Екологічне право України - Шуміло О.М. - 5. Управління в галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів

Управлінню в галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів притаманні основні риси управління в галузі охорони довкілля, які викладені в Загальній частині навчального посібника "Екологічне право України".

Державне управління в галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів здійснюється за басейновим принципом на основі державних цільових, міждержавних та регіональних програм використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів. Державне управління в галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів здійснюють КМ України, Уряд АРК, місцеві ради та їхні виконавчі комітети, спеціально уповноважені органи державної виконавчої влади та інші державні органи відповідно до законодавства України.

КМ України у сфері охорони навколишнього природного середовища здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання водних ресурсів87. ВК України відносить до відання КМ України у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів такі функції:

1) реалізація державної політики у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів;

2) розпорядження водними об'єктами загальнодержавного значення;

3) здійснення державного контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів;

4) визначення пріоритетів водокористування;

5) забезпечення розробки державних цільових, комплексних, міждержавних та регіональних програм використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів, затвердження регіональних програм;

6) визначення порядку діяльності органів державної виконавчої влади у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів, координація їхньої діяльності;

7) встановлення порядку видачі дозволів на спеціальне водокористування, будівельні, днопоглиблювальні роботи, видобування піску і гравію, прокладання кабелів, трубопроводів та інших комунікацій на землях водного фонду, а також розробки та затвердження нормативів скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти;

8) прийняття у разі виникнення аварійних ситуацій рішень про скидання стічних вод з накопичувачів у водні об'єкти, якщо вони призводять до перевищення гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у цих об'єктах;

9) організація і координація робіт, пов'язаних з попередженням та ліквідацією наслідків аварій, стихійного лиха, шкідливої дії вод або погіршенням якості водних ресурсів;

10) прийняття рішень про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) діяльності підприємств, установ, організацій та об'єктів у разі порушення ними вимог водного законодавства;

11) затвердження проектів зон санітарної охорони господарсько-питних водозаборів, які забезпечують водопостачання території більш як однієї області;

12) керівництво зовнішніми зв'язками України в галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів;

13) вирішення інших питань у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів.

Мінприроди України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічній та в межах своєї компетенції раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів (поверхневих та підземних вод, внутрішніх морських вод і територіального моря та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної [морської] економічної зони України), розвитку водного господарства і меліорації земель, а також у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів.

Мінприроди України у сфері:

1) охорони та відтворення вод (поверхневі, підземні, морські), раціонального використання водних ресурсів:

а) забезпечує нормативно-правове регулювання з питань:

- правил, нормативів, норм з охорони та відтворення вод (поверхневі, підземні, морські), раціонального використання водних ресурсів, аналізує практику їхнього застосування;

- лімітів забору, використання води та лімітів скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти;

- надання документів дозвільного характеру у цій сфері;

- порядку з питань розроблення та затвердження нормативів гранично допустимих скидів забруднюючих речовин у водні об'єкти;

- методик та методичних вказівок щодо встановлення технологічних нормативів у цій сфері;

- умов скидання вод у водні об'єкти та підземні горизонти;

- критеріїв визначення екстремально високого рівня забруднення вод;

б) видає, анулює, здійснює переоформлення та видачу дублікатів дозволів на проведення робіт на землях, зайнятих морями;

в) веде перелік підприємств, установ, організацій, які розробляють проекти нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти;

2) розвитку водного господарства і меліорації земель - забезпечує нормативно-правове регулювання з питань щодо:

- правил, нормативів, норм у сфері розвитку водного господарства і меліорації земель, аналізує практику їхнього застосування;

- організації та здійснення моніторингу зрошуваних та осушуваних земель;

- ведення державного водного кадастру за розділом "Водокористування";

- переліку водних об'єктів місцевого значення;

- консервації меліоративних систем та окремих об'єктів інженерної інфраструктури;

- проведення планово-попереджувальних ремонтів меліоративних систем і споруд;

- надання документів дозвільного характеру в цій сфері. Держгеонадра України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМ України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Ця служба:

- видає у встановленому порядку спеціальні дозволи на: будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;

- здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр і раціональним та ефективним використанням надр України, у тому числі за веденням пошуково-розвідувальних та інших робіт щодо геологічного вивчення підземних вод;

- виявляє недіючі свердловини на воду та вживає заходів щодо їхньої ліквідації або ремонту і подальшого використання;

