Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Організація державної влади й управління

З проголошенням незалежності Україна за формою правління сформувалася як республіка змішаного типу: до прийняття Конституції України (1996 р.) існувала як парламентсько-президентська республіка; з 28 червня 1996 p.- президентсько-парламентська; за Конституцією України (в редакції від 8 грудня 2004 р.) - знову парламентсько-президентська. Зміна різновиду республіканської форми правління безпосередньо позначалася на організації та функціонуванні державної влади і управління. Окрім того, напрям розвитку органів державної влади визначала ще й та обставина, що проголошена незалежною Українська держава позиціонувала себе як демократична. Тому відразу пріоритетним напрямом державотворчого процесу стає формування трьох гілок влади - законодавчої, виконавчої і судової.

Вищий законодавчий орган України - Верховна Рада (ВР) - спадок від Української PCP. Основи для розвитку та вдосконалення статусу ВР також було закладено в УРСР. Так, Декларація про державний суверенітет України (16 липня 1990 р.) закріпила за ВР особливий представницький статус: ніхто, крім неї, не може виступати від імені всього українського народу. А відповідно до Акта проголошення незалежності України, ВР УРСР перетворювалася на єдиний законодавчий орган незалежної держави.

Верховна Рада формувалася шляхом виборів народних депутатів. В умовах незалежності депутатський корпус Верховної Ради України постійно становив 450 народних депутатів, але виборча система зазнавала неодноразових змін. Так, депутатський корпус Верховної Ради дванадцятого скликання (Закон України "Про визначення порядку обчислення скликань Верховної Ради України" від 1 лютого 2000 р. змінив відлік скликань ВР: дванадцяте скликання ВР вважають першим) сформувався навесні 1990 р. шляхом обрання депутатів у багатомандатних округах на альтернативній основі. Верховна Рада першого скликання визначала перебіг законодавчого процесу аж до весни 1994 р. На думку дослідників {О. Бойко), у цьому були свої позитивні та негативні моменти. Позитивним було те, що забезпечувалася спадкоємність та керованість суспільного розвитку на початковій фазі реформ, існувала база для розгортання державотворення, а негативним - що більша частина депутатів Верховної Ради займала консервативну позицію і гальмувала створення правового поля для демократичних перетворень.

Наступні вибори до Верховної Ради другого скликання в 1994 р. відбувалися за тією ж схемою, що і попередні в 1990 р. А вже вибори до Верховної Ради третього (1998 р.) та четвертого скликань (2002 р.) відбувалися за змішаною мажоритарно-пропорційною системою за умов, коли одна половина депутатів обиралася за партійними списками, а друга - в багатомандатних округах на альтернативній основі. А вже структура Верховної Ради п'ятого (2006-2007 рр.) та шостого (вибори відбулися 30 вересня 2007 р.) скликань формувалася за пропорційною системою в загальнодержавному виборчому окрузі.

ВР є повноважною за умови обрання не менше двох третин від її конституційного складу. Закон "Про внесення змін до Конституції України" (8 грудня 2004 р.) передбачає подовження терміну повноважень Верховної Ради з чотирьох до п'яти років. Народні депутати України працюють у ВР на постійній основі. їхній статус визначається Конституцією України 1996 р. та Законом України "Про статус народного депутата України" (21 листопада 1992 р. з численними змінами - останні - 7 липня 2010 р.). Повноваження народних депутатів України починаються з моменту складення ними присяги. Законами України народним депутатам забезпечується широке коло прав і повноважень. Конституція України 1996 закріпила за депутатами вільний (неімперативний) мандат, що робить неможливим їх відкликання виборцями. Однак у ній передбачено вичерпний перелік підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України.

Для керівництва своєю роботою ВР обирає Голову, першого заступника і заступника Голови ВР України. До прийняття Конституції (1996 р.) у структурі ВР була Президія ВР України, повноваження якої в законодавчій сфері істотно зменшилися із запровадженням поста Президента України. На керівництво ВР покладається організація її роботи, представництво ВР перед іншими державами і міжнародними інституціями, організація роботи апарату ВР тощо.

