Екологічне право України - Шуміло О.М. - 2. Загальна характеристика законодавства про ПЗФ України

Характеризуючи систему законодавства про ПЗФ України, слід зазначити, що в цілому вона базується на тих же принципах і засадах, які притаманні всьому екологічному праву. Таким чином, усі основні принципи охорони навколишнього природного середовища, вимоги нормативно-правових актів інших галузей можуть бути в повній мірі використані при регулюванні відносин у сфері заповідної справи з урахуванням особливостей спеціального законодавства.

Загальні засади функціонування об'єктів ПЗФ України містяться у ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" в розділі XII "Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні". Зокрема, у ст. 60 зазначеного вище закону закріплено таке: "Особливій охороні підлягають природні території та об'єкти, що мають велику екологічну цінність як унікальні та типові природні комплекси, для збереження сприятливої екологічної обстановки, попередження та стабілізації негативних природних процесів і явищ.

Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні, утворюють єдину територіальну систему і включають території та об'єкти природно-заповідного фонду, курортні та лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні, полезахисні та інші типи територій та об'єктів, що визначаються законодавством України".

Крім того, ст. 61 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" визначає об'єкти ПЗФ України та їхній склад, що в подальшому розкривається у спеціальному нормативно-правовому акті - ЗУ "Про ПЗФ України".

ЗУ "Про ПЗФ України", прийнятий 16 червня 1992 року, і є центральним законом, що регулює питання, пов'язані із заповідною справою в Україні. В преамбулі цього Закону зазначено, що він визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання ПЗФ України, відтворення його природних комплексів та об'єктів, а законодавством України ПЗФ охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову світової системи природних територій та об'єктів, що перебувають під особливою охороною.

У ЗУ "Про ПЗФ України" прямо визначено й структуру законодавства у сфері ПЗФ: "Відносини в галузі охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів регулюються ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", ЗУ "Про ПЗФ України" та іншими актами законодавства України".

Окреме місце в системі законодавства про ПЗФ України займають ЗУ "Про екологічну мережу України" та ЗУ "Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки".

Ці закони регулюють суспільні відносини у сфері формування, збереження та раціонального, невиснажливого використання екомережі як однієї з найважливіших передумов забезпечення сталого, екологічно збалансованого розвитку України, охорони навколишнього природного середовища, задоволення сучасних та перспективних економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства.

Екологічна мережа - це єдина територіальна система, яка утворюється з метою поліпшення умов для формування та відновлення довкілля, підвищення природно-ресурсного потенціалу території України, збереження ландшафтного та біорізноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетичного фонду, шляхів міграції тварин через поєднання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природного середовища і відповідно до законів та міжнародних зобов'язань України підлягають особливій охороні (додаток 6).

Формування, збереження та використання екомережі здійснюється відповідно до таких основних принципів:

а) забезпечення цілісності екосистемних функцій складових елементів екомережі;

б) збереження та екологічно збалансоване використання природних ресурсів на території екомережі;

в) зупинення втрат природних та напівприродних територій (зайнятих рослинними угрупованнями природного походження та комплексами, зміненими в процесі людської діяльності), розширення площі території екомережі;

г) забезпечення державної підтримки, стимулювання суб'єктів господарювання при створенні на їхніх землях територій та об'єктів природно-заповідного фонду, інших територій, що підлягають особливій охороні, розвитку екомережі;

ґ) забезпечення участі громадян та їхніх об'єднань у розробленні пропозицій і прийнятті рішень щодо формування, збереження та використання екомережі;

д) забезпечення поєднання національної екомережі з екомережами суміжних країн, що входять до Всеєвропейської екомережі, усебічний розвиток міжнародної співпраці у цій сфері;

е) удосконалення складу земель України шляхом забезпечення науково обґрунтованого співвідношення між різними категоріями земель;

є) системне врахування екологічних, соціальних та економічних інтересів суспільства.

Формування екологічної мережі передбачає зміни в структурі земельного фонду країни шляхом віднесення (на підставі обґрунтування екологічної безпеки та економічної доцільності) частини земель господарського використання до категорій, що підлягають особливій охороні з відтворенням притаманного їм різноманіття природних ландшафтів.

