Конституційне право України - Шаптала Н.К. - 7.1. Поняття, ознаки і предмет референдуму

7.1. Поняття, ознаки і предмет референдуму

Референдум - це спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення, що мають вишу юридичну силу (ст. 1 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р.). Конституція України у розділі "Вибори. Референдум" визначила основні засади референдуму в Україні як важливого конституційно-правового інституту.

За період незалежності в Українській державі проведено два всеукраїнські референдуми - 1 грудня 1991-го та 16 квітня 2000року.

Загалом поняття "референдум" сформувалося історично, тому трактується по-різному:

* як важливий державно-правовий Інститут безпосередньої демократії, що реалізує суверенітет народу через голосування за законопроекти;

* як безпосередній спосіб формування державної волі громадянами, що мають право голосу та можуть шляхом голосування висловити свої погляди, а відтак, проявити свою волю у питаннях, що мають принципово важливе значення як для держави загалом, так і для окремої адміністративно-територіальної одиниці;

* як спосіб волевиявлення громадян, які шляхом голосування беруть участь у публічно-правовому управлінні державними і суспільними справами.

Отже, референдум - це форма безпосереднього народовладдя, в процесі якого шляхом голосування громадяни України приймають рішення з найважливіших питань самоврядного чи загальнодержавного значення, крім тих питань, які не можуть бути винесені на голосування. Згідно зі ст. 74 Конституції України референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії. Ознаки референдуму:

1) є формою безпосереднього народовладдя;

2) здійснюється шляхом голосування громадян України;

3) є самостійним інститутом конституційного права України, а за формою проведення є всенародним голосуванням;

4) його рішення мають вищу юридичну силу, їм властивий імперативний характер, тому для практичної реалізації не потребують санкціонування з боку держави;

5) є формою компромісного вирішення найважливіших питань як загальнодержавного, так і місцевого значення.

Виняткова важливість референдуму полягає і в тому, що законодавча влада належить не тільки Верховній Раді України, а й безпосередньо українському народу. Таке трактування референдуму опосередковує його законодавчу компетенцію і передбачає можливість проведення не тільки ратифікаційних, дорадчих референдумів, а й референдумів з прийняття конституції держави.

Предметом всеукраїнського референдуму є комплекс найважливіших проблем як державного, так і суспільного життя, з приводу яких громадяни України висловлюють свою думку у законодавчо визначеній процесуальній формі. Предметом такого референдуму може бути питання щодо прийняття конституції держави, як це було у Російській Федерації у 1993 році., територіальні зміни та інші важливі питання загальнонаціонального значення. Так, всеукраїнський референдум може бути проведений і щодо вирішення питання про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України чи Президента України (ст. 13 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми"). Конституція Украї­ни не закріплює можливість проведення таких референдумів, але спроби їх ініціювати вже мали місце у 1992,1993,1996 та 1998 роках.

За предметом регулювання всеукраїнські референдуми можуть поділятися на конституційні, законодавчі, міжнародно-правові, адміністративно-територіальні та інституційні (з питань дострокового припинення повноважень парламенту або глави держави). Крім предметів, окреслених Конституцією України та Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", на всенародне голосування можуть виноситися питання, щодо яких законодавство не містить обмежень. Тим не менш, предметом референдуму не може бути питання, вирішення якого потребує спеціальних професійних знань. Наприклад, не допускається проведення референдуму з питань, що належать до відання прокуратури, суду тощо.

Предметом місцевого референдуму може бути: а) прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць; б) прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих рад, їх виконавчих органів.

Цікаво, що інститут референдуму - один із найдавніших у праві. Батьківщиною референдуму прийнято вважати Швейцарію, де вперше його було проведено у 1439 році. Поняття "референдум" тісно пов'язане з діяльністю новоутвореного Сейму Швейцарського Союзу. Відомий швейцарський учений Анрі Жан Дюнан, засновник Міжнародного Червоного Хреста у Женеві 1863 року, запропонував таке пояснення витоків формування поняття "референдум". У старій Швейцарії засі­дання сейму збиралися нерегулярно, тому представники Союзних земель були не депутатами, а послами, які вели справи від імені своїх урядів. Коли з'являлися такі справи, щодо яких у послів не було відповідних повноважень, то рішення ухвалювалося і вважалося таким, що прийняте владою земель . Так було започатковано референдум.

Інститут референдуму за часів існування Радянського Союзу вперше здобув нормативне закріплення у ст. 49 Конституції СРСР від 5 грудня 1936 року. Це, у свою чергу, дало поштовх для теоретичної розробки правової природи цього інституту радянськими вченими, одним з яких був ВА. Дорогій . Зміст референдуму полягає в безпосередньому зверненні до виборців для вирішення законодавчого чи іншого питання, а сукупність норм, що регулюють безпосереднє звернення до виборців із законодавчих чи інших питань, становить державно-правовий інститут референдуму.

Наступним важливим кроком у правовому регламентуванні інституту референдуму стало прийняття Конституції СРСР від 7 жовтня 1977 року, яка у ст. 5, на відміну від попередньої Конституції СРСР 1936 року, розмежувала поняття всенародного обговорення та всенародного голосування. Такий підхід був правильним, оскільки у правовому сенсі виокремлені форми прямого народовладдя не є тотожними явищами. Незважаючи на те, що інститут референдуму був нормативно закріплений, проте чіткого механізму його проведення не існувало. З прийняттям Закону СРСР "Про всенародне голосування (референдум СРСР)" від 27 грудня 1990 року, було внесено певні корективи у практичний процес організації референдуму. Саме цей закон став основою для розробки та прийняття чинного Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми".