Конституційне право України - Шаптала Н.К. - 7.2. Види референдумів

Нормативного закріплення видів референдумів законодавством України не передбачено, проте з урахуванням загальнотеоретичних досліджень і положень законодавства про референдуми можна виділити відповідні критерії розмежування референдумів.

Види референдумів

Спробуємо детальніше проаналізувати різні види референдумів з огляду на специфіку їх правової природи.

За територією проведення референдуми поділяються на всеукраїнський і місцевий.

Всеукраїнський референдум передбачає голосування всіх громадян України з найважливіших питань загальнодержавного життя; його результати мають імперативний характер на всій території України.

Проведення місцевого референдуму згідно з ч. 1 ст. 143 Конституції України забезпечується територіальними громадами села, селища, міста безпосередньо або утвореними ними органами місцевого самоврядування для вирішення важливих питань місцевого значення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

З урахуванням особливостей адміністративно-територіального поділу України Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" визначив суто український різновид місцевого референдуму - референдум АРК. Місцеві референдуми, як і всеукраїнський, здійснюються шляхом голосування громадян України. Втім, ці різновиди референдумів суттєво відрізняються не тільки за територіальною ознакою їх проведення, а й за їх предметами, суб'єктами та процедурою.

Предмет референдуму визначає обсяг його компетенції. Предмет загальнодержавного референдуму стосується найважливіших проблем суспільного та державного життя країни, а саме: прийняття чи затвердження конституції (окремих її положень), законів тощо, тоді як загальний характер предметів місцевих референдумів є набагато складнішим за своєю правовою природою. З одного боку, предмет місцевого референдуму може бути тотожний предмету загальнодержавного референдуму, а з іншого - предмет місцевого референдуму може бути змістовно різноманітнішим, наприклад, віддавати ставок в оренду чи ні, збудувати церкву Московського чи Київського патріархату тощо.

За правовою силою рішень референдуми поділяються на консультативні та імперативні. Консультативний референдум проводиться органом державної влади перед прийняттям ним певного рішення з метою виявлення ставлення громадян до цього рішення. Зокрема, Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" (ст. 46) визначає консультативний референдум як дорадче опитування громадян України з метою виявлення їх волі при вирішенні важливих питань загальнодер­жавного та місцевого значення. Але таке ототожнення консультативної форми всеукраїнського референдуму з опитуванням громадської думки є невдалим, оскільки опитування громадської думки є радше соціологічним, ніж правовим явищем. Вразливою ознакою консультативних референдумів є необов'язковість їх рішень. Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" (ст. 46) передбачив додатковий механізм обмеження законодавчої діяльності Верховної Ради України щодо законопроектів, які не отримали підтримки народу на референдумі. Такі законопроекти можуть бути прийняті лише кваліфікованою більшістю (не менш як дві третини) народних депутатів України від конституційного складу парламенту.

Імперативний референдум означає, що його рішення мають вищу юридичну силу, є остаточними та обов'язковими для виконання на всій території України і не потребують затвердження будь-яким державним органом. Рішення такого референдуму можуть бути змінені або скасовані лише на підставі результатів нового всеукраїнського референдуму. Різновидом імперативного всеукраїнського референдуму є ратифікаційний референдум. Предметом такого референдуму є закони, прийняті Верховною Радою України, які набувають чинності та вищої юридичної сили лише за результатами референдуму. Такий конституційний референдум може проводитися відповідно до ч. 1 ст. 156 Конституції України.

За підставами проведення референдуми можуть бути обов'язковими та факультативними.

Обов'язковий референдум передбачає обов'язкову санкцію громадян України на предмет референдуму.

У випадку, коли певні нормативно-правові акти чи інші рішення відповідно до чинного законодавства мають бути затверджені виключно шляхом проведення референдуму, він стає обов'язковим. Зокрема, Конституція України визначає проведення обов'язкового всеукраїнського референдуму при вирішенні питань про зміну території України (ст. 73) та про внесення змін до її розділів І, III і XIII (ч. 1 ст. 156).

Обов'язкові референдуми гарантують право народу України вирішувати найбільш принципові проблеми суспільного й державного життя через безпосереднє волевиявлення у формі голосування. Можливість проведення обов'язкових референдумів закріплена в конституціях інших держав. Зокрема, Конституція Італії визначила проведення обов'язкового референдуму у разі створення нових провінцій та областей, у Данії - при перегляді Конституції.

Факультативні референдуми активно використовуються в більшості країн Європи, на яких вирішується широке коло важливих проблем суспільного та державного життя. Так, у Португалії факультативні референдуми проводяться з будь-якого значущого питання загальнонаціонального значення, за винятком фінансових питань. У Фінляндії предмет факультативного референдуму в кож­ному конкретному випадку визначається рішенням парламенту. В Іспанії на такому референдумі виборці можуть висловитися з будь-якого важливого питання, а також щодо перегляду конституції. У Швейцарії на факультативний референдум виносяться всі федеральні закони та окремі міжнародно-правові договори. У Польщі на факультативний референдум можуть виноситися найважливіші питання загальнонаціонального значення. У цій країні існує такий специфічний різновид факультативного референдуму, як доконституційний факультативний референдум, що передбачає прийняття загальних прин­ципів конституції країни ще до розробки її тексту.

Відповідно до змісту актів, що приймаються на референдумах, їх поділяють на конституційні (ст. 156 Конституції України; п. 1 ст. З Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми"); законодавчі (п. 2 ст., 3 названого Закону); з питання зміни території України (ст. 73 Конституції України); ратифікаційні (міжнародно-правові) (ст. 5 названого Закону); з питань довіри (недовіри) Верховній Раді України та Президенту України (ст. 13 названого Закону).

За часом проведення загальнодержавний референдум може бути дозаконодавчим або післязаконодавчим відповідно до проведення голосування до чи після розгляду парламентом законопроекту, що є предметом референдуму.

Дозаконодавчі референдуми здебільшого мають консультативний характер і проводяться з метою визначення ставлення виборчого корпусу до рішення, яке має бути прийняте відповідним державним органом.

Післязаконодавчі референдуми надають відповідну юридичну силу парламентським рішенням. Прикладом післязаконодавчого референдуму є всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 року, на якому було підтверджено законність І надано вищу юридичну силу Акту проголошення незалежності України, попередньо прийнятому Верховною Радою Української PCP.

За суб'єктами Ініціювання всеукраїнські референдуми поділяються на:

* ініційовані Верховною Радою України (ч. 1 ст. 72, п. 2 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

* ініційовані Президентом України (ч. 1 ст. 72, п. 6 ч. 1 ст. 106 Конституції України);

* петиційні, тобто ініційовані українським народом (ч. 2 ст. 72 Конституції України).

Крім того, за суб'єктами ініціювання референдумів вдалою є й інша класифікація, зокрема на ініціативні та імперативні:

* імперативні референдуми оголошуються Президентом України на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, наділених виборчим правом:

* проведення ініціативних референдумів може бути скасоване органом, що ініціював їх проведення. Суб'єктами ініціювання проведення місцевого референдуму є: територіальні громади сіл, селищ та міст, а також утворені відповідними громадами органи місцевого самоврядування.

Наведена класифікація не є вичерпною. Референдуми можуть бути класифіковані й за іншими критеріями. До того ж класифікації референдумів не є остаточними, оскільки іноді один референдум може бути кваліфікований за кількома критеріями.