Закон України "Про судоустрій і статус суддів" - Теліпко В.Е. - Стаття 20. Порядок призначення суддів на адміністративні посади

1. Адміністративними посадами в суді вважаються посади голови суду та заступника (заступників) голови суду.

2. Голова місцевого суду, його заступник, голова апеляційного суду, його заступники, голова вищого спеціалізованого суду, його заступники призначаються на посади строком на п'ять років із числа суддів цього суду та звільняються з посад Вищою радою юстиції за поданням відповідної ради суддів.

Суддя не може обіймати одну адміністративну посаду відповідного суду більш як два строки підряд.

3. Голова Верховного Суду України, заступник Голови Верховного Суду України обираються на посади і звільняються з посад Пленумом Верховного Суду України у порядку, встановленому цим Законом.

4. Призначення судді на адміністративну посаду без додержання вимог цього Закону не допускається.

5. Перебування судді на адміністративній посаді в суді не звільняє його від здійснення повноважень судді відповідного суду, передбачених цим Законом.

6. Звільнення судді з адміністративної посади не припиняє його повноважень судді. Звільнення з посади судді, а також закінчення строку, на який суддю призначено (обрано) на адміністративну посаду в суді, припиняє здійснення ним повноважень на адміністративній посаді.

Питання, що є предметом регулювання коментованої статті ЗУ "Про судоустрій і статус суддів", тривалий час до цього було предметом широких і палких дискусій, а також неодноразовим приводом для відкриття провадження у Конституційному Суді.

Так, у Рішенні у справі про призначення суддів від 16 жовтня 2001 року № 14-рп/2001, Конституційний Суд України висловлював позицію з приводу питання щодо внесення Вищою радою юстиції подання про призначення суддів на посади голів судів загальної юрисдикції, їх заступників та звільнення їх з цих посад. На думку Суду, аналіз норм Конституції України доводить, що Основний Закон України не містить положень про призначення/обрання голів судів загальної юрисдикції, заступників та їх звільнення. Лише частина друга статті 128 Конституції України передбачає обрання на посаду Голови Верховного Суду України та звільнення з цієї посади шляхом таємного голосування Пленумом Верховного Суду України в порядку, встановленому законом. Призначення на адміністративні посади голів інших судів загальної юрисдикції та їх заступників має визначатися виключно законом (пункт 14 частини першої статті 92 Конституції України). Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що із змісту положень Конституції України не випливає належність до відання Вищої ради юстиції внесення подань про призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції та про звільнення їх з цих посад. Таким чином, КСУ встановив, що за змістом пункту 1 частини першої статті 131 Конституції України право внесення подань Верховній Раді України про обрання суддів безстроково та призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції на Вищу раду юстиції не поширюється. Водночас Конституційний Суд казав, що призначення на адміністративні посади голів інших судів загальної юрисдикції та їх заступників має визначатися виключно законом, таким чином допустивши можливість закріплення цієї компетенції за будь-яким державним органом, не виключивши з цього переліку і Вищу раду юстиції.

Рішенням у справі про звільнення судді з адміністративної посади від 16 травня 2007 року № 1~рп/2007 Конституційний Суд України визнав неконституційним положення частини п'ятої статті 20 Закону України "Про судоустрій", відповідно до якого Президент України призначає на посаду і звільняє з посади голову суду, заступника голови суду. Таким чином, Конституційний Суд позбавив главу держави повноважень щодо звільнення суддів з адміністративних посад. Причина цьому була в тому, що аналізуючи частину п'яту статті 20 Закону на предмет офіційного тлумачення, Конституційний Суд України виявив ознаки невідповідності Конституції України її положення про надання Президенту України повноважень призначати та звільняти голів, заступників голів судів.

Конституція України надала Президентові України ряд повноважень стосовно організації і діяльності судової влади. Згідно з пунктом 22 частини першої статті 106, частиною п'ятою статті 126 Основного Закону України Президент України має право в порядку, визначеному законом (пункт 14 частини першої статті 92, стаття 153 Конституції України, призначати на посади та звільняти з посад третину складу Конституційного Суду України. На підставі пункту 23 частини першої статті 106 Конституції України глава держави у визначеному законом порядку утворює суди. Президент України має також право здійснювати перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років (частина перша статті 128 Конституції України) та звільняти його з цієї посади (частина п'ята статті 126 Конституції України). Однак повноважень призначати суддю на посаду голови суду, заступника голови суду та звільняти його з цієї посади Конституція України Президентові України не надала.

Відповідно до пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України визначаються лише Основним Законом України. На цю обставину Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх рішеннях, зокрема у рішенні від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України), де сказано, що "повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали 6 інші його повноваження (права та обов'язки)", та в рішенні від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004 (справа про Координаційний комітет), в якому вказано, що повноваження Президента України, як і повноваження Верховної Ради України, визначаються Конституцією України.

