Конституційне (державне) право зарубіжних країн - Бесчастний В.М - Поняття виборчого права.

Виборче право – це сукупність юридичних норм, що закріплюють права громадян обирати й бути обраними в органи державної влади, а також право відкликання виборцями обраних осіб, які не виправдали їхньої довіри. Термін "виборче право" має два значення:

– в об'єктивному розумінні це система конституційно-правових норм, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з виборами органів держави й місцевого самоврядування. Об'єктивне виборче право регулює виборчу систему в широкому значенні. Зазвичай, предметом виборчого права вважаються пов'язані з виборами суспільні відносини, в яких прямо або опосередковано беруть участь громадяни;

– у суб'єктивному розумінні це гарантована громадянинові державою можливість брати участь у виборах державних органів і органів місцевого самоврядування. Це комплекс конкретних прав особи, серед яких особливо слід виокремити активне і пасивне виборче право у зв'язку з політичними правами людини та громадянина.

Виборче право та порядок визначення результатів виборів є складовими виборчої системи.

Виборча система – це сукупність юридичних норм, що закріплюють принципи, на основі яких здійснюються вибори, права громадян обирати й бути обраними, що встановлюють відповідальність депутатів та інших виборних осіб за свою діяльність перед виборцями, визначають порядок організації та проведення виборів і регулюють відносини, які виникають у процесі формування органів державної влади, взаємодію виборців з депутатами та іншими особами, що обираються ними.

У конституційному праві терміном вибори позначається процедура формування державного органу або наділення повноваженнями посадової особи, здійснювана за допомогою голосування правочинних осіб за умови, що на кожний наданий у такий спосіб мандат можуть претендувати у встановленому порядку два або більше кандидати.

Вибори – це один із найдавніших інститутів конституційного права. Вибори як форма волевиявлення населення були відомі ще первіснообщинному ладу, де на загальних зборах обиралися старійшини громад, а пізніше й воєначальники. Згодом процедура виборів усе більше ускладнювалася. Наприкінці XVIII ст. була розроблена класична теорія виборів, основні ідеї якої зводилися до визнання того, що суверенітет невід'ємно належить народу, що і є джерелом будь-якої влади.

Народ доручає здійснення влади своїм представникам (депутатам), яких визначає шляхом проведення демократичних виборів.

Із часом утвердилися певні вимоги та правила, виконання яких мало забезпечити об'єктивне волевиявлення виборців, утруднити або унеможливити фальсифікацію результатів виборів. Найважливіші з них закріплені в конституціях демократичних держав.

Сьогодні вибори – один з інститутів конституційного права, щодо якого розроблено і визнано єдині міжнародні стандарти.

Основні принципи виборчого права.

Принципи виборчого права – це ті умови його визнання та реалізації, дотримання яких на виборах робить їх справді народним волевиявленням. Виокремимо основні принципи.

Принцип загального виборчого права означає, що виборчі права (або хоча б активне виборче право) визнається за всіма дорослими й психічно здоровими людьми. Це максимум можливого і розумного, який практично ніде не досягається. Загальність означає відсутність дискримінації за будь-якими підставами (статтю, національністю тощо), тобто неможливість відсторонення від виборів яких-небудь громадян або груп населення.

Застосування принципів прямого або непрямого виборчого права або їх певне поєднання залежить від порядку формування виборного органу.

Пряме (безпосереднє) виборче право означає право виборця обирати й бути обраним безпосередньо у виборний орган або на виборну посаду. Цей принцип діє в переважній більшості випадків на виборах нижніх палат, іноді верхніх палат парламентів – у США, Італії, Польщі, президентів – у Мексиці, Австрії, Болгарії, практично повсюдно у виборах органів місцевого самоврядування.

Непряме (багатоступеневе) виборче право означає, що виборець обирає лише членів колегії, яка потім уже обирає виборний орган. Такою колегією може бути державний або самоврядний орган, нижчий стосовно обираного. Непрямі вибори можуть мати два рівні й більше. Двоступеневими виборами обираються, наприклад, президент США, Рада штатів Індії, триступеневими – переважна частина Всекитайських зборів народних представників.

