Конституційне (державне) право зарубіжних країн - Бесчастний В.М - 8.4. Компетенція уряду і його функції

Практично всі автори, які пишуть про уряд, зазначають, що урядові органи виконавчої влади наділені дуже широкими повноваженнями, широкою компетенцією. Однак чинні конституції здебільшого закріплюють цю компетенцію в найзагальнішій формі й докладно її не описують. З одного боку, це традиція, що склалася, а з іншого – чим менш докладний опис предметів ведення, тим ширше можна трактувати ці лаконічні статті.

Проілюструємо це твердження прикладом. Так, у ст. 97 Конституції Іспанії вказано: "Уряд керує внутрішньою й зовнішньою політикою, цивільною й військовою адміністрацією та обороною країни. Він здійснює виконавчу владу відповідно до Конституції країни й законів". Більше нічого про компетенцію Уряду в Конституції Іспанії немає. Згідно зі ст. 20 Конституції Франції, "уряд визначає й здійснює політику нації. У його розпорядженні перебувають адміністративні органи й збройні сили". Практично це все. Стаття 82 Конституції Греції вказує: "Уряд визначає й керує загальною політикою країни відповідно до положень конституції й законами". У главі 3 "Уряд" У розділі 1 "Рада міністрів" італійської Конституції взагалі нічого не йдеться про компетенцію, а тільки про склад уряду, про те, що уряд повинен одержати схвалення обох палат, і т. ін. Приблизно так само регулюється компетенція федерального уряду ФРН.

Є, звичайно, і докладніші переліки складових компетенції уряду. Наприклад, ст. 52 Малої Конституції Польщі перелічувала такі повноваження ради міністрів:

1. Рада Міністрів приймає рішення у всіх питаннях політики держави, які конституційним та іншим законом не були залишені за президентом або іншим органом державної адміністрації або самоврядування.

2. Рада Міністрів зокрема:

1) забезпечує виконання законів;

2) видає розпорядження, що мають силу закону;

3) керує, координує й контролює роботу всіх інших органів державної адміністрації, несучи відповідальність за їхню роботу перед Сеймом;

4) охороняє на підставі законів інтереси Державної скарбниці;

5) складає проект бюджету та інших фінансових планів держави, а після прийняття Сеймом керує їхнім виконанням;

6) здійснює в межах і формах, установлених конституційним законом, нагляд за місцевим самоврядуванням та іншими видами самоврядування;

7) підтримує відносини й містить договори з урядами інших держав і з міжнародними організаціями;

8) забезпечує зовнішню й внутрішню безпеку держави".

Потрібно визнати, що наведений приклад є досить докладним варіантом регулювання компетенції уряду. Ще докладніше регулює це питання ст. 146 нині чинної Конституції Польщі, прийнятої 2 квітня 1997 р.

Природно, крім конституції, є конституційні, органічні й звичайні закони, які можуть більш докладно визначати повноваження уряду. Але це зовсім необов'язково. У нормативних актах зазначаються в основному найзагальніші напрями діяльності уряду, і він керує країною з того кола питань, які не віднесені до відання парламенту або інших державних органів. Це найбільш універсальна й поширена формула компетенції уряду.

Найрозгорнутіше перелічувалися складові компетенції уряду в радянських конституціях. Оскільки практично всі радянські конституції, крім останньої 1977 p., містили переліки міністерств, то, дивлячись на перелік міністерств, можна було сказати про компетенцію уряду, оскільки міністри, що очолюють конкретні міністерства (раніше наркомати), і становили цей уряд. Як би не ставитися до "радянської спадщини" в галузі права, підчас ознайомлення з радянськими конституціями наочно можна побачити роботу уряду – виконавчо-розпорядницької влади.

Серед міністерств були, наприклад, міністерства авіаційної промисловості, автомобільної промисловості, зовнішньої торгівлі, газової промисловості, цивільної авіації, машинобудування, медичної промисловості, морського флоту, нафтової промисловості, шляхів сполучення, важкого транспортного машинобудування тощо. До всесоюзних і республіканських належали міністерства закордонних справ, загальної й середньої спеціальної освіти, геології, закордонних справ, культури, охорони здоров'я, легкої промисловості, зв'язку, торгівлі, фінансів тощо. Якщо ми ознайомимося із законодавством будь-якої держави, то, можливо, такого докладного переліку міністерств не знайдемо, але напрямки діяльності, безумовно, приблизно ті самі, будуть помітні в роботі будь-якого уряду.