Отже, надання Президентові України частиною п'ятою статті 20 Закону повноважень призначати суддю на посаду голови, заступника голови суду, а також звільняти його з цієї посади суперечить статті 106 Конституції України, тобто це положення Закону є неконституційним.

Конституційний Суд України вважає, що питання про призначення на посаду голови, заступника голови суду та звільнення його з цієї посади (крім адміністративних посад у Верховному Суді України) мають бути врегульовані в законодавчому порядку.

Приймаючи рішення у цій справі, Конституційний Суд України враховував вироблені міжнародним співтовариством засади незалежності судових органів, викладені, зокрема, в рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи від 13 жовтня 1994 року №(94)12 "Незалежність, дієвість та роль суддів", де вказується, що орган, який уповноважений приймати рішення щодо кар'єри суддів, повинен бути незалежним від уряду та адміністративних органів; у Європейській хартії про Закон "Про статус суддів" від 10 липня 1998 року, в якій передбачається, що рішення про службове підвищення судді вносяться органом, незалежним від виконавчої та законодавчої влади; в "Основних принципах незалежності судових органів", схвалених резолюціями №40/32 від 29 листопада 1985 року та № 40/146 від 13 грудня 1985 року Генеральної Асамблеї ООН, в яких зазначається, що усунення від посади чи звільнення судді мають бути предметом незалежної перевірки.

Взято до уваги також висновок експертів Ради Європи від 19 грудня 2002 року щодо Закону України "Про судоустрій і статус суддів" стосовно того, що президент не може відігравати у підборі суддів на адміністративні посади настільки активну роль, та положення Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, схваленої Указом Президента України від 10 травня 2006 року № 361, в якому передбачається запровадити порядок, за яким адміністративні посади в судах займатимуть судді, призначені органами суддівського самоврядування.

Враховуючи вищезазначене, Конституційний Суд України вважав за доцільне визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини п'ятої статті 20 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", відповідно до якого голова суду, заступник голови суду призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України. Цим же рішенням КСУ рекомендував Верховній Раді України невідкладно в законодавчому порядку врегулювати питання про призначення судді на посаду голови суду, заступника голови суду та звільнення його з цієї посади.

У Рішенні у справі про призначення суддів на адміністративні посади від 22 грудня 2009року М 34-рп/2009 Конституційний Суд роз'яснив, що Рада суддів України, згідно діючого на той час Закону "Про судоустрій", не уповноважена вирішувати питання щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах, а лише повноважна давати рекомендації стосовно такого призначення тому органу (посадовій особі), який законом наділений цими повноваженнями. Знову ж таки, жодна норма закону на той час не давала однозначної відповіді на це запитання.

Приводом для постановления такого рішення стало те, що Рала суддів України 31 травня 2007 року прийняла рішення № 50 щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції та звільнення їх з цих посад, яким визначила, що саме вона є єдиним повноважним на це суб'єктом. Необхідність наділення себе повноваженнями призначати суддів на адміністративні посади та звільняти їх з цих посад Рада суддів України обгрунтувала тим, що 1 червня 2007 року закінчувалися повноваження більше ніж 300 голів і заступників голів судів загальної юрисдикції, і зволікання з призначенням суддів на вакантні посади до законодавчого врегулювання цього питання могло призвести до дестабілізації судової системи, ускладнень в організаційному керівництві діяльністю судів, а отже - до погіршення стану правосуддя в державі та захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання з цього приводу, виходив з такого.

Рішенням від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007 Конституційний Суд України визнав неконституційним положення частини п'ятої статті 20 Закону, відповідно до якого голова суду, заступник голови суду призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України, і рекомендував Верховній Раді України невідкладно в законодавчому порядку врегулювати питання про призначення судді на посаду голови суду, заступника голови суду та звільнення його з цієї посади (пункти 1, З резолютивної частини). Однак це питання так і не було законом врегульоване.

У Конституції України визначено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6), та визначено механізм її здійснення (частина друга статті 6, частина друга статті 19). Основний Закон України встановив засади організації і діяльності судової влади та взаємодії між нею, законодавчою і виконавчою владою на підставі конституційно закріпленої системи стримувань і противаг.

Так, до повноважень Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні належить прийняття законів з питань судоустрою, судочинства, статусу суддів (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, пункт 14 частини першої статті 92 Конституції України).