Парламент України працює сесійно. Сесії ВР можуть бути й позачерговими. Вони скликаються Головою ВР на вимогу не менше третини народних депутатів від конституційного складу ВР або на вимогу Президента України. Усі свої рішення ВР України приймає виключно на пленарних засіданнях шляхом особистого голосування народних депутатів. Голосування може бути або відкритим нефіксованим чи фіксованим (поіменним) за допомогою електронної системи підрахунків, або таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів. Засідання проводяться відкрито і гласно, водночас ВР може також прийняти рішення про проведення закритого засідання. Правовим актом, що визначив процедуру діяльності ВР, є Регламент ВР України (21 липня 1994 р.).

Вагомою структурною ланкою ВР є постійно діючі депутатські комісії. У Верховній Раді дванадцятого (першого) скликання діяло 25, а в наступному, другому скликанні - 23 депутатські комісії. З 1996 р. комісії перейменовано на комітети. У Верховній Раді третього скликання діяло 22 комітети, а в наступних скликаннях їхня кількість зростала. Комітети стали тим головним функціональним органом, через який на шляху до пленарного засідання Верховної Ради проходили пропоновані проекти законів та постанов. Для сприяння роботі комітетів у їх структурі можуть створюватися підкомітети та робочі групи. Крім парламентських комітетів, у структурі ВР України працюють також тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії. Тимчасові спеціальні комісії утворюються для підготовки і попереднього розгляду питань, їм надаються права профільних комітетів, а для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, у ВР створюються тимчасові слідчі комісії. Але висновки зазначених комісій не є вирішальними для органів суду і слідства. ВР України є також політично структурованою. До її складу входять депутатські фракції (формуються виключно на партійній основі) та групи (формуються на позапартійній основі).

У структуру ВР також входять Рахункова палата України, створена (1996 р.) для здійснення парламентського контролю за використанням коштів Державного бюджету, та з 1997 р. Уповноважений ВР України з прав людини, який від імені ВР України здійснює парламентський контроль за дотриманням прав і свобод людини й громадянина.

У Конституції України 1996 р. визначено коло суб'єктів законодавчої ініціативи та встановлено засади законодавчого процесу. Розгляд законопроектів ВР України здійснюється у 3-х читаннях. Під час 1-го читання на пленарному засіданні обговорюються основні положення (концепція) законопроекту. У разі позитивної оцінки законопроекту ВР України передає його у відповідний профільний комітет для доопрацювання. Згодом, коли комітет знову подасть доопрацьований законопроект із урахуванням усіх зауважень і пропозицій після 1-го читання, проводиться пленарне 2-ге читання, де відбувається постатейне обговорення законопроекту. Заключною стадією є 3-тє пленарне читання, під час якого відбувається прийняття закону в цілому більшістю від конституційного складу нар. депутатів України. Після прийняття закон підписується Головою ВР України і відправляється на підпис Президентові України, який протягом 15 днів повинен прийняти щодо нього своє рішення (підписати і офіційно оприлюднити або надіслати до ВР для повторного розгляду із своїми зауваженнями і пропозиціями, тобто застосувавши своє конституційне право відкладаємого вето).

Закон "Про внесення змін до Конституції України" (8 грудня 2004 p.), що передбачає перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління, об'єктивно посилив позиції Верховної Ради через формування уряду коаліцією депутатських фракцій. Встановлено, зокрема, що Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України (а не Президентом).

Інститут Президента України Верховна Рада запровадила у структуру державної влади згідно з відповідним Законами "Про Президента Української PCP" і "Про вибори Президента Української PCP" (обидва 5 липня 1991 p.). Головна мета - забезпечення сильної виконавчої влади, яка б стала гарантом послідовності перебудовчих процесів, політичної єдності в центрі та на місцях.

Правовий статус і компетенція Президента України зазнавали змін, що закріплювалися конституційно. Так, з липня 1991 р. Президент визначався "найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади"; з лютого 1992 p.- "главою держави і главою виконавчої влади України"; з червня 1996 p.-"главою держави..., гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина".

