Громадські об’єднання в Україні - Бесчастний В.М. - 2.2. Європейські стандарти функціонування політичних партій

У Європейських інституціях багато уваги приділяється функ­ціонуванню політичних партій у країнах Європи. Однією з най­авторитетніших серед них є Європейська комісія "За демокра­тію через право" (Венеціанська комісія).

Європейська комісія за демократію через право (European Commission for Democracy through Law), більше відома як Вене­ціанська комісія (The Venice Commission), була заснована в 1990 р. після падіння Берлінської стіни. Вона відіграла про­відну роль у прийнятті у Східній і Південній Європі конститу­цій, що відповідають стандартам конституційної спадщини Європи. Ця комісія задумувалась як інструмент для надзвичай­ної розробки конституційного законодавства під час революцій­них змін. її діяльність еволюціонувала, у міру того як перево­роти поступилися місцем поступовим змінам. Комісія в цей час працює як експертна й дослідницька структура ПАРЄ у сфері розвитку конституційного законодавства.

Робота Комісії будується за трьома напрямками:

– допомога європейським країнам у розробці конституцій­ного законодавства;

– проведення порівняльних досліджень у цій області;

– аналіз функціонування конституційного правосуддя в європейських країнах.

Правова допомога й експертиза законодавства або окремих правових актів провадиться тільки на прохання самої країни.

Венеціанська комісія складається з "незалежних експертів, які досягли міжнародної популярності завдяки досвіду роботи в демократичних установах або внеску в розвиток юридичної й політичної науки". Члени Комісії – вчені, фахівці в галузі конституційного або міжнародного права, судді вищого або конституційного суду, члени національного парламенту.

Членів Комісії призначають держави, що входять у Раду Європи, на чотири роки. Членами Ради Європи є: Албанія, Ан­дорра, Вірменія, Австрія, Азербайджан, Бельгія, Боснія та Герцеговина, Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чеська Республіка, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Грузія, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Ліхтенштейн, Литва, Люксембург, Мальта, Молдова, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Румунія, Росія, Сан-Марино, Сербія й Чорногорія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швей­царія, Македонія, Туреччина, Україна й Велика Британія.

Основне завдання Комісії полягає в тому, щоб виробити ре­комендації з конституційних питань для конкретних країн, забезпечити так звану "конституційну швидку допомогу". Од­нак у Комісію може також надійти прохання про проведення дослідження від Комітету Міністрів Ради Європи, Парламент­ської асамблеї, Конгресу місцевої й регіональної влади Європи або Генерального секретаря. Наприклад, від ПАРЄ до комісії надходило прохання провести експертизу української кон­ституції.

Комісія не виносить вердиктів, не видає директив, а готує рекомендації.

На прохання Генерального секретаря Ради Європи Європей­ська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) провела дослідження щодо заборони політичних партій і анало­гічних заходів.

З метою вивчення ситуації в різних державах Венеціанська комісія попросила країни, які співпрацюють із нею, відповісти на низку запитань (заповнити анкету) про заборону політичних партій, зважаючи на норми, що забороняють політичні партії або передбачають подібні заходи. 40 країн Європи відповіли на запитання анкети.

Слід звернути увагу насамперед на висновки, зроблені за підсумками цього дослідження:

а) діяльність партій гарантується принципом свободи асоціації;

б) у низці країн є можливість санкцій стосовно політичних партій, які не дотримуються певних норм, шляхом їхньої заборони й розпуску;

в) процедура, що регулює заходи щодо обмеження діяльності політичних партій свідчить про прагнення влади поважати принцип свободи асоціації.

Комісія на 35-й пленарній сесії, що відбулася у Венеції 12–13 червня 1998 p., прийняла доповідь про заборону полі­тичних партій і аналогічних заходів (CDL-INF(98)14), в якій зазначалося, що у різних державах мають місце різноманітні підходи до такого питання. Ціль Керівних принципів – уста­новити загальні підходи для всіх держав – членів Ради Європи й інших країн, що визначають цінності, відображені в Європей­ській конвенції про права людини. Цей документ е не тільки ефективним інструментом міжнародного права, а й "конститу­ційним інструментом європейського громадського порядку".

Обидва документи (Керівні принципи заборони політичних партій і Пояснювальний меморандум до них) були прийняті на сесії у Венеції 10–11 грудня 1999 р. і направлені Парламент­ській асамблеї й Генеральному секретареві Ради Європи.