До складових структурних елементів екомережі входять:

а) території та об'єкти природно-заповідного фонду;

б) землі водного фонду, водно-болотні угіддя, водоохоронні зони;

в) землі лісового фонду;

г) полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, які не віднесені до земель лісового фонду;

ґ) землі оздоровчого призначення з їхніми природними ресурсами;

д) землі рекреаційного призначення, які використовуються для організації масового відпочинку населення і туризму та проведення спортивних заходів;

е) інші природні території та об'єкти (ділянки степової рослинності, пасовища, сіножаті, кам'яні розсипи, піски, солончаки, земельні ділянки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу природну цінність);

є) земельні ділянки, на яких зростають природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України;

ж) території, які є місцями перебування чи зростання видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України;

з) частково землі сільськогосподарського призначення екстенсивного використання - пасовища, луки, сіножаті тощо;

і) радіоактивно забруднені землі, що не використовуються та підлягають окремій охороні як природні регіони з окремим статусом.

Таким чином, об'єкти ПЗФ України становлять кістяк екологічної мережі України як основні природні резервати, центри збереження найбільш цінних і типових компонентів ландшафтного та біорізноманіття, а перелік ключових територій екомережі включає території та об'єкти природно-заповідного фонду, водно-болотні угіддя міжнародного значення, інші території, у межах яких збереглися найбільш цінні природні комплекси.

В окремих випадках ВР України приймає постанови з метою забезпечення захисту унікальних територій та об'єктів. Так, Постановою ВР України "Про інформацію Кабінету Міністрів України про здійснення державної політики щодо виконання законів України "Про природно-заповідний фонд України" і "Про охорону культурної спадщини" та про дотримання посадовими особами вимог чинного законодавства стосовно Національного заповідника "Хортиця" й інших історико-культурних заповідників і об'єктів природно-заповідного фонду" було започатковано ряд дій щодо забезпечення режиму територій та об'єктів ПЗФ України, дотримання законності у цій сфері їхніми адміністраціями, органами державної влади і місцевого самоврядування.

З метою недопущення знищення унікального місця, аналогів якому за своїми аеродинамічними властивостями немає в Європі, та збереження умов для подальшого розвитку дельтапланерного і парапланерного спорту в Україні ВР України прийняла Постанову "Про заходи щодо збереження території гори Климентієва (Узун-Сирт) в Автономній Республіці Крим", якою передбачалось забезпечення оголошення території гори Климентієва (Узун-Сирт) об'єктом природно-заповідного фонду належного правового режиму, що дало б можливість зберегти умови для подальшого використання гори для занять спортивною авіацією.

Надзвичайно важливе значення для функціонування територій та об'єктів ПЗФ України має діяльність Президента України.

Указами Президента України постійно визначаються та коригуються заходи, спрямовані на забезпечення функціонування об'єктів ПЗФ України. Зокрема, до таких указів належать: "Про збереження і розвиток природно-заповідного фонду України", "Про резервування для наступного заповідання цінних природних територій", "Про невідкладні заходи щодо забезпечення додержання законодавства у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України", "Про заходи щодо дальшого розвитку природно-заповідної справи в Україні", "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 червня 2003 року "Про стан виконання Указу Президента України від 10 серпня 1998 року № 861 "Про створення Дунайського біосферного заповідника" та перспективи будівництва судноплавного шляху Дунай - Чорне море", "Про додаткові заходи щодо розвитку природно-заповідної справи в Україні".

Указами Президента України здійснюються оголошення та зміна меж територій та об'єктів ПЗФ України загальнодержавного значення. Обсяг підручника не дозволяє навести їх усі, однак доцільним є визначення найбільш типових з них, наприклад, "Про території та об'єкти природно-заповідного фонду загальнодержавного значення", "Про розширення території Дунайського біосферного заповідника", "Про оголошення природної акваторії Чорного моря ботанічним заказником загальнодержавного значення "Філофорне поле Зернова"", "Про створення національного природного парку "Тузловські лимани"", "Про створення національного природного парку "Дністровський каньйон"", "Про створення національного природного парку "Олешківські піски"" тощо.

