Історія держави і права України - Музиченко П.П. - Місцева влада і місцеве самоврядування

З перших днів національно-демократичної революції в Україні йшов процес формування республіканської форми правління. Простежується нестримний історичний зв'язок, певне наступництво органів державної влади" Що створювалися, з тими, які існували за часів Народно-визвольної війни 1648— 1657 рр. Цей зв'язок проявляється в таких рисах влади, як парламентаризм, демократичність, рівноправність. Нова влада ставила перед собою завдання перебудови суспільного ладу, виходячи з невід'ємного права українського народу на самовизначення і відродження багатовікової традиції державотворення.

Центральна рада

Після лютневих подій в Петрограді центром, навколо якого згуртувались національно-патріотичні сили України, стала Українська Центральна рада.

На першому етапі Центральна рада, за словами М. Грушевського, була "Тимчасовим Українським Урядом" і фактично зосередила в собі функції і законодавчої, і виконавчої влади. Спочатку вона формувалася не шляхом загальних виборів, а на основі делегування до її складу представників різних демократичних громадських організацій. Планувалося, що Центральна рада припинить своє існування після скликання Всеукраїнських Установчих зборів. Всеукраїнський національний конгрес, що відбувся 17—21 квітня в Києві, санкціонував статус Центральної ради, як вищого територіального органу влади в Україні. Конгрес прийняв рішення, згідно з яким Центральна рада мала розвиватися як національний парламент. Формою роботи Центральної ради були пленуми. Одним з перших документів, що юридично закріпляв статус Центральної ради, був "Наказ Українській Центральній раді" від 5 травня 1917 року. В Наказі говорилося, що робота Центральної ради мала проводитися через її Загальні Збори та Комітет ради. Загальні збори поділялися на звичайні (чергові)—скликалися раз на місяць і визначали головні напрямки діяльності Ради і надзвичайні —їх скликал и в разі нагальної необхідності. Загальні збори працювали посесійно. Комітет Центральної ради був постійно діючим органом, до складу якого входила Президія Ради і комісії.

Фактично, Комітет здійснював законодавчі функції в період між Загальними зборами.

12 липня Центральна рада видала постанову, яка більш детально регламентувала компетенцію Комітету, або Малої ради, як його згодом називали. Згідно з постановою Комітет визначався як постійно діючий орган, що скликав чергові Загальні збори, поповнював склад Генерального Секретаріату і, взагалі, вирішував всі "негайні справи". Чергові засідання Малої ради відбувалися раз на тиждень, а надзвичайні — "по потребі". Для прийняття законодавчого акта необхідна була присутність не менше як двох третин загальної кількості членів Малої ради. 25 листопада 1917 року приймається Закон про утримання Центральної ради за державний кошт, 16 квітня 1918 року— закон, який гарантував недоторканність членів Центральної ради. 9 квітня 1918 року Центральна рала затвердила Закон про право безмитного одержання книжок та інших видань бібліотекою Центральної ради.

Свої рішення Центральна рала приймала у вигляді універсалів, постанов, ухвал, резолюцій.

Згідно з І Універсалом 28 червня 1917 року було створено перший український уряд — Генеральний секретаріат.

В документах того періоду він характеризувався як виконавчий комітет Центральної ради (Декларація Генерального секретаріату від 10 липня 1917 року), відповідальний перед Центральною радою орган (II Універсал), "правительство" (III Універсал). За IV Універсалом Генеральний секретаріат було перетворено на Раду Народних Міністрів. Генеральний секретаріат складався з Генеральних секретарств, які очолювали генеральні секретарі. Кількість генеральних секретарств то зменшувалась (до 8), то зростала (до 14). До першого складу Генерального секретаріату входило дев'ять осіб: В. Винниченко — голова і генеральний секретар внутрішніх справ, П. Христюк — генеральний писар, X. Барановський—генеральний секретар фінансів, С. Єфремов — генеральний секретар міжнаціональних справ, С. Петлюра — генеральний секретар військових справ, Б. Мартос — генеральний секретар земельних справ, В. Садовський — генеральний секретар судових справ, І. Стешенко — генеральний секретар освіти та М. Стасюк — генеральний секретар харчових справ. Після проголошення першої декларації Генерального секретаріату його склад розширився за рахунок нових членів, якими стали: В. Голубович—генеральний секретар у справах шляхів, О. Зарубін — генеральний секретар пошт і телеграфів, М. Рафес — генеральний контролер, П. Стебницький—статс-секретар у справах України при Тимчасовому уряді. Крім того, лишилися незаповненими дві нові вакансії — генерального секретаря праці й генерального секретаря торгу та промисловості.

З утворенням Генерального секретаріату було покладено початок процесу розмежування законодавчої і виконавчої влад.

29 липня 1917 року Мала рада затвердила Статут Генерального секретаріату, який М. Грушевський назвав "першою Конституцією України". Статут визначав взаємини між Генеральним секретаріатом і Малою радою, порядок діяльності уряду, законодавчу процедуру тощо. Генеральний секретаріат був підзвітним Малій раді.