Керівні принципи заборони політичних партій і аналогічних заходів:

1. Держави повинні визнавати право кожної особи на свободу об'єднання у політичні партії. Це право включає свободу мати політичні думки Й одержувати та поширювати інформацію без перешкод із боку державної влади й незалежно від кордонів. Вимога реєстрації політичних партій не розглядається як порушення цього права.

Тому звичайна практика європейських держав, що потребує реєстрації політичних партій, навіть якщо її розглядати як обмеження права на свободу асоціації й свободу вираження думки, не є порушенням прав, які гарантуються ст. 11 і 10 Єв­ропейської конвенції про права людини. У той же час будь-яке обмеження має відповідати принципам законності та пропор­ційності. Така стаття не перешкоджає державам здійснювати ліцензування радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.

2. Будь-які обмеження основних прав людини, що здійснюються через діяльність політичних партій, мають відповідати положенням Європейської конвенції про права людини та іншим міжнародним договорам як за нормальних, так і за надзвичайних обставин.

Реалізація цих свобод, що накладає обов'язки й відповідаль­ність, може бути пов'язана з формальностями, умовами, обме­женнями або санкціями, встановленими законом і які необхід­ні в демократичному суспільстві в інтересах державної безпеки, територіальної цілісності або громадського спокою, з метою запобігання безпорядку і злочинів, для охорони здоров'я й мо­ральності, захисту репутації або прав інших осіб, запобігання розголошення інформації, отриманої конфіденційно, або забез­печення авторитету й неупередженості правосуддя.

Держави не можуть накладати обмеження на підставі тільки свого внутрішнього законодавства та ігноруючи міжнародні зобов'язання. Такий підхід підтверджується практикою Євро­пейського суду з прав людини.

3. Заборона або насильницький розпуск політичних партій може бути виправданий тільки у тому разі, якщо ці партії проповідують насильство або повалення демократичного конституційного ладу, тим самим підриваючи права й свободи, що гарантуються конституцією. Той факт, що партія виступає за зміну конституції мирним шляхом, не може бути підставою для ЇЇ заборони або розпуску.

Виклик існуючому ладу не має розглядатися у вільній демо­кратичній державі як правопорушення, що підлягає покаран­ню. Кожне демократичне суспільство повинно мати інші ме­ханізми захисту демократії та основних свобод, що діють через такі інструменти, як вільні вибори, а в деяких країнах референ­думи, на яких можна висловлювати ставлення до будь-якої зміни конституційного ладу.

4. Політична партія як ціле не може відповідати за індивідуальну поведінку своїх членів, не санкціоновану партією в рамках її політичної, суспільної та партійної діяльності.

Жодна політична партія не має вважатися відповідальною за поведінку своїх членів. До будь-яких обмежувальних заходів, вжитих щодо політичної партії через поведінку її членів, мають бути докази того, що цей член партії діяв за її підтримки і така поведінка є результатом програми партії або ії політичних ці­лей. Якщо доказів немає або вони не можуть бути доведені, повну відповідальність несе член партії.

5. До заборони або розпуску політичних партій, як до особливо жорстких заходів, варто вдаватися максимально стримано. Перш ніж звернутися до компетентного судового органу із пропозицією заборонити або розпустити партію, уряди або інші державні органи мають, зважаючи на ситуацію у своїй країні, оцінити, чи справді ця партія загрожує вільному й демократичному політичному ладу та правам окремих осіб, або обмежитися менш радикальними заходами.

Компетентні органи повинні мати достатньо доказів того, що політична партія проповідує насильство (включаючи такі його специфічні прояви, як расизм, ксенофобія) або залучена до те­рористичної чи іншої підривної діяльності.

Важливим фактором такого оцінювання є загальне станови­ще у конкретній країні. Водночас мають також враховуватися стандарти демократичної європейської практики. Навіть у разі надзвичайного стану мають дотримуватися міжнародні зобов'я­зання, усі заходи надзвичайного характеру мають чітко обме­жуватися за часом згідно зі ст. 15 Європейської конвенції про права людини, яка передбачає, що такі відступи не суперечать іншим міжнародним зобов'язанням держави (п. 1) і носять тим­часовий характер (п. 3).

Влада держави має також вирішити, чи можна виправити положення шляхом інших заходів, таких, як штрафи або адмі­ністративні покарання, або шляхом судового переслідування окремих членів політичної партії, що беруть участь у такій діяльності.

