хоч неприбуткова організація не стримує прибутку, можна припустити, що вона має певний дохід. Терміни "прибуток" і "дохід" різні, але вони досить часто законодавством ототожнюються. Прикладом вона вважає ст. 142 ГК України, в якій зазначено, що прибуток (доход) є показником фінансових результатів господарської діяльності, який визначається шляхом зменшення суми валового доходу суб'єкта господарювання за певний період на суму валових витрат та амортизаційних відрахувань. Це ототожнення вона вважає помилковим із таких підстав. По-перше, бюджетна установа є не суб'єктом господарювання саме у правовому статусі бюджетної установи, а юридичною особою, що виступає такою; по-друге, прибуток підраховується шляхом зменшення суми валового доходу на суму валових витрат та суму амортизаційних відрахувань1. У цілому слід віддати належне логіці Д. Ротар, дійсно, бюджетні установи, мається на увазі ті, що не здійснюють господарської діяльності, не є суб'єктами господарювання, але неповне дослідження ч. З ст. З ГК України не дозволило їй зробити правильний висновок. Зазначені бюджетні установи вже мають відповідний господарсько-правовий статус, а саме статус негосподарюючих суб'єктів, діяльність яких спрямована на створення та підтримання необхідних матеріально-технічних умов їх функціонування, що здійснюється за або без участі суб'єктів господарювання, і є господарчим забезпеченням негосподарюючих суб'єктів. Однак діяльність установ, що фінансуються з бюджету, щодо надання освітніх, медичних та інших соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів, підкреслює В. Г. Ро-тань, не може кваліфікуватися як господарська, а самі ці установи у зв'язку із здійсненням такої діяльності не можуть кваліфікуватися як суб'єкти господарювання. При цьому він відокремлював бюджетні установи, що є органами влади і не мають права на здійснення будь-яких видів господарської діяльності, і бюджетні установи, що не є органами влади і мають право на некомерційну господарську діяльність.

Як вже зазначалося, причиною нечіткого законодавчого визначення негосподарюючих суб'єктів є також наявність суперечливих законодавчих актів.

Але тут варто звернути увагу на заходи, яких вживає законодавець у спробі розмежування послуг залежно від суб'єктного складу. Так, відповідно до Плану заходів реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.06.2007 р. № 494-р, здійснюється спроба розмежування адміністративних та господарських послуг, що надаються органами виконавчої влади та підприємствами, установами і організаціями, що належать до сфери їх управління.

Яким чином будуть розмежовані види наданих послуг залежно від суб'єктного складу, сьогодні невідомо. Але фахівцями адміністративного права надане власне поняття так званої управлінської послуги - це створення організаційних умов для реалізації свого права громадянином або іншим суб'єктом адміністративно-правових відносин.

Відповідно до Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, ухваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15.02.2006 р. № 90-р, послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні, є сферою публічних послуг. Для вітчизняної доктрини публічні послуги - явище досить нове, тому їх поняття знаходиться в стадії формування. У законодавстві України залежно від суб'єкта, що надає публічні послуги, розрізняють державні та муніципальні послуги. Державні послуги надаються органами державної влади (в основному виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями, а також органами місцевого самоврядування в порядку виконання делегованих державою повноважень за рахунок коштів державного бюджету. Муніципальні послуги надаються органами місцевого самоврядування, а також органами виконавчої влади та підприємствами, установами, організаціями в порядку виконання делегованих органами місцевого самоврядування повноважень за рахунок коштів місцевого бюджету. Важливою складовою як державних, так і муніципальних послуг є адміністративні послуги.

Адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб'єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо). Уповноважений суб'єкт - орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, державне підприємство, установа, організація, що на виконання закону надає адміністративну послугу. Повноваження адміністративного органу щодо надання певного виду послуг визначаються законом; послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації владних повноважень; послуги надаються за зверненням фізичних та юридичних осіб; результатом розгляду звернення є адміністративний акт, що має індивідуальний характер (паспорт; свідоцтво, ліцензія, дозвіл тощо); надання послуг пов'язане із забезпеченням створення умов для реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів. Контролююча діяльність адміністративного органу (перевірки, ревізії, інспектування тощо) не є адміністративною послугою. Спеціально утворені для проведення контролю органи не можуть надавати платних послуг, пов'язаних із виконанням ними контрольних функцій.

Однак, на нашу думку, доктринальним є твердження, що некомерційна господарська діяльність будь-яких негосподарюючих суб'єктів у вигляді юридичних осіб публічного права і є господарчим забезпеченням. При цьому виступаючи як юридична особа, бюджетна установа є учасником у сфері господарювання, що здійснює своє право володіти, користуватися й розпоряджатися закріпленим за нею майном, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності в рамках установленого правового господарського порядку, основи якого закріплені в ст. 5 ГК України. При цьому одним із принципів господарювання, закріплених у ст. 6 ГК України, є невтручання в господарські відносини бюджетної установи з боку органів державної влади, їх посадових осіб. Бюджетна установа як юридична особа, створена державою для реалізації певних цілей, є учасником господарського обігу країни.

Тобто серед бюджетних установ необхідно відрізняти не лише негосподарюючих суб'єктів у вигляді органів державної влади та місцевого самоврядування, а й суб'єктів некомерційного господарювання, що фінансуються з бюджету.

Дослідниця О. М. Вінник до негосподарюючих суб'єктів відносить не лише юридичних осіб, а також суб'єктів-громадян1. Дещо схожу з позицією О. М. Вінник займають також В. С. Щербина та В. С. Мілаш, які до негосподарюючих суб'єктів відносять, крім юридичних, також і фізичних осіб2. У цілому погоджуючись із наведеною класифікацією, у той же час виникають запитання щодо віднесення до негосподарюючих суб'єктів фізичних осіб, які не зареєстровані у встановленому порядку як підприємці і займаються незалежною професійною діяльністю.

Незважаючи на це, питання законодавчого визначення дефініції негосподарюючий суб'єкт є обов'язковим. Тут необхідно зазначити, що в господарському праві щодо видів юридичних осіб застосовується класифікація, яка передбачена ст. 81 ЦК України. Згідно з цією класифікацією юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Але, на нашу думку, в господарському законодавстві доцільно залежно від порядку створення суб'єктів права застосовувати таку класифікацію: всі юридичні особи, що створені розпорядчими актами органів державної влади або місцевого самоврядування в подальшому іменувати суб'єктами публічного права, а інших юридичних осіб та приватних підприємців вважати суб'єктами приватного права. І тут же виникає запитання: "Чи можна віднести до суб'єктів господарювання суб'єктів публічного права, які фінансуються з бюджету?"

Безумовно так, якщо цей суб'єкт публічного права надає будь-які послуги та виконує при цьому договірні зобов'язання. При цьому цей суб'єкт господарювання повинен мати статус некомерційного.

З цих підстав необхідно відзначити, що негосподарюючим суб'єктом публічного права є юридична особа, що фінансується з бюджету, характерною ознакою якої є публічна функція, основна діяльність якої, у тому числі шляхом надання державних послуг, спрямована на створення та підтримку необхідних матеріально-технічних умов її функціонування, що здійснюється за або без участі суб'єктів господарювання і є його господарчим забезпеченням.