Принцип рівного виборчого права передбачає рівну для кожного виборця можливість впливати на результати виборів. Він є наслідком і одним із найважливіших проявів конституційно гарантованої рівноправності громадян. Рівність виборчого права забезпечується насамперед наявністю в кожного виборця однакової кількості голосів. Залежно від виборчої системи в кожного виборця кількість голосів може бути більшою ніж один. Тому важливо, щоб у всіх виборців їх було порівну. Наприклад, на парламентських виборах у Німеччині кожний виборець має по два голоси, а на виборах представницьких органів місцевого самоврядування в Баварії – по три. Крім того, необхідно, щоб усі голоси мали рівну вагу, тобто рівний вплив на результат виборів. Це досягається забезпеченням єдиної норми представництва: на кожного депутата має припадати однакове число жителів (іноді виборців).

Принципу рівного виборчого права суперечить плюральний вотум (буквально – множинне голосування). Відповідно до цього принципу одні виборці можуть мати залежно від обставин більше голосів, ніж інші.

Принципу рівного виборчого права також суперечать куріальні вибори, які заздалегідь ділять виборців на групи – курії (наприклад, за національною, релігійною, станово-кастовою та іншими ознаками) із заздалегідь установленою кількістю мандатів, що надаються кожній із цих груп. Наприклад, у Китаї особливу курію становлять військовослужбовці Народно-визвольної армії Китаю, які мають особливе представництво у Зборах народних представників, у Ботсвані, Гамбії, Сьєрра-Леоне створюються особливі виборчі курії для родоплемінних вождів.

У певних країнах допускаються відхилення від принципу рівного виборчого права, що мають на меті гарантувати представництво таких груп суспільства, які інакше можуть його не одержати. Таке спеціальне представництво мали 25 із 150 країн, що повідомили відповідні дані Міжпарламентському союзу.

Принцип таємного голосування полягає у виключенні зовнішнього спостереження й контролю за волевиявленням виборця. Сенс його – в гарантії повної свободи цього волевиявлення.

Принципи вільної участі у виборах і обов'язкового вотуму пов'язані з активним виборчим правом.

Принцип вільних виборів означає, що виборець сам вирішує, чи брати йому участь у виборчому процесі, а якщо брати, то якою мірою. Звідси випливає, що, визначаючи результати

виборів, не слід зважати на те, який відсоток виборців проголосував: якби хоч один проголосував, то вибори відбулися. Цей принцип характерний для багатьох країн з англосаксонською правовою системою. Він поєднується з добровільною реєстрацією виборців. Неучасть виборців у виборах називають абсентеїзмом. На його рівень впливають найчастіше політичні й економічні обставини. Високий рівень абсентеїзму призводить або до обрання органу влади чи самоврядування невеликою частиною виборчого корпусу, що дає підставу сумніватися в легітимності органу, або може вести до безрезультатності виборчого процесу, якщо закон установлює обов'язковий мінімум участі у виборах.

У певних країнах передбачено обов'язковий вотум, тобто юридичний обов'язок виборців взяти участь у голосуванні.

Участь у виборах розглядається як громадянський обов'язок кожного виборця. Але за неучасть у виборах не настає якої-небудь відповідальності. Проте далеко не у всіх зарубіжних країнах участь у виборах вважається тільки громадянським обов'язком (Австрія, Бельгія, Італія, Нідерланди та ін.). Там установлюється відповідальність за ухилення від участі у виборах. Наприклад, в Австрії особа, яка ухилилася від участі у виборах, піддається штрафу в розмірі 1 тис. шилінгів, а в Пакистані передбачено кримінальну відповідальність у вигляді каторжних робіт до б років і штрафу в розмірі 5 тис. рупій. Разом із тим слід визнати, що й у нас помітно знижується активність виборців, зростає абсентеїзм, тобто ухилення від участі в голосуванні, що варто розглядати як результат утоми від нескінченної політичної боротьби і як кризу довіри до нинішніх владних структур.

Під принципом альтернативності розуміється висування як мінімум двох кандидатів на виборну посаду або участь у виборчому процесі як мінімум двох політичних партій. Зняття учасниками виборчого марафону своїх кандидатур, внаслідок якого залишається один кандидат або одна політична сила, в демократичній державі веде до неможливості проведення виборів. У країнах тоталітарного соціалізму й суперпрезидентських республіках перехідного періоду влада заохочує ситуацію, коли у виборчому бюлетені є лише одна позиція.

Вибори в зарубіжних країнах проводяться у встановлений законом термін. У країнах, які не знають інституту парламентської відповідальності (президентські республіки), глава держави, як правило, не має права розпускати парламент. Тому парламентські вибори в них проводяться у суворо встановлений термін через певні проміжки часу.