- забезпечує розвиток мінерально-сировинної бази, організацію геологічного, геофізичного, геохімічного, гідрогеологічного, інженерно-геологічного та еколого-геологічного, сейсмічного вивчення надр, пошуку і розвідки корисних копалин на території України, у межах територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України;

- здійснює моніторинг мінерально-сировинної бази, геологічного середовища та підземних вод;

- веде державний облік підземних вод та водного кадастру. Спеціально уповноваженим органом державної виконавчої влади у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів є Державне агентство водних ресурсів України (Держводагентство України), яке є центральним органом виконавчої влади. Його діяльність спрямовується і координується КМ України через Міністра екології та природних ресурсів України.

Держводагентство України входить до системи органів виконавчої влади та створюється для реалізації державної політики у сфері розвитку водного господарства і меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів.

Основними завданнями Держводагентства України є:

- внесення пропозицій щодо формування державної політики у сфері розвитку водного господарства і меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів;

- реалізація державної політики у сфері управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів, розвитку водного господарства і меліорації земель та експлуатації державних водогосподарських об'єктів комплексного призначення, міжгосподарських зрошувальних та осушувальних систем.

Басейновий принцип управління закріплено, крім ВК України, і в інших нормативних актах. Так, у Національній програмі екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води передбачено такі пріоритетні заходи та шляхи їхньої реалізації:

1. Розробка засад і проектування організаційної структури та функціональних схем басейнового управління.

2. Розробка і затвердження Положення про басейновий принцип управління водокористуванням і охороною вод, відновленням водних ресурсів та екологічним оздоровленням водних об'єктів.

3. Підготовка інших нормативних актів, що забезпечують реалізацію басейнового принципу управління.

4. Розробка нормативно-методичної бази еколого-інвестиційної діяльності та функціонування управлінської інфраструктури в басейні.

5. Впровадження взаємоузгодженої нормативно-методичної бази системи обліку, моніторингу та контролю за водокористуванням, охороною вод та відновленням водних ресурсів у басейні.

6. Створення (проектування, відповідна організація тощо) басейнової геоінформаційної системи з банком еколого-господарської інформації.

Таким чином, в Україні забезпечується взаємодія в управлінні водогосподарською і водоохоронною діяльністю за басейновим принципом.

У Держводагентстві України створені такі басейнові управління водних ресурсів: річки Рось (БУВР р. Рось); річки Південний Буг (БУВР р. Південний Буг); Деснянське (Деснянське БУВР); Західно-Бузьке (Західно-Бузьке БУВР); Дніпровське (Дніпровське БУВР); Дністровсько-Прутське (Дністровсько-Прутське БУВР); Дунайське (Дунайське БУВР); Кримське (Кримське БУВР); Сіверсько-Донецьке (Сіверсько-Донецьке

БУВР). Також у структурі цього агентства діють управління каналів: Головного Каховського магістрального каналу (УГКМК); Дніпро - Донбас (УКДД); Дніпро - Інгулець (УКДІ); Інгулецької зрошувальної системи (УКІЗС) та Північно-Кримського каналу (УПКК). Крім цього, в кожній області існують обласні виробничі управління водного господарства94.

Основними завданнями органів Держводагентства є здійснення контролю за раціональним використанням, охороною та відтворенням водних ресурсів, що включає в себе контроль за:

- забезпеченням права державної власності на води;

- наявністю і станом водоохоронних споруд та обладнання;

- веденням обліку використання води та скидання забруднюючих речовин у водні джерела і наявністю відповідної апаратури та систем контролю;

- дотриманням правил експлуатації водогосподарських споруд і пристроїв;

- дотриманням умов дозволів на спеціальне водокористування;

- дотриманням установлених режимів роботи водосховищ та водогосподарських систем;

- виконанням заходів з охорони вод від забруднення, засмічення та виснаження при здійсненні господарської діяльності на водозборах, у водоохоронних зонах та прибережних захисних смугах річок, водосховищ, озер та інших водних об'єктів;

- дотриманням порядку та режиму використання земель водного фонду;

- виконанням заходів щодо безпечного водокористування у зонах впливу атомних електростанцій95.

Управління у сфері охорони та використання вод здійснює також Міністерство надзвичайних ситуацій України (МНС України), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, рятувальної справи та гасіння пожеж, державного нагляду у сфері техногенної, пожежної, промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами, ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності.