6. Правові заходи, спрямовані на заборону або насильницький розпуск політичних партій, мають бути результатом судового рішення про неконституційність цих партій, носити надзвичайний характер і відповідати принципу пропорційності. Будь-який подібний захід має ґрунтуватися на достатніх доказах того, що сама партія, а не тільки її окремі члени дбають про політичні цілі, використовуючи або готуючись використовувати неконституційні засоби.

7. Рішення про заборону або розпуск політичної партії має приймати конституційний суд або інший компетентний судовий орган під час процедури, що надає усі гарантії належного процесу, відкритості й справедливого судового розгляду.

У забороні або розпуску політичних партій роль правосуддя є винятково важливою. На підставі доповіді Венеціанської ко­місії компетенція у цій сфері може належати різним судовим органам. В одних державах це виняткова компетенція консти­туційного суду, в інших – судів загальної юрисдикції.

Незалежно від того, який судовий орган має компетенцію у цьому питанні, перше завдання полягає в тому, щоб знайти в діяльності політичної партії невідповідність з конституцією. Суд повинен розглянути докази, представлені проти політичної партії, і з'ясувати, чи вчинила вона серйозне правопорушення стосовно конституційного ладу. Якщо це так, компетентний судовий орган має ухвалити рішення щодо заборони або розпус­ку шляхом процедури, яка надає всі гарантії належного проце­су, відкритості й справедливого судового розгляду з дотриман­ням норм Європейської конвенції про права людини.

Іншою проблемою, яку розв'язує Венеціанська комісія, є проблема фінансування політичних партій.

Взаємозв'язок і взаємовплив політики та економіки беззапе­речні. При цьому давня дискусія представників різних наукових шкіл і напрямів про те, хто є "лідером" у цій парі як і раніше не має переможця. Висновки дослідників суперечливі, що підтвер­джує й громадське життя сучасних держав, як з розвинутою ринковою економікою, так і з перехідною. З одного боку, мож­на навести достатньо прикладів того, як політичні рішення визначають перебіг економічних процесів; з іншого, – як еко­номічні обставини значно змінюють не тільки політичні проце­си, але й політичні інститути. Як пише К. Лейрі, "150 років історії французької демократії – це історія політично-фінансо­вих скандалів".

Рубіж тисячоліть політичні партії більшості країн світу пе­рейшли за багатьма показниками у новій якості. Навряд чи про кожну партію тепер можна сказати, що це: організація одно­думців, структурний елемент громадського суспільства або ма­сова громадська організація та ін. Особливо вражає, що різко збільшилися видатки на фінансування діяльності партійних систем. Зростаюча динаміка цього показника ініціювала нові тенденції у розвитку політичних партій.

На сучасному етапі фінансування політичних партій (при­наймні тих, які беруть участь у виборчих кампаніях) здійс­нюється з п'яти джерел:

– вступні й членські внески;

– підприємницька діяльність партій;

– інституціональні пожертвування;

– державне фінансування;

– приватне фінансування.

Перші два джерела становлять самофінансування політичних партій. Історично вони виникли раніше, ніж три інших, і в певний період розвитку були матеріально самостійними. При цьому головним джерелом фінансової незалежності були вступ­ні й членські внески.

Нині добре відомий факт фінансової несамостійності партій. Це стосується партійних систем практично усіх держав. Банк­рутство членських внесків як головної складової партійних бю­джетів пояснюється низкою причин, що виникли майже одно­часно в останній чверті минулого століття, найістотнішими се­ред яких є втрата політичними партіями масового характеру.

У сучасних умовах до "рекордсменів", стосовно чисельного складу, варто віднести: Соціал-демократичну партію Німеччи­ни – майже 800 тис. членів, Християнсько-демократичний союз – 700 тис; у Росії – Комуністичну партію Російської Феде­рації (за даними 1999 р.) – 500 тис. членів і "Єдину Росію", за даними якої її чисельний склад після виборів у Державну думу (2003 р.) становив близько 670 тис. членів.

Тенденцію зменшення членського складу політичних партій істотно сформувало падіння довіри до них населення. Напри­клад, сучасні російські політичні партії виникли лише кілька років тому, і про їхній масовий характер не йшлося. Завдання полягало в тому, щоб за чисельністю досягти хоча б мінімуму, що дає змогу провести реєстрацію. Навіть це зробити було не­просто у зв'язку з украй низькою довірою народу до політичних партій. Більшість росіян вважають, що політичні партії тільки заплутують проблеми, а не вирішують їх, і по суті ускладнюють у суспільстві конфлікти. Така думка переважає. За даними бага­торічного моніторингу Інституту соціології РАН, якщо у 1996 р. її розділяли 53,2 % дорослого населення Росії, у 1998 р. – 62,4, то в 2000 р. – вже 63,4 %.

Більше того, майже половина електорату переконана, що в країні потрібна одна партія, яка б управляла нею та несла повну відповідальність за проведений нею курс. (Можливо, саме цим пояснюється настільки вражаюча перемога на виборах у Дер­жавну думу (2003 р.) партії "Єдина Росія".)

За повну заборону політичних партій виступає 17 % дорос­лого населення.

Досвід зарубіжних держав свідчить, що керівництво полі­тичних партій не прагне до зростання чисельності членів.

В останні 15–20 років основною функцією політичних пар­тій, що дає змогу їм вирішувати головне питання, є інтеграція та мобілізація виборців, збільшення кількості прихильників. Для цього партії не обов'язково бути масовою. Важливо, щоб масовим був чисельний склад її прихильників. Суттєве змен­шення чисельності членів партій, безсумнівно, скорочувало суму членських внесків. При цьому в сучасних політичних умовах зростання чисельності партій, якби воно було, і відповід­не збільшення суми вступних і членських внесків не дали б тієї суми, яка потрібна для активної діяльності політичних партій, включаючи проведення виборчих кампаній.

Тенденція до зменшення чисельності членів політичних пар­тій значною мірою пояснюється появою у них сильного конку­рента, яким є громадянське суспільство, що зробило в західних держава х значні кроки у своєму формуванні. Організації громадянського суспільства виявилися більше здатними до сприй­няття та вирішення питань громадян – соціальних, економіч­них, культурних, професійних та інших. У результаті роль полі­тичних партій, які представляють інтереси суспільства, і від­повідно довіра до них знизилася.

Зменшення чисельності членів політичних партій пов'язане також із появою кадрових партій, у яких формальне членство не Є обов'язковим.

Такі причини сприяли зменшенню ролі членських внесків як основного джерела фінансування партій. Тривалий час це джерело залишалося істотним у лівих партіях, які, на відміну від раніше сформованих парламентських партій, не могли роз­раховувати на підтримку великих власників. Однак до кінця 70-х роках XX ст. у фінансуванні цих партій ситуація також змінилася.

У 90-х роках відповідно до офіційної партійної статистики, що, як правило, завищує цей показник, частка членських внес­ків у загальній сумі фінансового забезпечення партій становила у середньому не більше 25 %.

Показово, що партії, які виникають уже не розраховують на вступні й членські внески як джерело фінансування, а одразу орієнтуються на інші джерела (у першу чергу, на кошти великих спонсорів).

Водночас зі зменшенням у бюджеті політичних партій ролі членських внесків значно скорочуються надходження із ще одного джерела – так звані інституціональні пожертвування, – здійснювані з давніх часів великими суб'єктами впливу на політику уряду через політичні партії.

Відомо, що такі організації як профспілки надавали істотну підтримку соціал-демократичним та соціалістичним партіям. Англійські тред-юніони, наприклад, фінансово підтримували лейбористів. У свою чергу, легальну фінансову підтримку кон­сервативним партіям здійснювали різні організації бізнесу, зокрема союзи підприємців.

На відміну від різкого зменшення ролі членських внесків як джерела фінансування політичних партій, стосовно інституціональних пожертвувань цього однозначно сказати не можна. ? держави, наприклад Швеція, де роль профспілок у фінансу­ванні партій залишається досить значною. Однак в останні роки є тенденція падіння ролі такого джерела.

Причина розвитку цієї тенденції пов'язана зі змінами, що відбулися як у самих партіях, так і в партійних системах дер­жав. Ослаблення напруженості в міжкласових відносинах у західних демократіях, досить високий рівень життя у цих краї­нах та інші обставини спричинили зміни у програмах політич­них партій, зблизили певною мірою їх цілі. Багато партій роз­ширили склад соціальних верств, інтереси яких вони відстою­ють. Позиції лівих і правих партій щодо низки питань зблизи­лися. Тому інституціональні пожертвування втратили свою конкретну адресу, отже, й сенс.

