Конституційне право України - Совгиря О.В. - 5. Конституційно-правовий статус іноземців, осіб без громадянства, біженців, осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, закордонних українців та іммігрантів в Україні. Право притулку в Україні

Поняття "іноземець" у нормативних актах І правовій літературі вживається у двох значеннях.

У широкому значенні до іноземців відносять як осіб, котрі не перебувають у громадянстві України і є громадянами (підданими) іншої держави або держав, так і осіб, яких жодна держава відповідно до свого законодавства не вважає своїм громадянином (тобто осіб без громадянства, або апатридів - аполідів).

Однак за законодавством України поняття "іноземець" вживається у вузькому значенні, відповідно до якого іноземець - це особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав. Такий підхід вважається найбільш вдалим, оскільки за своїм статусом іноземці та особи без громадянства відрізняються тим, що:

1) особи без громадянства не користуються захистом з боку будь-якої держави;

2) у іноземця стан перебування у громадянстві певної держави є постійним, тоді як у особи без громадянства Ті стан є тимчасовим.

У ст. 26 Конституції України ці поняття також розмежовуються через вживання словосполучення "іноземці та особи без громадянства".

Спільне у правовому статусі зазначених категорій осіб полягає у тому, що як іноземці, так і особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також мають ті самі обов'язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України (ч. 1 ст. 26 Конституції України).

Відповідно до Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" від 22.09.2011 р. іноземець - це особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав, а особа без громадянства - це особа, яку жодна держава відповідно до свого законодавства не вважає своїм громадянином.

Згідно із зазначеним Законом розрізняють такі категорії іноземців та осіб без громадянства:

іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території України на законних підставах, - це іноземці та особи без громадянства, які в установленому законодавством чи міжнародним договором України порядку в'їхали в Україну та постійно або тимчасово проживають на її території, або тимчасово перебувають в Україні;

іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, - це іноземці та особи без громадянства, які отримали посвідку на постійне проживання, якщо інше не встановлено законом;

іноземці та особи без громадянства, які тимчасово перебувають па території України, - це іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території Україні протягом дії візи або на період, установлений законодавством чи міжнародним договором України, або якщо строк їх перебування на території України продовжено в установленому порядку;

іноземці та особи без громадянства, які тимчасово проживають в Україні, - це іноземці та особи без громадянства, які отримали посвідку на тимчасове проживання, якщо інше не встановлено законом.

Іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

Іноземці та особи без громадянства, які перебувають під юрисдикцією України, незалежно від законності їх перебування, мають право на визнання їх правосуб'єктності та основних прав і свобод людини.

Іноземці та особи без громадянства зобов'язані неухильно додержуватися Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей, інтереси суспільства та держави.

Сукупність прав та обов'язків іноземців, яка встановлюється законодавством держави при обов'язковій відповідності нормам міжнародного права, прийнято називати правовим режимом (правовим статусом).

Розрізняють такі види правових режимів іноземців.

Національний режим означає надання іноземним громадянам майже того самого обсягу прав, що й громадянам держави. Застереження щодо реалізації іноземцями окремих прав (переважно політичних) не вважаються дискримінаційними, оскільки спрямовані на забезпечення національної безпеки держави.

Поряд із національним правовим режимом іноземців розрізняють правовий режим реторсій. Так, відповідно до ч. З ст. 2 уже нечинного Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" від 04.02.1994 р. із змінами передбачалося, що якщо іноземною державою встановлено обмеження щодо реалізації прав і свобод громадянами України, Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про встановлення відповідного порядку реалізації прав і свобод громадянами цієї держави на території України. Це рішення набирає чинності після його опублікування. Воно може бути скасовано, якщо відпадуть підстави, за яких воно було прийнято.

Також існує спеціальний (специфічний) режим, який означає допущення деяких переваг у будь-якій сфері діяльності стосовно іноземних громадян окремих держав. Як правило, він встановлюється двосторонніми договорами між зацікавленими державами і стосується питань спрощеного перетинання кордону, безвізового порядку в'їзду в країну тощо. Наприклад, такі угоди розповсюджені між державами - учасницями СНД, і стосуються вони умов в'їзду в країну, освіти, соціальної політики тощо.

Умови перетинання державного кордону України іноземцями та особами без громадянства визначені Законом України "Про прикордонний контроль" від 05.11.2009 р. із змінами.

Іноземці та особи без громадянства можуть відповідно до Закону України "Про імміграцію" іммігрувати в Україну на постійне проживання. Іноземці та особи без громадянства, які в'їхали в Україну на законних підставах, вважаються такими, які тимчасово перебувають на території України на законних підставах на період наданого візою дозволу на в'їзд або на період, встановлений законодавством чи міжнародним договором України.

