Конституційне право України - Совгиря О.В. - 2. Основи конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим

Автономія - це відносна самостійність територіальних утворень у здійсненні державної влади або місцевого самоврядування у межах певної держави (слід акцентувати, що автономія - це статус, який передбачає певну сукупність прав, а не територія).

Такими утвореннями, зокрема, є: республіка, область, округ у Російській Федерації; область в Іспанії, Італії; губернія - у Фінляндії; окремі регіони (Гренландія, Фарерські острови в Данії) тощо.

Автономію може мати:

1) державно-територіальне утворення у складі федеративної держави, яке характеризується наявністю окремих ознак держави: власна конституція, свої самостійно сформовані органи законодавчої та виконавчої влади, символи і столиця; тут поряд із загальнодержавними діють свої закони (політична (державна, законодавча) автономія);

2) адміністративно-територіальне утворення у складі унітарної чи федеративної держави, яке не має всіх зазначених вище ознак. Автономія в ньому поширюється тільки на сферу управління. Правовий статус такого утворення визначається спеціальним актом (законом, положенням) держави, на території якої воно створене (адміністративна, або місцева автономія).

Можливі також корпоративна і персональна автономії. Персональна автономія застосовується у разі розпорошення національних меншин, шляхом участі у державному житті національних громадських організацій національних меншин. При корпоративній автономії за представниками певної національної меншини закріплюється певне представництво в органах публічної влади, а чиновники у місцях їх компактного проживання повинні знати мову національної меншини. Корпоративна автономія може забезпечуватися через функціонування консультативно-дорадчих органів національних меншин у системі органів державної влади.

Статус автономії надається окремим частинам держави, які відрізняються від інших історичними, географічними, економічними особливостями, своїм національним складом, соціальними умовами, побутом тощо. В більшості країн надання автономії пов'язане насамперед із децентралізацією управління, у деяких - з вирішенням національного питання. Автономія означає широку самостійність та ініціативу автономного утворення і його населення у здійсненні державної влади, управлінні місцевими справами, забезпеченні соціально-економічного і культурного розвитку своєї території. Автономія представлена у вищих органах державної влади країни, де вона сформована.

Автономні утворення є складовою суверенної держави. Межі здійснення ними державної влади та інших повноважень визначаються конституцією та іншими законами держави, до складу якої вони входять. Правові акти, які визначають статус автономії, затверджуються або приймаються загальнодержавним законом. Закони та інші правові акти автономних утворень є складовою загальнодержавного законодавства і повинні не суперечити загальнодержавній конституції або іншим законам, а в разі такої суперечності їх дія може скасовуватися. Органи влади автономії проводять у життя на своїй території загальнодержавну політику з урахуванням місцевих умов, забезпечують дотримання загальнодержавної конституції та інших законів.

Свого часу Україна мала автономний статус в адміністративно-територіальній структурі Російської імперії (у період Гетьманщини). З 1924 до 1940 рр. у складі України була Молдавська Автономна Радянська Соціалістична Республіка. В лютому 1991 р. Кримську область України перетворено на Кримську Автономну Радянську Соціалістичну Республіку (з квітня 1992 р. - Автономна Республіка Крим)1.

В унітарній державі територіальна автономія є формою децентралізації державної влади на рівні її адміністративно-територіальної одиниці, яка характеризується історичними, географічними, економічними, національно-побутовими та іншими особливостями. Вона виникає не внаслідок акта самовизначення її населення, а надається державою. При цьому воля населення певного регіону щодо створення автономії, матеріалізована у певній об'єктивній формі (скажімо, місцевим референдумом), може лише враховуватися державою, але жодних правових наслідків не має.

Автономізація областей та інших регіонів не порушує унітарної суті країни, не перетворює її на федерацію, хоч і відкриває простір широкій ініціативі, активній участі регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, сприяє найоптимальнішому поєднанню загальнодержавних та місцевих інтересів.