МНС України відповідно до покладених на нього завдань:

- затверджує форму та порядок ведення журналу обліку місць масового відпочинку населення на водних об'єктах;

- веде державний водний кадастр за розділом "Поверхневі води" та державний облік поверхневих вод;

- здійснює моніторинг забруднення навколишнього природного середовища у пунктах державної системи гідрометеорологічних спостережень: атмосферного повітря в населених пунктах та опадів (вміст забруднюючих речовин, у тому числі радіонуклідів, транскордонне перенесення забруднюючих речовин); снігового покриву; річкових, озерних (гідрохімічні та гідробіологічні показники, у тому числі радіонукліди) та морських вод (гідрохімічні показники); ґрунтів різного призначення (вміст залишкової кількості пестицидів та важких металів); радіаційної обстановки (визначення експозиційної дози гамма-випромінювання); повеней, паводків, селів;

- здійснює прогнозування погоди, гідрологічного режиму водних об'єктів, небезпечних і стихійних гідрометеорологічних явищ, урожайності сільськогосподарських культур.

Отже, діяльність у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів здійснюють такі органи державної влади: КМ України; Мінприроди України; Державна служба геології та надр України, Державне агентство водних ресурсів України та МНС України відповідно до зазначених вище повноважень, які також дублюються у ВК України.

Однією зі складових інституту управління є функція контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів, яка полягає в забезпеченні додержання усіма юридичними та фізичними особами вимог водного законодавства. Контроль за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів поділяється на державний та громадський. Державний контроль здійснюється КМ України, державними органами охорони навколишнього природного середовища, іншими спеціально уповноваженими державними органами відповідно до законодавства України.

Порядок здійснення державного контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів визначається Постановою КМ України "Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів і визначається періодичність проведення планових заходів, пов'язаних з державним наглядом (контролем)"97 та Наказом Держводгоспу "Про затвердження Порядку організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання, що використовують водні ресурси або здійснюють господарську діяльність у межах земель водного фонду".

Громадський контроль за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів здійснюється громадськими інспекторами охорони навколишнього природного середовища, повноваження яких визначаються спеціальним положенням.

З метою об'єднання зусиль громадськості та держави, спрямованих на поліпшення стану джерел, водойм і річок України, раціональне використання водних ресурсів, вироблення дбайливого ставлення населення до водних об'єктів, їх охорони і відтворення КМ України запровадив щорічний Всеукраїнський конкурс "До чистих джерел" з оголошенням його підсумків до Дня довкілля100. Метою конкурсу є розширення в суспільстві практичної природоохоронної діяльності, спрямованої на охорону і поліпшення стану джерел, річок та водойм України, раціональне використання водних ресурсів, підвищення екологічної і правової обізнаності громадян щодо охорони водних ресурсів шляхом залучення широких верств населення до практичної природоохоронної роботи, розвитку громадянських екологічних ініціатив.

З метою забезпечення збирання, обробки, збереження та аналізу інформації про стан вод, прогнозування його змін та розробки науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів проводиться державний моніторинг вод. Він є складовою частиною державної системи моніторингу навколишнього природного середовища України і здійснюється в порядку, що визначається КМ України. Порядок встановлює основні вимоги до організації державного моніторингу вод, до взаємодії міністерств і відомств під час його проведення, до забезпечення органів державної виконавчої влади інформацією для прийняття рішень, пов'язаних зі станом водного фонду України.

Державний моніторинг вод проводиться з метою забезпечення збирання, оброблення, збереження та аналізу інформації про стан вод, прогнозування його змін та розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів.

Державний моніторинг вод здійснюється за предметними напрямами кількості та якості вод.

До об'єктів державного моніторингу вод належать:

- поверхневі води:

а) природні водойми (озера), водотоки (річки, струмки);

б) штучні водойми (водосховища, ставки), канали та інші водні об'єкти;

- підземні води та джерела;

- внутрішні морські води та територіальне море, виключна (морська) економічна зона України;

- джерела забруднення вод, включаючи зворотні води, аварійні скидання рідких продуктів і відходів, втрати продуктів і матеріалів при видобуванні корисних копалин у межах акваторій поверхневих вод, внутрішніх морських вод, територіального моря і виключної (морської) економічної зони України та дампінг відходів, води поверхневого стоку із сільськогосподарських угідь, фільтрацію забруднюючих речовин з технологічних водойм та сховищ, масовий розвиток синьо-зелених водоростей;

- надходження шкідливих речовин з донних відкладів (вторинне забруднення) та інші джерела забруднення, щодо яких можуть здійснюватися спостереження.