Це все сфера виконавчої влади – поле діяльності уряду. Повноваження уряду в цих сферах можна узагальнити й згрупувати. Можна визначити найтиповіші повноваження закордонних урядів. Це повноваження у сфері політичного керівництва, повноваження в галузі управління, повноваження у сфері законодавства, зовнішньополітичні повноваження, надзвичайні повноваження уряду та ін.

Повноваження у сфері політичного керівництва. Уряд у всіх країнах відіграє провідну роль у розробці основного курсу країни, тобто у формулюванні, плануванні й реалізації внутрішньої й зовнішньої політики держави. До речі, політика держави формулюється не тільки урядом, а й різними політичними структурами: партіями, союзами й асоціаціями. Але ми знаємо, що уряд у більшості країн світу – це зосередження представництва політичних сил. Громадяни, обираючи депутатів, голосуючи за ту або іншу партію, фактично визначають склад уряду. Або, обираючи главу держави – президента – громадяни також обирають певний курс країни.

Уряд, будучи урядом при президентові або будучи утвореним парламентом, свій декларований курс реалізує. Програми уряду можуть видаватися у вигляді товстих праць і містити докладні розписи з напрямків економіки, будівництва, сільського господарства і т. ін. Вони також можуть зводитися до декількох абзаців, суттю яких є зміна усталених пріоритетів, нові економічні, військові й політичні союзи. Іноді програми носять рекламну назву. Наприклад, особливо модно це було і є в Америці. Там проголошувалися такі урядові програми, як "створення великого суспільства", "програма нових рубежів", "програма боротьби з бідністю", "програма нової економіки" тощо. Президент Ш. де Голль, наприклад, свого часу проголосив Програму відновлення величі Франції.

Програми уряду можуть і не формулюватися у вигляді помітних девізів і формул. Програма – це весь курс, комплекс заходів. І якщо за допомогою певної програми держава зміцнює економіку, люди поліпшують свій добробут, то, мабуть, така програма відповідає потребам народу, і народ відгукується на такі програми, підтримує свій уряд і його курс. Якщо програма зовні приваблива, але веде країну неправильним шляхом, то громадяни перестають підтримувати такий уряд, і він змушений іти у відставку. Так, які б гарні слова про солідарність, про боротьбу за права робітників не говорили англійські лейбористи, але програма консерваторів виявилася привабливішою, тому що за консерваторів, яких багато років очолювала М. Тетчер, ставало все більше приватних домоволодінь, збільшувалася кількість робочих місць, а лейбористи не могли запропонувати виборцям нічого більш переконливого.

Повноваження у сфері управління. Природно, це основна група повноважень, тому що уряд – це головний орган управління. Це штаб з управління всіма справами країни. Уряд Здійснює функції загального універсального управління, реалізує свої цілі, висунуті в політичних програмах.

Компетенція уряду у сфері управління дуже широка й охоплює всі сфери громадського життя. Уряд координує, погоджує й спрямовує діяльність усіх міністерств, оскільки міністри входять до складу уряду. Ця функція координації й спрямування здійснюється як керівником уряду, так і за допомогою вироблення колегіальних рішень під час засідань уряду або раніше висвітленої системи комітетів – внутрішніх органів уряду. Така координація, така управлінська діяльність реалізується за допомогою спеціальних актів, наказів і директив, які приймаються й поширюються зверху вниз по вертикалі.

Уряд у своїй роботі спирається на адміністративно-чиновницький (іноді його називають бюрократичним) апарат. Наявність цього апарату закріплено в низці конституцій, наприклад, у конституціях Франції (ст. 20), Японії (ст. 73), Іспанії (ст. 97).

Уряд робить призначення на значну кількість вищих, середніх та інших цивільних і військових посад. У президентських республіках цю роль виконує глава держави, а в парламентських державах на практиці – глава уряду, а іноді це оформлюється від імені глави держави. Іноді ці функції поділені між главою держави й главою уряду. Найважливіші рішення щодо призначення державних службовців, безумовно, визначаються урядом, оскільки цей орган має більше можливостей для відбору й перевірки ділових та інших якостей претендентів на посаді державних службовців.

Уряд має право контролю діяльності практично всіх державних службовців і карає за помилки й посадові правопорушення. У ряді країн існує адміністративна юстиція, і дії державних службовців можуть бути оскаржені в адміністративних судах або адміністративних трибуналах. Взагалі обсяг різних управлінських повноважень і функцій у сучасних державах дуже великий, і уряд є координатором усього цього величезного обсягу різних управлінських дій, здійснюваних у кожній країні.

Дуже важлива сфера діяльності уряду – зовнішньополітичні повноваження. Це – сфера як політичних, військових союзів, так і економічних зв'язків. Зовнішня політика – це одна з найважливіших складових діяльності уряду. У цій сфері повноваження будь-якого уряду дуже широкі, і правової регламентації таких повноважень, як правило, немає. Все, чим побажає зайнятися уряд у цій сфері, можна здійснити на практиці.

Уряд провадить міжнародні переговори і, як правило, не запитує для цього дозволу в законодавчих органів. Також він підписує угоди й договори. Глава уряду та деякі інші представники виконавчої влади (міністр закордонних справ) мають право підписувати договори й угоди в силу займаної посади (ех officio), тобто дуже часто навіть без наявності спеціальних мандатів або без надання спеціальних повноважень. Уряд (в особі прем'єра) не тільки підписує міжнародні договори, а й, якщо необхідно, вносить у парламент проекти актів про ратифікацію договорів.

У багатьох країнах вносити виправлення й доповнення в підписані урядом угоди забороняється. Хоча формально глава держави практично скрізь призначає дипломатичних представників, фактично уряд реально підбирає кадри дипломатів і рекомендує конкретних осіб на посади послів та інших дипломатичних представників у зарубіжні країни.

До відання уряду (і реально, і юридично) належать питання війни і миру. У розпорядженні уряду перебувають збройні сили, і міністр оборони завжди є членом уряду. Уряд керує всіма військовими справами, обороною країни, ухвалює рішення щодо мобілізації тощо.

Природно, уряд керує освітою, займається проблемами охорони здоров'я, питаннями сільського господарства, охороною громадського порядку – це все обов'язкові елементи діяльності будь-якого уряду.

Останнім часом з'явилися такі важливі напрями у сфері виконавчої влади, як керівництво енергетикою й охороною навколишнього середовища. Міністерство із захисту й охорони навколишнього середовища, міністерство екології – це важливі елементи сучасної урядової влади.

Надзвичайні повноваження уряду зазвичай закріплюються в спеціальних законах. Суть надзвичайних повноважень у тому, що якщо виникають екстраординарні події (зовнішня загроза, внутрішні конфлікти й безлади), то уряд може оголосити воєнний, надзвичайний стан і зосередити всю повноту влади у своїх руках. Вже зазначалося, що найбільш розроблений зразок надзвичайного законодавства – це надзвичайні закони ФРН. Фрагменти цього надзвичайного законодавства містяться навіть в Основному законі ФРН, це ст. 87-а і розділ 10-а.

Взагалі норми про надзвичайне законодавство передбачають, що у випадку зовнішньої небезпеки або загрози конституційному ладу уряд може використати збройні сили для боротьби із зовнішньою агресією або внутрішніми безладами. Функції парламенту можуть бути припинені, дія конституційних прав і свобод також припиняється, командування збройними вилами може бути передано главі уряду або держави. Наприклад, у ФРН під час надзвичайного стану керувати країною буде федеральний канцлер – глава уряду.

До інших повноважень уряду конституція та закони можуть відносити й інші функції. Наприклад, у деяких країнах не глава держави, а уряд приймає рішення про амністії, про пом'якшення або відстрочення покарання. У певних випадках глава уряду підписує закони, прийняті парламентом, низка законів скріплюється підписом прем'єр-міністра. Це свого роду контрасигнація актів не глави держави, а законодавчих органів. Такий порядок діє в Японії.

Сучасні уряди керують найширшим колом справ і мають повноваження у сфері управління економікою, соціальних проблем (допомога незаможним, безробітним), у сфері управління культурою, наприклад, посада міністра культури у Франції дуже важлива й почесна. У багатьох країнах є відомства у справах спорту, туризму тощо. Уряди контролюють діяльність засобів масової інформації: забезпечують, щоб не порушувалися найважливіші принципи моралі, релігійні почуття й права громадян. Так, уряд може забороняти публікацію порнографії, пропаганду насильства в засобах масової інформації і т. ін. Урядові чиновники наглядають за дотриманням цих заборон.