Статус Президента України та порядок його обрання визначаються Конституцією України (1996 p.), Законом "Про вибори Президента України" (5 березня 1999 р.) та іншими законами України.

Окрім повноважень, які безпосередньо випливають з поста глави держави (представлення держави в міжнародних відносинах, очолювання Ради національної безпеки і оборони та Верховного головнокомандування Збройними силами, здійснення нагородження, помилування та ін.), Президент України наділений широкими повноваженнями у сфері формування і спрямування діяльності органів виконавчої влади. У цьому і полягає особливість його офіційного (правового) статусу згідно з Конституцією України (1996 р.). Щоправда суттєвий перерозподіл повноважень між Главою держави, Парламентом і Урядом передбачає Закон України "Про внесення змін до Конституції України" (8 грудня 2004 р.).

Свої конституційні повноваження Президент здійснює через вертикаль влади, до складу якої входять: Адміністрація Президента України (з січня 2005 до лютого 2010 р - Секретаріат), Консультативна рада, Рада національної безпеки і оборони та місцеві адміністрації.

Адміністрацію Президента України у своїй сукупності утворюють робочий апарат Президента у складі: помічників, референтів, радників з окремих питань, консультантів, технічного та обслуговуючого персоналу, охорони. Керує цим апаратом глава Адміністрації Президента України. Головне завдання цієї структури - забезпечити належні умови праці для Президента, а відповідальних працівників і керівників структурних підрозділів (рад, комітетів, відділів, управлінь та служб) - готувати відповідні проекти указів та розпоряджень Президента з тих чи інших питань. У її складі - відповідні відділи (нагород, помилувань), управління (юридичне, охорони, господарське), агентства (з питань інформатизації, електроенергетики, аграрної та земельної реформи), комісії (з питань ядерної політики та екологічної безпеки), комітети (законодавчих ініціатив) та інші структурні підрозділи, які утворені відповідними указами або розпорядженнями Президента України.

У різний час при Президентові України працювали: Державна Дума України, що проіснувала майже рік (з лютого 1992 р), і мала визначати стратегію державної політики, основні принципи і напрями діяльності органів виконавчої влади. Були також створенні: Національна комісія з питань електроенергетики (14 березня 1995 р.); Комітет законодавчих ініціатив (19 червня 1995 р.). Сьогодні, наприклад, як консультативно-дорадчий орган при Президентові України працює Громадська гуманітарна рада, яка створена (2 квітня 2010 р.) з метою врахування суспільно значущих інтересів у вирішенні найважливіших питань гуманітарного розвитку, підготовки пропозицій щодо забезпечення додержання прав і свобод людини і громадянина у сферах освіти, науки, культури і мистецтва, охорони здоров'я, інтелектуальної та творчої діяльності. Таким же консультативно-дорадчим органом при Президентові України від 17 березня 2010 р. є Комітет з економічних реформ, що створений з мстою впровадження системних економічних реформ, спрямованих на вихід із фінансової та економічної кризи, на забезпечення сталого економічною розвитку України як передумови зростання добробуту народу.

Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. Певні акти Президента України, видані в межах його повноважень, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Функції уряду покладаються на Кабінет Міністрів України (КМ). Становлення структури та зміни в організації діяльності КМ відбувалися у процесі розбудови незалежної Української держави. Процес реорганізації урядових структур фактично розпочався з 25 лютого 1992 p., коли були скасовані попередні союзні міністерства, а замість них створено 26 міністерств у системі українських органів влади. Відтоді вони не мали безпосередньо керувати виробництвом, а відповідали за проведення державної політики в різних галузях господарства. Відповідно до змін, внесених до Конституції УРСР у травні 1991 p., KM України визначено як "найвищий орган державного управління УРСР". На такій правовій основі КМ функціонував до прийняття Конституції України (28 червня 1996 p.), яка встановила, що КМ с вищим органом у системі органів виконавчої влади, відповідальним перед Президентом України, підконтрольним і підзвітним ВР. Згідно зі ст. 114 Конституції, до складу КМ України входять Прем'єр-міністр України, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. Прем'єр-міністр призначався Президентом України за згодою ВР. Персональний склад КМ призначався 11 резидентом України за поданням Прем'єр-міністра. Рішення про відставку КМ могли прийняти ВР, розглянувши питання про відповідальність КМ, та Президент України.