Згідно з пунктом 14 частини першої статті 92 Конституції України судоустрій визначається виключно законами України. Законом затверджено правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні, систему судів загальної юрисдикції, основні вимоги до формування корпусу професійних суддів, систему та порядок здійснення суддівського самоврядування, а також встановлено загальний порядок забезпечення діяльності судів та врегульовано інші питання судоустрою. Статтею 104 Закону передбачено, що організаційними формами суддівського самоврядування є збори суддів, конференції суддів, з'їзд суддів України, ради суддів та їх виконавчі органи. За Законом суддівське самоврядування - це самостійне колективне вирішення питань внутрішньої діяльності судів в Україні професійними суддями, до яких належать організаційне забезпечення судів та діяльності суддів, соціальний захист суддів та їх сімей, а також інші питання, які не пов'язані безпосередньо зі здійсненням правосуддя.

Порядок здійснення суддівського самоврядування визначається відповідно до Конституції України цим Законом та іншими законами, а також регламентами і положеннями, які приймаються органами суддівського самоврядування згідно з Законом.

У Законі передбачено, що з'їзд суддів України - це найвищий орган суддівського самоврядування (частина перша статті 112), а Рада суддів України є вищим органом суддівського самоврядування у період між з'їздами суддів України (частина перша статті 116), та визначено правові основи їх функціонування. Відповідно до пункту 4 частини п'ятої статті 116 Закону до повноважень Ради суддів України віднесено вирішення питань щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах у випадках і порядку, передбачених Законом, а тому зміст цієї норми слід аналізувати в сукупності з іншими його нормами, зокрема статтею 20.

У частині п'ятій статті 20 Закону визначено повноваження Ради суддів України (ради суддів спеціалізованих судів) давати рекомендації стосовно призначення суддів на посаду голови суду, заступника голови суду та звільнення з цієї посади. Отже, положення пункту 4 частини п'ятої статті 116 Закону, у якому зазначено, що Рада суддів України вирішує питання щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах у випадках і порядку, передбачених цим Законом, у системному зв'язку з положенням першого речення частини п'ятої статті 20 Закону необхідно розуміти як таке, що дає Раді суддів України право вирішувати питання про рекомендацію кандидатури конкретного судді для призначення його на посаду голови суду, заступника голови суду.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що така рекомендація є обов'язковою складовою законодавчо визначеної процедури вирішення кадрових питань. Тому орган (посадова особа), повноважний приймати рішення про призначення на відповідні посади чи звільнення з них, не має права вирішувати такі питання на свій розсуд без відповідної рекомендації. Питання призначення судді на адміністративну посаду голови суду, заступника голови суду чи звільнення з цієї посади відповідно до чинної редакції першого речення частини п'ятої статті 20, статті 116 Закону може бути вирішене тільки на підставі рекомендації Ради суддів України (ради суддів спеціалізованих судів), оскільки саме в чинній редакції пункту 4 частини п'ятої статті 116 Закону визначено рекомендаційний характер рішення Ради суддів України для призначення повноважним органом (посадовою особою) суддів на адміністративні посади в судах.

Зі змісту статей 102,103 Закону не вбачається, що ними врегульовано повноваження Ради суддів України щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах.

Оскільки рекомендація Верховній Раді України, викладена у Рішенні Конституційного Суду України від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007 у справі про звільнення судді з адміністративної посади, щодо необхідності в законодавчому порядку врегулювати призначення судді на посаду голови суду, заступника голови суду та звільнення його з цієї посади не виконана, це призвело до правової невизначеності (прогалини в Законі). Конституційний Суд України вважав за необхідне ще раз покласти на Верховну Раду України обов'язок невідкладно вирішити це питання.

Зрештою, у Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України

(конституційності) Постанови Верховної Ради України "Про тимчасовий порядок призначення суддів на адміністративні посади та звільнення з цих посад" від 25 березня 2010 року № 9-рп/2010 фактично позбавив і Верховну Раду України призначати суддів на адміністративні посади та звільняти їх з цих посад, опосередковано вже вкотре вказавши на необхідність врегулювання цього питання законом.

Аналізуючи саму Постанову, то нею тимчасово, до законодавчого врегулювання, було запроваджено порядок призначення суддів на адміністративні посади - голови суду, заступника голови суду (крім Голови Верховного Суду України і заступників Голови Верховного Суду України) та звільнення їх з цих посад Вищою радою юстиції на підставі рекомендації: Ради суддів України (а щодо спеціалізованих судів - відповідної ради суддів); Голови Верховного Суду України (а щодо спеціалізованих судів - голови відповідного вищого спеціалізованого суду); зборів суддів відповідних судів; члена Вищої ради юстиції (пункт 1). У Постанові також передбачалося, що повноваження голови суду, заступника голови суду, призначених після 16 травня 2007 року згідно з положеннями частини п'ятої статті 20 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", визнаними неконституційними Рішенням Конституційного Суду України від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007, підлягають підтвердженню у порядку, встановленому пунктом 1 Постанови (пункт 2).