Здійснюючи свої функції щодо забезпечення реалізації державної політики у сфері заповідної справи, значну нормотворчу діяльність у цій сфері проводить КМ України. Зокрема, ним схвалено Концепцію Загальнодержавної програми розвитку заповідної справи на період до 2020 року, якою передбачено створення належних умов для реалізації єдиної державної політики у сфері розвитку заповідної справи, зокрема, мережі територій та об'єктів природно-заповідного фонду, вдосконалення управління природними, біосферними заповідниками та національними природними парками, іншими територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, доведення обсягу площі природно-заповідного фонду до 10 відсотків загальної площі держави, прискорення формування національної екологічної мережі як складової Панєвропейської екологічної мережі, забезпечення проведення комплексних довгострокових наукових досліджень типових та унікальних екосистем, забезпечення раціонального природокористування.

Постановами КМ України "Про такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної порушенням законодавства про природно-заповідний фонд України" та "Про затвердження такс для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної порушенням природоохоронного законодавства у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України" визначено особливості розрахунку майнової відповідальності за порушення законодавства у сфері ПЗФ України.

Також Постановами КМ України закріплені "Перелік платних послуг, які можуть надаватися бюджетними установами природно-заповідного фонду" та "Порядок розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення" .

Характеризуючи систему законодавства про ПЗФ України, неможливо обійти увагою діяльність міністерств та відомств у цій сфері. Найбільшу правотворчу діяльність у сфері заповідної справи здійснює Мінприроди. Зокрема, нормативно-правовими актами Мінприроди затверджено Положення про єдині державні знаки та аншлаги на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду України, Положення про організацію наукових досліджень у заповідниках і національних природних парках України, Положення про наукову діяльність заповідників та національних природних парків України, Інструкцію про зміст та складання документації державного кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фонду України, Положення про Проект організації території природного заповідника та охорони його природних комплексів, Положення про Проект організації території біосферного заповідника та охорони його природних комплексів, Положення про Проект організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів, Положення про Проект організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об'єктів 98, Інструкцію про застосування порядку установлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природнозаповідного фонду загальнодержавного значення, Положення про рекреаційну діяльність у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України.

Підсумовуючи характеристику системи законодавства про ПЗФ України, треба зазначити, що потужний вплив на неї здійснюють міжнародні стандарти заповідної справи. Центральне місце серед них займає Конвенція про біорізноманіття, яка значною мірою закладає основи та стандарти щодо здійснення консерваційної, природно-заповідної діяльності на міжнародному рівні. Конвенція наголошує на тому, що збереження біорізноманіття є загальним завданням людства, а держави, які володіють правами на свої біологічні ресурси, відповідають за охорону свого біорізноманіття і стійкий характер використання біоресурсів. Цілями Конвенції є збереження біорізноманіття, стійке використання його компонентів та справедливий і рівноправний розподіл вигод, які виникають у результаті експлуатації генетичних ресурсів, у тому числі шляхом певного доступу до них і передачі технології, з урахуванням усіх прав на ці ресурси і технології.

С.М. Кравченко зазначала, що Конвенція про біологічне різноманіття є рамковою, вона базується на таких існуючих конвенціях:

- Конвенція про міжнародну торгівлю об'єктами флори і фауни, які знаходяться під загрозою знищення (Вашингтон, 1973);

- Конвенція про збереження мігруючих видів тварин (Бонн, 1979);

- Конвенція про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ її існування в Європі (Берн, 1979);

- Конвенція про водно-болотні угіддя (Рамсар, 1971);

- Конвенція про всесвітню культурну та природну спадщину людства (Париж, 1972).

Саме ці конвенції разом із Директивами Ради Європи № 79/409/ЄЕС від 2 квітня 1979 року і № 92/43/ЄЕС від 21 травня 1992 року встановлюють основні міжнародні стандарти щодо функціонування об'єктів природно-заповідного фонду.