У правовій площині своєї сфери компетенції - забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави; забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сфері праці та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розроблення проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення його виконання після затвердження ВР; здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки країни, громадського порядку, ведення боротьби зі злочинністю; організацію та забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; спрямування і координацію роботи органів виконавчої влади тощо - КМ України видає обов'язкові до виконання акти - постанови і розпорядження, які підписує Прем'єр-міністр України.

Закон України "Про внесення змін до Конституції України" (8 грудня 2004 р.), який набрав чинності з 1 січня 2006 р., по-новому перерозподілив повноваження Президента України, ВР й Уряду у сфері виконавчої влади, зокрема щодо формування складу КМ.

Найзначніші новели щодо порядку формування уряду та центральних органів публічної адміністрації, що їх дослідники (А. Школик) характеризують як внутрішньо-суперечливі, запроваджено у двох напрямах: кадровому, тобто, щодо порядку призначення керівників цих структур, та організаційному - щодо способу утворення, реорганізації та ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

На відміну від попередньої редакції Основного Закону, Прем'єр-міністр України призначається не главою держави, а парламентом. Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра вносить Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій або однієї депутатської фракції, до якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Після цього глава уряду, у разі прийняття рішення парламентом, призначається на свою посаду. Поза тим, істотно змінено порядок призначення та звільнення із займаних посад керівників як членів уряду, так і інших центральних органів виконавчої влади: Міністр оборони, Міністр закордонних справ та Голова Служби безпеки України призначаються Верховною Радою за поданням Президента; інші члени Кабінету Міністрів, голова Антимонопольного комітету, Голова Державного комітету телебачення та радіомовлення, Голова Фонду державного майна призначаються Верховною Радою за поданням Прем'єр-міністра; усі інші керівники центральних органів виконавчої влади призначаються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра.

Порядок організації діяльності КМ України встановлював Тимчасовий регламент КМ (червень 2000 р.), а згодом - Закон України "Про Кабінет Міністрів України" (21 грудня 2006 р.). Останній набрав чинності у лютому 2007 р., визначає основні завдання, принципи та правові засади діяльності КМ, склад та порядок його формування, повноваження у відносинах з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, статус та повноваження членів КМ.

Згідно з цим Законом, КМ є колегіальним органом, який приймає рішення після обговорення питань на своїх засіданнях. Рішення КМ приймаються шляхом голосування більшістю голосів його посадового складу. Прем'єр-міністр керує роботою КМ та спрямовує його діяльність. Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності КМ здійснює Секретаріат КМ, який очолює міністр КМ.

Важливу роль у функціонуванні КМ відіграють урядові комітети - робочі колегіальні органи, утворені для забезпечення ефективної реалізації його повноважень, координації дій органів виконавчої влади, попереднього розгляду проектів нормативно-правових актів, концепцій, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших документів, що подаються на розгляд Уряду.

Міністерство у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями КМ України, а також положеннями про міністерство. Міністерство узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства. Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції міністерства, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку галузі у міністерстві утворюється колегія у складі міністра, заступників міністра за посадою, а також інших керівних працівників міністерства. Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів України. Рішення колегії проводяться в життя наказами міністерства. Міністерство є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного герба України і своїм найменуванням.,

У 2002 р. в Україні було впроваджено інститут державних секретарів міністерств і КМ України. До їх функцій входило: організація і забезпечення виконання завдань, що належать до сфери діяльності міністерства (КМ); здійснення поточної роботи, пов'язаної з виконанням покладених на міністерство (КМ) завдань; забезпечення стабільності й наступності в роботі міністерства (КМ); крім того, на державного секретаря міністерства покладалося ще й забезпечення діяльності міністра як керівника міністерства та членів КМ. 2003 р. інститут державних секретарів був визнаний неефективним і скасований.