Після компромісних рішень Центральної ради на переговорному процесі з Тимчасовим урядом Росії в серпні 1917 року дію Статуту було замінено на Інструкцію Тимчасового уряду Генеральному секретарству від 4 серпня 1917 року. Інструкція обмежувала діяльність українського уряду як територіально (його юрисдикція поширювалася тільки на п'ять губерній -Волинську, Київську, Подільську, Полтавську і Чернігівську так і функціонально — кількість генеральних секретарств з 14 було зменшено до 9.

За час свого існування Генеральний секретаріат провів понад 30 засідань, на яких було розглянуто біля 100 питань внутрішньої і зовнішньої політики. Найбільш часто заслуховувалися питання фінансової політики. Генеральний секретаріат підготував проекти постанов Пленуму Центральної ради про введення українського прогресивно-прибуткового оподаткування у розмірі 25 відсотків загальноросійського прибуткового податку, поземельного податку по 10 коп. з десятини та одночасного оподаткування робітників і службовців у розмірі 25 відсотків одноденного заробітку.

На засіданнях Генерального Секретаріату розглядалися питання судоустрою, військового будівництва тощо. Особливе місце займали питання зовнішньої політики.

Чимало зусиль уряду потребували організаційні питання, які розглядалися майже на кожному його засіданні. Звертався Генеральний секретаріат і до питань дисципліни. Коли запізнення на його засідання стали хронічним явищем, уряд 15 вересня 1917 року приймає постанову, що встановлювала штрафи: по одному карбованцю за кожну хвилину запізнення.

12 жовтня 1917 року Генеральний секретаріат розробив і затвердив Декларацію, яка розширила його повноваження, обмежені інструкцією Тимчасового уряду. Уточнювалася компетенція секретарств і Генерального секретаріату в цілому. Свої рішення Генеральний секретаріат приймав у формі декларацій, постанов, інструкцій. Офіційним органом уряду був "Вісник Генерального секретаріату".

Місцева влада і місцеве самоврядування

II Універсал зберігав існуючу систему органів місцевої влади. Як відомо, більшовики були прихильниками злому попередньої державної системи. Центральна рада, навпаки, намагалася пристосувати її до потреб національно-державного будівництва. Перебудова цих органів, за задумом керівників Центральної ради, повинна пройти декілька етапів.

Перший етап мав за мету українізацію місцевих органів і їх переорієнтацію на нову владу. У праці "Відродження нації" В. Винниченко писав: "кожне село, кожна волость, кожна управа повітова чи земельна, яка стоїть за інтереси українського народу, повинна мати найтісніші організаційні зносини з Центральною радою".

На другому етапі передбачалася перебудова місцевої і загальної крайової адміністративної влади в напрямку, знову ж таки, зміцнення зв'язку з Центральною радою.

На третьому етапі ставилося завдання розвитку місцевого самоврядування та розширення компетенції його органів.

Керівництво всією системою органів самоврядування здійснювало Генеральне секретарство (з квітня 1918 року — департамент місцевого самоврядування Міністерства внутрішніх справ), що зводило нанівець саму ідею самоврядування, адже централізація і місцеве самоврядування несумісні явища.

ІV Універсал до існуючих органів місцевої влади додав ради робітничо-селянських і солдатських депутатів, що ще більше заплутало систему органів самоврядування. Спробу врегулювання відносин між цими численними органами зробив Земельний закон, який було прийнято 27 січня 1918 року. Відповідно до ст. 4 Закону порядкування землями місцевого користування належало органам міського самоврядування, а іншими — сільським громадам, волосним, повітовим і губернським земельним комітетам е межах їх компетенції.

6 березня 1918 року Центральна рада затвердила Закон "Про поділ України на землі". Всю територію країни було розділено на тридцять дві землі Відповідно з новим адміністративно-територіальним поділом повинна була будуватись система органів місцевої влади, які були визначені ст. 5 Конституції УНР від 29 квітня 1918 року. Цю систему складали: землі, волості, громади. їм надавались права широкого самоврядування. За ст. 26 радам і управам громад, волостей і земель "належала єдина безпосередня місцева влада". Але цій системі не судилося стати практичним втіленням в життя.

Назвемо головні причини фактичної бездіяльності органів місцевої влади.

1) нерішучість Центральної ради у питанні реформування системи місцевого самоврядування;

2) відсутність правової бази, яка б регламентувала повноваження та діяльність органів самоврядування;

3) структурна невизначеність системи самоврядування;

4) відсутність державного фінансування на підтримку органів самоврядування;

5) відсутність реального впливу органів самоврядування на місцеве життя.

Таким чином, ідея М. Грушевського, що "не має бути іншої власті, тільки з вибору народного", так і не була впроваджена в життя. Врешті-решт це стало однією з суттєвих помилок Центральної ради, оскільки лишило її підтримки на місцях.