Іноземці та особи без громадянства в'їжджають в Україну за наявності визначеного цим Законом чи міжнародним договором України паспортного документа та одержаної у встановленому порядку візи, якщо інше не передбачено законодавством чи міжнародними договорами України. Це правило не поширюється на іноземців та осіб без громадянства, які перетинають державний кордон України з метою визнання їх біженцями або особами, які потребують додаткового або тим? часового захисту чи отримання притулку. Реєстрація іноземців та осіб без громадянства, які в'їжджають в Україну, здійснюється в пунктах пропуску через державний кордон України органами охорони державного кордону.

Іноземці та особи без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, мають право у встановленому порядку вільно залишити територію України, крім випадків, встановлених законом.

Виїзд з України іноземцю або особі без громадянства не дозволяється, якщо:

він є підозрюваним, обвинуваченим у вчиненні на території України злочину чи підсудним за вчинення злочину на території України у разі, якщо до таких осіб відповідно до закону прийнято рішення щодо заборони виїзду за межі України;

його засуджено за вчинення злочину - до відбування покарання або звільнення від покарання;

його виїзд суперечить інтересам забезпечення національної безпеки України - до припинення обставин, що перешкоджають виїзду.

Виїзд з України іноземця або особи без громадянства може бути за рішенням суду тимчасово відкладено до виконання ним майнових зобов'язань перед фізичними та юридичними особами в Україні, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України.

Якщо в іноземця або особи без громадянства немає підстав для тимчасового проживання, встановлених Законом, або для тимчасового перебування на території України, строк їх перебування скорочується.

Рішення про скорочення строку тимчасового перебування іноземця та особи без громадянства на території України приймається територіальними органами центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції або органами Служби безпеки України.

Іноземці та особи без громадянства, які отримали повідомлення про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, що втратили або позбавлені статусу біженця або додаткового захисту і не використали права на оскарження таких рішень, а також особи, які отримали повідомлення про відхилення скарги про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, і не використали права на його оскарження до суду, особи, які отримали рішення суду про підтвердження рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні, повинні добровільно повернутися в країну походження або третю країну в установлений строк, якщо вони не мають інших законних підстав для перебування в Україні, встановлених Законом.

Іноземці та особи без громадянства, які не мають законних підстав для перебування в Україні або які не можуть виконати обов'язок виїзду з України, не пізніше дня закінчення відповідного строку їх перебування у зв'язку з відсутністю коштів або втратою паспортного документа можуть добровільно повернутися в країну походження або третю країну, у тому числі за сприяння міжнародних організацій.

Рішення про добровільне повернення таких іноземців та осіб без громадянства приймається територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, за заявою іноземця та особи без громадянства про добровільне повернення.

Іноземець або особа без громадянства можуть бути примусово повернуті в країну походження або третю країну, якщо їх дії порушують законодавство про правовий статус іноземців та осіб без громадянства або суперечать інтересам забезпечення національної безпеки України чи охорони громадського порядку, або якщо це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України за рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органу Служби безпеки України або органу охорони державного кордону (стосовно іноземців та осіб без громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України), з подальшим повідомленням протягом 24 годин прокурору про підстави прийняття такого рішення. У рішенні про примусове повернення зазначається строк, протягом якого іноземець або особа без громадянства повинні виїхати з України. Зазначений строк не повинен перевищувати 30 днів з дня прийняття рішення.

Рішення про примусове повернення іноземців та осіб без громадянства може супроводжуватися забороною щодо подальшого в'їзду в Україну строком на три роки.

Іноземець або особа без громадянства зобов'язані самостійно залишити територію України у строк, зазначений у рішенні про примусове повернення.

Контроль за правильним і своєчасним виконанням рішення про примусове повернення іноземця або особи без громадянства здійснюється органом, що його прийняв.

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органи охорони державного кордону (стосовно іноземців та осіб без громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України) або органи Служби безпеки України можуть лише на підставі винесеної за їх позовом постанови адміністративного суду примусово видворити з України іноземця та особу без громадянства, якщо вони не виконали в установлений строк без поважних причин рішення про примусове повернення або якщо є обгрунтовані підстави вважати, що іноземець або особа без громадянства ухилятимуться від виконання такого рішення, крім випадків затримання іноземця або особи без громадянства за незаконне перетинання державного кордону України поза пунктами пропуску через державний кордон України та їх передачі прикордонним органам суміжної держави.

Іноземець або особа без громадянства не можуть бути примусово повернуті чи примусово видворені або видані чи передані до країн:

де їх життю або свободі загрожуватиме небезпека за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань;

де їм загрожує смертна кара або страта, катування, жорстоке, нелюдське або таке, що принижує гідність, поводження чи покарання; .