Однак зменшення надходжень фінансових коштів із двох названих джерел не послабило бюджети політичних партій, особливо тих, які лідирують у партійних системах. Слід зазна­чити, що це відбулося за значного зростання загальних витрат на здійснення діяльності партій.

З'явилися нові джерела фінансування партій, які за масшта­бами істотно переважають традиційні. Йдеться про державне й приватне фінансування та про нові можливості, пов'язані з підприємницькою діяльністю політичних партій.

Включення держав у фінансування політичних партій у за­хідних країнах відбулося у 70-ті роки XX ст.

Першою країною, що ввела в законодавчому порядку держав­не фінансування політичних партій, була ФРН. Потім у 60-х роках воно було введене у Франції, Австрії, Швеції, Фінляндії, Данії й у 70-х роках – в Італії, Норвегії.

Звичайно, фінансування диференційоване, особливо виділя­ються партії, які перемогли на виборах, а також ті, які мають підтримку серед виборців. Партії намагаються відповідати кри­теріям, що дають змогу одержати максимальну фінансову під­тримку держави, тим більше, що в більшості країн держава виділяє на фінансування партій не символічну суму.

Наприклад, у Німеччині держава витрачала 1 млрд марок щорічно. Деякі сучасні партійні об'єднання на 80 % залежать від державного фінансування.

У Росії державне фінансування політичних партій вира­жається більш низькими цифрами. Наприклад, у 1999 р. воно становило в сукупних надходженнях у виборчі фонди 1,5 % від загальної суми. Однак позначилася тенденція до збільшення

"присутності" державних фінансів в економічній підтримці російських партій. Зокрема, за законом "Про політичні партії" (2001 р.) сума державних субсидій не має бути меншою, ніж 160 млн рублів (5,5 млн дол. США). Оскільки базою відліку є МРОП (мінімальний розмір оплати праці), який, мабуть, зрос­татиме, то відповідно позитивна динаміка торкнеться й держав­ного фінансування політичних партій.

Іншим джерелом фінансування сучасних політичних партій, що істотно зростає є кошти спонсорів – приватних і юридичних осіб. Щоб скласти уявлення про масштаби фінансування росій­ських політичних партій із цих джерел, слід порівняти загаль­ні видатки партій під час виборів у Державну думу (2003 p.).

У виборах взяло участь 23 партії та блоки. Із них, за офіцій­ним даними, Спілка правих сил витратила під час виборчої кам­панії близько 7,3 млн дол., "Єдина Росія" – 6,6 млн, Лібераль­но-демократична партія Росії і "Яблуко" – приблизно 4,7 млн кожна, блок "Батьківщина" – майже 3,2 млн, Російська партія життя – близько 2,9 млн, Російська партія пенсіонерів і Партія соціальної справедливості – майже 2,4 млн кожна, КПРФ – 1,8 млн дол. Усього партії – учасниці виборчої кампанії витра­тили 34 млн дол. Ті, які пройшли в Думу четвертого скликан­ня, –15 млн дол.

Оскільки кошти від членських внесків – величина вкрай ма­ла, а державне фінансування не набрало високих темпів зростан­ня, є всі підстави припускати, що левову частку економічної під­тримки політичні партії одержують від приватних спонсорів.

Чи вплинуло це на статус політичної партії як структурної ланки політичної системи суспільства? Зі скандалів, пов'язаних із фінансуванням партій у декількох країнах – членах Ради Європи в усіх частинах континенту за останні роки, зрозуміло, що ця проблема потребує негайного вирішення, аби запобігти втраті інтересу громадськості до політичного життя у їхніх країнах.

З метою підтримання та посилення впевненості громадян у політичних системах, держави – члени Ради Європи прийняли правила, що регулюють фінансування партій та виборчих кам­паній. Загальні принципи, на яких ці правила ґрунтуються, сформульовані на європейському рівні (Рекомендація Парла­ментської Асамблеї Ради Європи № 1516 (2001 р.)).

Правила фінансування політичних партій та виборчих кам­паній мають базуватись на таких принципах:

– обґрунтований баланс між державним і приватним фі­нансуванням;

– справедливі критерії розподілу державної допомоги пар­тіям;

– суворі правила щодо приватних пожертв;

– встановлення межі для партійних видатків, пов'язаних із виборчими кампаніями;

– повна прозорість звітності;

– створення незалежного органу аудиту та встановлення адекватних санкцій для порушників правил.