Концепція організації місцевої влади й управління за роки незалежності змінювалася декілька разів.

На районних і обласних рівнях були ліквідовані виконавчі комітети і запроваджувався інститут представників Президента - голів державних адміністрацій. Правовим забезпеченням цих змін в організації місцевої державної влади стали: 1) Закон України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" (7 грудня 1990 р.), яким місцеві ради були звільнені від виконання невластивих їм функцій державного управління на місцях і відповідно створювались державні адміністрації на чолі з представниками Президента України в районах та областях, а також у містах Києві та Севастополі, яким були делеговані повноваження представляти державну владу на місцях; 2) Закон України

"Про представника Президента України" (5 березня 1992 p.), де представник Президента України визначався як глава місцевої державної адміністрації відповідно в області, містах Києві, Севастополі, районі, районах міст Києва і Севастополя. Мав широкі повноваження (забезпечення реалізації законів України, координація діяльності інших державних органів, здійснення контролю за додержанням органами державної виконавчої влади, органами місцевого і регіонального самоврядування, представлення інтересів держави у судах та органах місцевого і регіонального самоврядування, відділів, управлінь, інших служб місцевої державної адміністрації тощо). Видавав розпорядження, які розглядались як обов'язкові для виконання органами місцевого і регіонального самоврядування, всіма розташованими на відповідній території підприємствами, організаціями і установами, громадськими об'єднаннями, а також посадовими особами і громадянами. У Криму також діяв представник Президента з широкими повноваженнями, а Представництво Президента України в Республіці Крим однойменний Закон від 17 грудня 1992 р. визначав органом державної виконавчої влади України. Але всі ці державні структури формувалися з колишньої партійно-радянської номенклатури і не могли по-новому здійснювати керівництво. А тим часом внутрішня ситуація в Україні погіршувалася.

Окрема сторінка у становленні органів державної влади України - питання Криму. Із прийняттям Закону України "Про відновлення Кримської A PCP" (лютий 1991 p.), Кримській області надано статус автономії. Але Верховна Рада Криму прийняла декларацію "Про державну самостійність Республіки Крим" та Конституцію Республіки Крим (6 травня 1992 p.). Після затяжних конфліктів на півострові ці документи як такі, що суперечили тодішньому законодавству України, були скасовані. Сьогодні правовий статус АРК визначено у Конституції України (1996 р.) та нині чинній Конституції АРК (23 грудня 1998 p.).

Напрям реформування місцевої влади як представництва Президента було припинено з прийняттям Закону "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" (3 лютого 1994 p.). Закон повертав владу на місцях Радам та їх виконкомам. А з прийняттям Конституції України (1996 р.) в областях, районах, містах Києві та Севастополі створювалися місцеві державні адміністрації, повноваження яких визначалися Конституцією. Популяризувалася ідея розширення повноважень органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських рад. Компетенція останніх визначена Конституцією України та Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" (21 травня 1997 p., з наступними змінами і доповненнями).

Отже, пріоритетним напрямом розвитку організації державної влади в Україні є формування трьох гілок влади - законодавчої (Верховна Рада), виконавчої (Президент, Кабінет Міністрів, місцеві держадміністрації), а також судової. Фактором, що визначив такий напрям державотворчого процесу в Україні, стало те, що проголошена незалежною Українська держава позиціонувала себе як демократична. На організації та функціонуванні державної влади й управління безпосередньо позначилася ініційована на основі політико-правових рішень зміна форми республіки. Механічне поєднання елементів парламентської республіки, президентського правління і радянської влади зумовлювало чимало внутрішніх протиріч і періодично призводило до політичних криз. Суттєвий перерозподіл повноважень між Главою держави, Парламентом і Урядом запровадив Закон України "Про внесення змін до Конституції України" (8 грудня 2004 р.). За логікою його ініціаторів, він мав запровадити дієву систему стримувань і противаг, та урегулювати обсяг повноважень, закріплених, відповідно, за Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України. Насправді таке конституційно-правове регулювання в українській практиці спричинило розбалансування державної влади через наявність кількох центрів виконавчої влади - в уряді та апараті Президента.