У парламентарних республіках і парламентарних монархіях парламентські вибори у звичайних умовах проводяться після закінчення строку повноважень загальнонаціонального представницького органу. Такі вибори називаються черговими. У разі дострокового розпуску парламенту главою держави проводяться позачергові вибори.

Президенти республік та інші виборні посадові особи обираються також у встановлений термін, і позачергові вибори цих посадових осіб проводяться у разі усунення з посади, відставки або смерті.

Наприклад, у США вибори президента проводяться в перший вівторок після першого понеділка листопада кожного високосного року. До речі, у цей перший вівторок після першого понеділка переобирається також Палата представників і 1/3 Сенату. Одночасно обирається третина губернаторів, мерів міст і т. ін.

Якщо такої точної дати, як у США, у країні не встановлено, то необхідно видавати спеціальний акт, що визначав би дату проведення виборів. Суть норм, що встановлюють дату виборів у такому випадку приблизно така: вибори проводяться, скажімо, за 80 (40) днів до закінчення терміну повноважень парламенту. Тому з урахуванням цих ЗО або 40 днів глава держави повинен видати закон, яким підтверджується, що політичний процес відбувається нормально і у встановлений законом термін призначаються вибори.

Наприклад, ст. 61 Конституції Італії встановлює, що вибори нових палат проводяться через 70 днів після закінчення повноважень попередніх палат. Отже, глава держави – президент Італії – повинен видати указ про проведення виборів з урахуванням цієї норми в строго фіксований день.

У певних країнах вибори проводяться тільки у вихідні днів інших країнах, де встановлена фіксована дата, день виборів припадає завжди на вівторок (середу тощо), незалежно від того, чи свято це, вихідний день або ні.

Зазвичай вибори оголошуються указом глави держави, і з передбаченого в цьому акті строку починається виборча кампанія, що завершується до моменту закінчення голосування (цей строк або визначений конституцією, або названий в указі глави держави). Вибори проводяться за виборчими округами, які на підставі закону визначаються центральним урядом або органами влади суб'єктів федерації.

Як правило, виборчий процес починається зі створення виборчих округів. Виборчий округ – територія, від якої обирається депутат (один або декілька). Виборчі округи можуть утворюватися спеціально, а в деяких випадках виборчими округами можуть бути адміністративні одиниці або території суб'єктів федерації.

Теоретично виборчі округи мають бути приблизно рівними за чисельністю населення, тому що депутат повинен представляти приблизно однакову кількість жителів. Однак зарубіжне законодавство допускає відхилення від норми представництва. У певних країнах ця цифра не велика, а наприклад в Англії один округ від іншого може відрізнятися за чисельністю населення на 25 %. У ФРН допускається відхилення до 33 %. Це призводить до того, що один виборчий округ може бути в півтора – два рази більшим від іншого за населенням, площею, економічним і політичним потенціалом. Цим користуються кандидати для того, щоб домогтися своїх цілей. Зловживання і махінації, пов'язані з "нарізкою округів", одержали назву "виборчої геометрії". Зараз виборча геометрія, можливо, уже й не така популярна, як раніше, але відхилення від так званої норми представництва в більшості країн розглядаються як серйозне порушення.

Виборчі округи є трьох видів:

1. Одномандатний виборчий округ (уніномінальний, однойменний). За одномандатним округом обирається один депутат, хоча кандидатів може бути скільки завгодно. Одномандатні округи характерні для країн з мажоритарною системою (США, Канада, Індія та ін.).

2. Багатомандатний округ (поліномінальний, багатойменний). Від нього обирається декілька депутатів. Такі округи характерні для країн із пропорційною системою (Фінляндія, Швеція, Норвегія).

3. Єдиний округ. Цей вид округу трапляється найрідше і характеризується тим, що збігається із кордонами країни. За єдиним округом обираються відразу всі депутати. Єдиний округ зручний за пропорційної виборчої системи й у порівняно невеликій країні, наприклад, в Ізраїлі, ПАР та ін.

Виборчий округ поділяється зазвичай на виборчі дільниці – територіальні одиниці, що обслуговуються одним пунктом для голосування. За виборчими дільницями, як правило, проводиться реєстрація виборців. Для здійснення всіх дій, пов'язаних із виборчою кампанією, у зарубіжних країнах засновуються органи з проведення виборів, на які покладається обов'язок реєстрації виборців і складання виборчих списків, реєстрації кандидатів на виборні посади, проведення голосування, підрахунку голосів і визначення результатів голосування. У кожній країні є своя система організації таких органів. Одним із найважливіших етапів виборів у зарубіжних країнах є реєстрація виборців і складання виборчих списків. Практика зарубіжних країн знає дві системи реєстрації виборців. За постійної системи реєстрації виборець, зареєструвавшись одного разу, більше не зобов'язаний приходити для реєстрації. Виправлення до виборчих списків вносяться лише у разі смерті, а також зміни місця проживання або прізвища виборця. За періодичної системи реєстрації у встановлений законом термін старі виборчі списки анулюються, виборці реєструються знову і складаються нові виборчі списки. Ця система застосовується у Великобританії, Канаді, Франції та інших країнах.

Як наступну стадію виокремимо утворення виборчих органів. Виборчі органи – це ті, які спостерігають за проведенням виборів, організовують вибори і підбивають підсумки виборів, розглядають скарги на порушення, допущені під час виборів тощо. Вони є центральними й окружними. Функції центрального виборчого органу в ряді країн виконує Міністерство внутрішніх справ – наприклад, в Англії, Франції, Італії.

У другій групі країн створюються спеціальні виборчі комісії, до яких входять представники найбільших політичних партій і уряду (ФРН, Австрія, Мексика та ін.).

У третій групі держав створюються центральні виборчі комісії у вигляді державного органу; в ньому працюють державні службовці, що отримують за це зарплату (Росія, більшість країн СНД).

У четвертій групі країн (США) центральних виборчих органів у масштабі країни взагалі не створюється, а вони є тільки на рівні суб'єктів федерації. Вся офіційна сторона виборів там залишається в руках окремих штатів. Оскільки в США 50 штатів, існує 50 таких центральних виборчих органів.

Центральні виборчі органи займаються утворенням або затвердженням виборчих округів і дільниць, затвердженням списків кандидатів у депутати, здійсненням загального контролю над проведенням виборів, призначенням осіб для вирішення спорів, для підбиття підсумків виборів і оголошення результатів.

Окружні виборчі органи в різних країнах також утворюються по-різному. В одних країнах (Великобританія, Індія, Нова Зеландія) виборчих комісій не створюється. Функції контролю й нагляду виконує спеціальна особа – уповноважений з виборів. Цей чиновник може в інший час виконувати свої основні функції, але на виборах обов'язок контролю лежить на ньому. В Англії в ролі такого уповноваженого з виборів виступає або мер міста, або шериф графства.

У другій групі держав підрахунок голосів та інші функції в масштабі округу (розгляд спорів, уточнення тощо) здійснює спеціальна комісія, що складається з державних службовців, працівників цього низового рівня; також туди входять судді і можуть входити депутати місцевих виборних органів.

У третій групі країн створюються окружні виборчі комісії з представництвом партійних діячів, представників місцевих органів управління і самоврядування. Такі окружні комісії створюються у ФРН і в Австрії.

Низова ланка (дільничні виборчі органи), як правило, призначаються вищими виборчими органами або місцевими органами самоврядування. В основному в таких місцевих дільничних комісіях основні функції виконують представники місцевої адміністрації, управління і самоврядування. їм іноді допомагають добровольці, представники партій. У кожному разі спостерігачі від партій завжди присутні на виборчих дільницях. Окружні та дільничні виборчі органи складають списки виборців, розглядають спірні моменти, спостерігають за дотриманням правил голосування. Вони виявляють порушення, припиняють їх тощо.

Для проведення виборчого процесу необхідно також здійснити реєстрацію виборців (складання виборчих списків). Для того щоб громадянин міг брати участь у голосуванні, потрібно, щоб він був включений у списки виборців. Розрізняють дві системи реєстрації виборців – необов'язкову й обов'язкову реєстрацію.

За необов'язкової реєстрації закон не встановлює обов'язку для державних органів реєструвати всіх виборців. До списків включаються тільки ті громадяни, які самі виявили ініціативу – прийшли на виборчі дільниці й попросили включити їх до виборчих списків. Головне завдання виборчих органів – перевірити відповідність громадянина виборчим цензам, і якщо цей громадянин відповідає всім необхідним вимогам, то його зареєструвати. Така система існує в США й у більшості країн Північної і Південної Америки.

Система необов'язкової реєстрації має два різновиди: постійної та періодичної реєстрації. Постійна реєстрація існує в більшості штатів США – виборці, один раз внесені до списків, залишаються там на все життя й викреслюються зі списків лише у випадках смерті або переїзду в іншу місцевість.

За системи періодичної реєстрації старі списки періодично ліквідуються і складаються нові. Такі періоди можуть дорівнювати й 4, і 6 рокам, аж до 12 років. Виборець через ці проміжки часу повинен заново реєструватися.

Обов'язкова реєстрація означає, що державні органи зобов'язані виявити виборця і внести його до списків, тобто зобов'язані зареєструвати всіх осіб, які повинні брати участь у виборах. Ця система також має два різновиди: системи постійних і змінюваних списків. Вони схожі на різновиди системи необов'язкової реєстрації.

Постійні списки складаються на невизначений час, але періодично переглядаються (Італія, Франція, Японія). Недолік цієї системи в тому, що якщо було проведено перереєстрацію, а громадянин з якихось причин не потрапив до списку, то йому доведеться самому подбати, щоб його внесли до списків.

Система змінюваних списків – найзручніша для громадян. Суть її в тому, що списки виборців складаються перед кожними виборами. Для виборця немає жодних проблем, він в абсолютній більшості випадків упевнений, що перед кожними виборами прийдуть відповідні чиновники, зафіксують його й потім надішлють повідомлення про необхідність з'явитися на вибори. Така система існує у ФРН і в деяких інших країнах. Вона справедливо вважається найзручнішою і найдемократичнішою системою реєстрації.

У певних країнах виборцям видається спеціальна картка або виборче посвідчення для виборів. Після видачі бюлетеня там проставляється штамп, що виборець уже проголосував.

Важливий етап виборчої кампанії – висування кандидатів у депутати. Є безліч способів і методів висування кандидатів у депутати, які, проте, можна звести до таких.

Для реєстрації як кандидата необхідно подати до відповідного органу заяву, підписану самим кандидатом, іноді така заява має бути скріплена підписами встановленої кількості виборців. Наприклад, в Англії для висування кандидата формально достатньо заяви, підписаної декількома виборцями.

Висування кандидата здійснюється за допомогою офіційного подання від імені партії або шляхом петиції, підписаної певною кількістю виборців. У Швейцарії пропозицію про висування кандидатів повинні підписати 15 виборців. Система петицій застосовується в ряді штатів США на виборах до органів влади штатів і органів місцевого врядування.

Висування кандидатів здійснюється в тому самому порядку, що й обрання депутатів, тому сама процедура висування кандидатів називається первинними виборами – праймериз. У США е два основних види праймериз. До відкритих праймериз належать ті, для участі в яких взагалі не потрібне встановлення партійної належності. Для участі в закритих праймериз виборець зобов'язаний довести свою партійну належність. Кожного разу питання про висування кандидатів вирішується керівництвом партій. Крім партії, громадянин має право взяти участь у виборчій боротьбі, виступивши як "незалежний кандидатці Висування кандидатів супроводжується, як правило, низкою додаткових вимог. Так, у низці країн реєстрація кандидата здійснюється лише в тому разі, якщо вія внесе певну суму грошей – виборчу заставу.

Голосування, тобто подання голосів за висунутих кандидатів зазвичай здійснюється особисто. У деяких випадках законодавство окремих країн допускає голосування поштою, за дорученням (для відсутніх виборців), а також голосування представників за неписьменних і хворих. Сам акт голосування законодавством більшості зарубіжних країн розглядається лише як суб'єктивне право виборця, яким він вільний розпорядитися на свій розсуд. Поряд із тим у багатьох країнах уведене обов'язкове голосування.

Обов'язкове голосування дає змогу штучно підвищити активність виборців. Найважливішою гарантією вільного волевиявлення є таємне голосування, що передбачає порядок, за якого виборець заповнює бюлетень в ізольованому приміщенні й особисто опускає його в урну. Нині після тривалої боротьби таємне голосування введено в усіх зарубіжних демократичних країнах.

Результат виборів значною мірою залежить від того, якими коштами володіють партії й кандидати. У багатьох країнах було прийнято закони, що обмежують виборчі витрати. Гроші справляють помітний, хоча й не вирішальний вплив на результат виборів. Голосування є завершальним етапом виборчої кампанії, після чого приступають до підрахунку голосів і визначення результатів виборів.