Однак встановлення Верховною Радою України порядку призначення суддів на адміністративні посади та звільнення з цих посад постановою, а не законом України, не відповідає положенням частини другої статті 8, частини другої статті 19, пункту 14 частини першої статті 92, частини першої статті 131 Конституції України. Більше того, Постанова була прийнята всупереч вже згадуваним рішенням Конституційного Суду України від 16 травня 2007 року № 1 -рп/2007 у справі про звільнення судді з адміністративної посади, в якому Верховній Раді України рекомендовано невідкладно в законодавчому порядку врегулювати питання призначення судді на посаду голови суду, заступника голови суду та звільнення його з цієї посади, та від 22 грудня 2009 року № 34-рп/2009 у справі про призначення суддів на адміністративні посади, в якому Верховну Раду України зобов'язано невідкладно виконати Рішення Конституційного Суду України від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007 у зазначеній частині. Наділивши Постановою Вищу раду юстиції правом призначати суддів на адміністративні посади та звільняти їх з цих посад, Верховна Рада України надала їй додаткові, не передбачені статтею 131 Конституції України повноваження.

Вирішуючи означене вище питання, Конституційний Суд України виходив з такого.

Україна є правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права (стаття 1, частина перша статті 8 Конституції України).

Основний Закон України передбачає засади поділу державної влади на законодавчу, виконавчу, судову та вказує на межі повноважень органів державної влади, підстави та способи їх діяльності (стаття 6, частина друга статті 19).

Питання судоустрою, судочинства, статусу суддів відповідно до Конституції України повинні визначатися виключно законами України; прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, пункт 14 частини першої статті 92). Тому вирішення зазначених питань також є повноваженнями цього органу.

Надавши Верховній Раді України такі повноваження, Основний Закон України зобов'язує її діяти не лише в їх межах, а й у передбачений Конституцією України спосіб, тобто визначати судоустрій, судочинство, статус суддів виключно шляхом прийняття законів.

На виконання пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України Верховна Рала України прийняла Закон України "Про судоустрій", відповідно до якого утворення судів, призначення суддів на адміністративні посади та звільнення з цих посад є складовими судового устрою (стаття 20). Тож ці питання згідно з Основним Законом України мають вирішуватися виключно в законодавчому порядку, який є конституційно встановленим способом визначення Верховною Радою України судоустрою.

На врегулюванні питання призначення суддів на адміністративні посади та звільнення з цих посад саме в законодавчому порядку наголосив Конституційний Суд України у Рішенні від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007 у справі про звільнення судді з адміністративної посади (абзац третій пункту 6 мотивувальної частини, пункт З резолютивної частини).

Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, висловленою у Рішенні від 1 квітня 2008 року № 4-рп/2008 у справі про Регламент Верховної Ради України, яка полягає в тому, що перелік питань, які мають регулюватися виключно законами України, передбачений статтею 92 Основного Закону України, має імперативний характер, а це означає, що всі рішення щодо них повинні прийматися у формі закону. До них належать, зокрема, судоустрій, судочинство, статус суддів. У такий спосіб Конституція України встановила, що лише Верховна Рада України у відповідному законі має право визначати організацію і порядок діяльності органів законодавчої, виконавчої, судової влади та статус їх посадових осіб (абзаци третій, четвертий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини).

Отже, врегульовуючи питання щодо призначення суддів на адміністративні посади та звільнення з цих посад постановою, а не законом, Верховна Рада України хоч і діяла в межах наданих їй повноважень, але не у спосіб, який вимагає Конституція України, що не відповідає положенням частини другої статті 19, пункту 14 частини першої статті 92 Основного Закону України.

Таким чином, після численних дискусій та кількох рішень Конституційного Суду України законодавцем у коментованому Законі все ж було врегульовано питання призначення суддів на адміністративні посади.

Так, згідно статті 20 Закону, голова місцевого суду, його заступник, голова апеляційного суду, його заступники, голова вищого спеціалізованого суду, його заступники призначаються на посади строком на п'ять років із числа суддів цього суду та звільняються з посад Вищою радою юстиції за поданням відповідної ради суддів. Натомість Голова Верховного Суду України, заступник Голови Верховного Суду України обираються на посади і звільняються з посад Пленумом Верховного Суду України у порядку, встановленому цим Законом (див. коментар до ст. 42 цього Закону).

Частиною четвертою коментованої статті встановлено, що призначення судді на адміністративну посаду без додержання вимог цього Закону не допускається. Таким чином у проблемному питання щодо призначення суддів на адмінпосади поставлено крапку.