Нині чітко визначилася тенденція зростання числа автономних утворень. Надання автономій все більшій кількості адміністративних територіальних одиниць може вести до переростання унітарної держави в регіональну, яка займає проміжну ланку між унітарною та федеративною державністю. Це відображає процес подальшої демократизації влади та її зближення з населенням3. і

Відповідно до ст. 134 Конституції України Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Згідно із Законом України "Про Автономну Республіку Крим" від 17.03.1995 р. Автономна Республіка Крим є адміністративно-територіальною автономією у складі України.

Згідно зі ст. 135 Конституції України Автономна Республіка Крим має Конституцію Автономної Республіки Крим1, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України. Чинна Конституція Автономної Республіки Крим була прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим 21.10.1998 р. та затверджена Законом України від 23.12.1998 р.2 Зміни до Конституції Автономної Республіки Крим приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим і затверджуються Законом України (п. З Закону України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" від 23.12.1998 р.).

У науковій літературі слушно зазначається, що правове оформлення установчого акта Автономної Республіки Крим у вигляді Конституції АРК є нетрадиційним, оскільки для автономій найпоширенішою формою установчого акта є статут. Разом із тим, Конституція Автономної Республіки Крим швидше має ознаки саме статуту: хоча вона приймається представницьким органом влади - Верховною Радою Автономної Республіки Крим, однак затверджується Верховною Радою України у формі закону3. Це не виключає можливості для Президента України накласти вето як на такий закон, так і на закон про внесення змін до Конституції Автономної Республіки Крим.

Нарівні з Конституцією Автономної Республіки Крим, у тій частині, що не суперечить її затвердженим статтям, діє Закон України "Про Автономну Республіку Крим" від 17.03.1995 р.

Відповідно до ч. 1 ст. 137 Конституції України Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання з питань:

1) сільського господарства і лісів;

2) меліорації і кар'єрів;

3) громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва;

4) містобудування і житлового господарства;

5) туризму, готельної справи, ярмарків;

6) музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників;

7) транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів;

8) мисливства, рибальства;

9) санітарної і лікарняної служб.

Відповідно до ст. 138 Конституції України до відання Автономної Республіки Крим належить:

1) призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим;

2) організація та проведення місцевих референдумів;

3) управління майном, що належить Автономній Республіці Крим;

4) розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України;

5) розроблення, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля - відповідно до загальнодержавних програм;

6) визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів;

7) участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки;

8) забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і використання пам'яток історії;

9) участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів;

10) ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих її місцевостях.

Законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані також інші повноваження.

Відповідно до ст. 136 Конституції України представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, депутати якої обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п'ять років. Припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим має наслідком припинення повноважень її депутатів.

Чергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим відбуваються в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обраної на чергових виборах.

Правовий статус Верховної Ради Автономної Республіки Крим визначається Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим, Законом України "Про Верховну Ралу Автономної Республіки Крим" від 10.02.1998 р. із змінами, іншими нормативно-правовими актами.

В юридичній літературі пропонується відносити Верховну Раду Автономної Республіки Крим до такого різновиду органів, як легіслатури, що є представницькими, колегіальними органами, яким властиві правотворчі та контрольні функції.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень приймає рішення (з питань організаційно-розпорядчого характеру) та постанови (щодо питань, які мають нормативно-правовий характер), які є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці Крим.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим складається зі 100 депутатів, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Основні засади, особливості та порядок організації і проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим визначаються Законом України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 10.07.2010 р. зі змінами. Відповідно до ч. З ст. 2 цього Закону вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим проводяться за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою.

Засади та етапи виборчого процесу на виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим збігаються з аналогічними засадами та етапами місцевих виборів.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим є повноважною за умови обрання не менше двох третин від її загального складу.

Повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим попереднього скликання припиняються з моменту відкриття першої сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим нового скликання.

Повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим можуть бути припинені Верховною Радою України достроково за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції України або законів України (п. 28 ч. 1 ст. 85 Конституції України).

Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, його перший заступник і заступник, голови постійних комісій Верховної Ради

Автономної Республіки Крим здійснюють свої повноваження на постійній основі.

Правовий статус депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим, правові і соціальні гарантії здійснення ним депутатських повноважень визначені Законом України "Про статус депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим" від 22.12.2006 р.

Відповідно до ст. 7 Закону України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим" депутат Верховної Ради Автономної Республіки Крим може бути відкликаний виборцями та відповідною політичною партією (виборчим блоком політичних партій), за виборчими списками відповідної організації якої його обрано депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, що свідчить про імперативний характер його мандата. Хоча в Законі України "Про статус депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим" серед вичерпного переліку підстав дострокового припинення повноважень депутата не зазначено відкликання (ст. 4 Закону).

Верховна Рада Автономної Республіки Крим вирішує питання, віднесені Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим і законами України до відання Автономної Республіки Крим, за винятком тих, щодо яких рішення приймаються республіканським (місцевим) референдумом або Радою міністрів Автономної Республіки Крим та іншими органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим.

Відповідно до Закону України "Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим" від 16.06.2011 р. Рада міністрів Автономної Республіки Крим є урядом Автономної Республіки Крим та вищим органом у системі органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим є колегіальним органом, який формується Верховною Радою Автономної Республіки Крим на строк її повноважень та очолюється Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

До складу Ради міністрів Автономної Республіки Крим входять Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, перший заступник та заступники Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, заступник Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим - керівник апарату Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністри Автономної Республіки Крим, голови республіканських комітетів Автономної Республіки Крим.

Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду Верховною Радою Автономної Республіки Крим за погодженням з Президентом України.

Подання про призначення кандидата на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим вноситься Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Члени Ради міністрів Автономної Республіки Крим, крім Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, призначаються на посаду Верховною Радою Автономної Республіки Крим за поданням Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Рада міністрів Автономної Республіки Крим на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим видає обов'язкові для виконання на території Автономної Республіки Крим акти - постанови і розпорядження.

Відповідно до п. 5.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 21.12.2001 р. № 19-рп/20011 засади здійснення державної влади в Україні за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову (ч. 1 ст. статті 6 Конституції України) безпосередньо не стосуються поділу повноважень, на якому ґрунтуються організація і діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Отже, особливості повноважень, організації та діяльності органів Автономної Республіки Крим не можна пов'язувати з принципом поділу влади.

Відносини органів влади Автономної Республіки Крим з підприємствами, установами та організаціями, які перебувають у власності Автономної Республіки Крим, будуються на основі їх підзвітності і підконтрольності органам влади Автономної Республіки Крим у межах і формах, передбачених законами України і відповідно до них Конституцією Автономної Республіки Крим, нормативно-правовим и актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, прийнятими в межах и компетенції.

Відносини органів влади Автономної Республіки Крим з підприємствами, установами і організаціями інших форм власності, а також з тими, які не перебувають в її управлінні, будуються на договірній і податковій основі та здійснюються в межах і формах, передбачених законодавством України.

З питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим, підприємства, установи і організації, які не належать Автономній Республіці Крим, зобов'язані надавати відповідну інформацію на вимогу органів влади Автономної Республіки Крим.

Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Вирішення питань про відповідність Конституції Автономної Республіки Крим, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України здійснюється відповідно до Конституції України Конституційним Судом України.

З мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим скасовуються Президентом України.

Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим або їх положення, які суперечать Конституції Автономної Республіки Крим, не мають юридичної сили. Такі акти можуть бути оскаржені в суд особами, права та інтереси яких порушено, та визнані судом недійсними, якщо інше не встановлено законом України.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим мають право скасувати свої акти цілком або частково.

Особливості діяльності районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим визначені ст. 46 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Правосуддя в Автономній Республіці Крим здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України.

Судами України застосовуються Конституція Автономної Республіки Крим, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим у випадках, передбачених законами України.

Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим здійснюється згідно з Конституцією України і законами України.

В Автономній Республіці Крим діє Представництво Президента України, про статус якого йшлося у § 3 глави IX.