У рамках управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів здійснюється державний облік вод за такими напрямками: водокористування, поверхневі води, підземні води та ведення державного водного кадастру.

Державному обліку підлягає використання вод промисловими, будівельними, транспортними, сільськогосподарськими та іншими підприємствами, організаціями й установами незалежно від їхнього відомчого підпорядкування і форм власності, джерел водопостачання і приймачів зворотних вод. До них належать:

- усі без винятку водокористувачі, що здійснюють скидання зворотних вод безпосередньо у поверхневі, підземні водні об'єкти, а також на поля фільтрації, накопичувачі, рельєф місцевості тощо, незалежно від обсягів скидання;

- усі водокористувачі, що забирають з природних водних об'єктів 50 куб. м на добу і більше. Питання охоплення обліком менших за обсягами водокористувачів вирішується обласною державною адміністрацією за поданням регіональних управлінь (відділів) комплексного використання водних ресурсів Держводгоспу України. Про прийняття такого рішення органи Держводгоспу України повідомляють водокористувача та його вищу організацію;

- підприємства, що забирають воду з комунального (відомчого) водопроводу або інших водогосподарських систем і передають зворотні води комунальній (відомчій) каналізації при заборі ними 50 і більше куб. м води на добу, а також водокористувачі, які мають оборотні системи водоспоживання загальною потужністю 1000 куб. м на добу і більше, незалежно від кількості забраної свіжої води.

Не є використанням вод проведення в акваторії водойм будівельних, днопоглиблювальних, вибухових, бурових, геологорозвідувальних робіт, а також робіт з видобування корисних копалин, прокладки трубопроводів, кабелів тощо.

Державний водний кадастр складається з метою систематизації даних державного обліку вод та визначення наявних для використання водних ресурсів і являє собою систематизований звід відомостей про:

- поверхневі, підземні, внутрішні морські води та територіальне море (водні об'єкти);

- обсяги, режим, якість і використання вод (водних об'єктів);

- водокористувачів (крім вторинних).

До державного водного кадастру включаються також відомості про водогосподарські об'єкти, що забезпечують використання води, очищення та скидання зворотних вод, а саме:

- споруди для акумуляції та регулювання поверхневих і підземних вод;

- споруди для забору та транспортування води;

- споруди для скидання зворотних вод;

- споруди, на яких здійснюється очищення зворотних вод (з оцінкою їхньої ефективності).

Державний водний кадастр складається з трьох розділів:

- поверхневі води;

- підземні води;

- використання вод.

Державний водний кадастр включає дані державного обліку поверхневих і підземних вод та державного обліку водокористування, які систематизуються за водними об'єктами та їхніми ділянками, водозбірними басейнами річок та морів, басейнами підземних вод, водогосподарськими ділянками, економічними районами, адміністративно-територіальними одиницями і в цілому по Україні.

Державне управління здійснюється також шляхом економічного регулювання раціонального використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів. Організаційно-економічні заходи щодо забезпечення раціонального використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів передбачають:

1) видачу дозволів на спеціальне водокористування;

2) встановлення ставок зборів за спеціальне водокористування;

3) надання водокористувачам податкових, кредитних та інших пільг у разі впровадження ними маловідхідних, безвідхідних, енерго- і ресурсозберігаючих технологій, здійснення відповідно до законодавства інших заходів, що зменшують негативний вплив на води;

4) відшкодування у встановленому порядку збитків, заподіяних водним об'єктам у разі порушення вимог законодавства.

Збори за спеціальне водокористування справляються з метою стимулювання раціонального використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів і включають збір за спеціальне використання води та екологічний податок за скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти, які встановлюються ПК України.

Стандартизація і нормування в галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів здійснюються з метою забезпечення екологічної і санітарно-гігієнічної безпеки вод шляхом встановлення комплексу взаємопов'язаних нормативних документів, які визначають взаємопогоджені вимоги до об'єктів, що підлягають стандартизації і нормуванню.

У галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів встановлюються такі нормативи:

1) нормативи екологічної безпеки водокористування;

2) екологічний норматив якості води водних об'єктів;

3) нормативи гранично допустимого скидання забруднюючих речовин;

4) галузеві технологічні нормативи утворення речовин, що скидаються у водні об'єкти;

5) технологічні нормативи використання води.