де їх життю або здоров'ю, безпеці або свободі загрожує небезпека внаслідок загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини, або природного чи техногенного лиха, або відсутності медичного лікування чи догляду, який забезпечує життя;

де їм загрожує видворення або примусове повернення до країн, де можуть виникнути зазначені випадки.

Забороняється колективне примусове видворення іноземців та осіб без громадянства.

Відповідно до Протоколу № 4 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод забороняється масове вислання іноземців із країни, окрім випадку, коли цей захід застосовується після і на основі розумного та об'єктивного розгляду конкретних справ кожної конкретної особи.

У зв'язку зі зростанням міграційних потоків в Україну особливої актуальності набуло питання конституційно-правового регулювання статусу біженців.

Україна приєдналася до Конвенції про статус біженців 1951 р. та до Протоколу, що стосується статусу біженців, 1966 р. Крім того, в Україні діє Закон України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" від 08.07.2011 р., відповідно до якого біженець - це особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися ним захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань1.

У зв'язку із прийняттям зазначеного Закону у вітчизняному законодавстві з'явилися такі поняття: особа, яка потребує додаткового захисту, - це особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 р. і Протоколу щодо статусу біженців 1967 р. та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання, та особи, які потребують тимчасового захисту, - це іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають на території країни, що має спільний кордон з Україною, які масово вимушені шукати захисту в Україні внаслідок зовнішньої агресії, іноземної окупації, громадянської війни, зіткнень на етнічній основі, природних чи техногенних катастроф або інших подій, що порушують громадський порядок у певній частині або на всій території країни походження.

Якщо статус біженця та особи, яка потребує додаткового захисту, надається особі індивідуально, то статус осіб, які потребують тимчасового захисту, згідно із зазначеним Законом надається за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань міграції шляхом прийняття постанови Кабінету Міністрів України, якщо на територію України з країни, яка має спільний кордон з Україною, масово прибувають особи у зв'язку з подіями, зазначеними вище. Тимчасовий захист особам надається Кабінетом Міністрів України на строк до припинення обставин у країнах їх походження, у зв'язку з якими вони змушені були прибути па територію України, але не більш як на один рік. Строк тимчасового захисту може бути продовжено, але не більш як на один рік.

Рішення за заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, приймається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань міграції.

Орган міграційної служби протягом семи робочих днів з дня отримання рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видає кожній особі, яка досягла шістнадцяти річ його віку, посвідчення біженця чи посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту. Зазначені посвідчення видаються строком на п'ять років. Особа, яку визнано біженцем, або особа, яка потребує додаткового захисту, зобов'язана проходити щорічну перереєстрацію у строки, встановлені органом міграційної служби за місцем проживання.

Особи, яких визнано біженцями або особами, які потребують додаткового захисту, користуються тими самими правами і свободами, а також мають такі самі обов'язки, як і громадяни України, крім випадків, установлених Конституцією та законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Новелою для вітчизняного конституційного законодавства є конституційно-правове регулювання правового статусу закордонних українців.

Відповідно до ст. 12 Конституції України Україна дбає про задоволення національно-культурних і мовних потреб українців, які проживають за межами держави.

На розвиток цієї норми було прийнято Закон України "Про правовий статус закордонних українців" від 04.03.2004 р. (набрав чинності з 03.10.2004 р.), відповідно до якого закордонний українець - це особа, яка є громадянином іншої держави або особою без громадянства, а також має українське етнічне походження або є походженням з України.

Рішення про надання, відмову або припинення статусу закордонного українця приймає Національна комісія з питань закордонних українців, яка створюється при Кабінеті Міністрів України. У разі позитивного рішення щодо надання статусу закордонного українця Національна комісія видає особі посвідчення встановленого зразка. Посвідчення закордонного українця є документом, що засвідчує цей статус, але не замінює паспорт. Посвідчення закордонного українця видається на 10 років з подальшою його перереєстрацією.

В'їзд в Україну та виїзд з України закордонних українців здійснюються відповідно до Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства". При цьому закордонні українці - громадяни держав, з якими Україна має візовий режим, мають право на безкоштовне оформлення багаторазової візи для відвідання України без надання відповідного запрошення терміном дії на 5 років на підставі посвідчення закордонного українця.

Закордонний українець може іммігрувати в Україну для постійного проживання за умови отримання в установленому законом порядку дозволу на імміграцію для постійного проживання поза межами квот на імміграцію.

Закордонний українець, який перебуває в Україні на законних підставах, користується такими самими правами і свободами, а також несе такі самі обов'язки, як і громадянин України, за винятками, встановленими Конституцією, законами України чи міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Сприяти забезпеченню прав та інтересів закордонних українців, а також визначати напрями діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування у цій сфері покликана Національна концепція співпраці із закордонними українцями, затверджена Указом Президента України від 13.10.2006 р. № 875/2006'.

Іммігрант відповідно до Закону України "Про імміграцію" від 07.06.2001 р. із змінами - це іноземець чи особа без громадянства, який отримав дозвіл на імміграцію і прибув в Україну на постійне проживання, або, перебуваючи в Україні на законних підставах, отримав дозвіл на імміграцію і залишився в Україні на постійне проживання.

Дозвіл на імміграцію надається в межах квоти імміграції.

Квота імміграції встановлюється Кабінетом Міністрів України у визначеному ним порядку по категоріях іммігрантів:

1) діячі науки та культури, імміграція яких відповідає інтересам України;

2) висококваліфіковані спеціалісти і робітники, гостра потреба в яких є відчутною для економіки України;

3) особи, які здійснили іноземну інвестицію в економіку України іноземною конвертованою валютою на суму не менше 100 (ста) тисяч доларів США, зареєстровану у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України;

4) особи, які є повнорідними братом чи сестрою, дідом чи бабою, онуком чи онукою громадян України;

5) особи, які раніше перебували в громадянстві України;

6) батьки, чоловік (дружина) іммігранта та його неповнолітні діти;

7) особи, які безперервно прожили на території України протягом трьох років з дня надання їм статусу біженців в Україні чи притулку в Україні, а також їхні батьки, чоловіки (дружини) та неповнолітні діти, які проживають разом з ними.

Дозвіл на імміграцію поза квотою імміграції надається:

1) одному з подружжя, якщо другий з подружжя, з яким він перебуває у шлюбі понад два роки, є громадянином України, дітям і батькам громадян України;

2) особам, які є опікунами чи піклувальниками громадян України, або перебувають під опікою чи піклуванням громадян України;

3) особам, які мають право на набуття громадянства України за територіальним походженням;

4) особам, імміграція яких становить державний інтерес для України;

5) закордонним українцям, подружжям закордонних українців, їх дітям у разі їх спільного в'їзду та перебування на території України.

Дозвіл на імміграцію не надається:

1) особам, засудженим до позбавлення волі на строк більше одного року за вчинення діяння, що відповідно до законів України визнається злочином, якщо судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку;

2) особам, які вчинили злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людяності та людства, як їх визначено в міжнародному праві, або розшукуються у зв'язку із вчиненням діяння, що відповідно до законів України визнається тяжким злочином, або проти яких порушено кримінальну справу, якщо попереднє слідство за нею не закінчено;

3) особам, хворим на хронічний алкоголізм, токсикоманію, наркоманію або інфекційні захворювання, перелік яких визначено центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я;

4) особам, які в заявах про надання дозволу на імміграцію зазначили свідомо неправдиві відомості чи подали підроблені документи;

5) особам, яким на підставі закону заборонено в'їзд на територію України;

6) в інших випадках, передбачених законами України. Положення пунктів 1, 3 не поширюються на одного з подружжя, якщо другий з подружжя, з яким він перебуває у шлюбі понад два роки, є громадянином України, на дітей і батьків громадян України та на осіб, які мають право на набуття громадянства України за територіальним походженням.

Відповідно до ч. 2 ст. 26 Конституції України іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом. Статтею 4 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" передбачено, що відповідно до Конституції України та в порядку, встановленому законом, іноземцям та особам без громадянства може надаватися притулок в Україні. В Україні поки що немає спеціального закону, який би визначав статус цієї категорії осіб.

Конституції демократичних держав (Німеччини, Італії) відповідно до Загальної декларації прав людини зазвичай передбачають можливість надання притулку іноземцям, які переслідуються, як правило, за політичні та інші переконання, якщо вони не є злочинними з точки зору міжнародного права. Надання притулку не означає автоматичне надання громадянства. Щодо осіб, яким надається притулок, застосовуються більш сприятливі умови для їх перебування у країні порівняно з біженцями.

У законодавстві зарубіжних країн (наприклад, Російської Федерації) є така категорія осіб, як вимушені переселенці. Ними називають тих громадян країни або інших осіб, які постійно проживають на її території, які внаслідок стихійного лиха, військових дій тощо залишили місце свого постійного проживання і прибули на нове місце проживання, але в межах території цієї ж країни.

З огляду на періодичне виникнення надзвичайних ситуацій в окремих регіонах України вважаємо, що така категорія потребує свого законодавчого закріплення у вітчизняному законодавстві з метою врегулювання обсягу прав і свобод, якими повинні користуватися зазначені особи, та забезпечення їх належних гарантій.