Конституційне право України - Шаптала Н.К. - 9.8. Поняття та стадії законодавчого процесу

Законодавчий процес (від лат. processus - проходження, просування вперед) - це врегульована Конституцією і законами України, діяльність парламенту щодо підготовки, обговорення, прийняття законів та їх оприлюднення. Законодавчий процес становлять логічно-послідовні стадії, встановлені Законом України "Про Регламент Верховної Ради України".

Стадії законодавчого процесу - це відносно самостійні комплекси процесуальних дій уповноважених суб'єктів у межах законодавчо визначених процедур, спрямованих на створення і оприлюднення закону.

Стадії законодавчого процесу.

1) внесення (подання) законопроекту до парламенту;

2) попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту;

3) обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях Верховної Ради України, тобто прийняття закону або відхилення законопроекту;

4) підписання, офіційне оприлюднення закону та набрання ним чинності. Остання стадія законодавчого процесу обов'язково включає процесуальні дії Президента України, оскільки саме за його підписом закон оприлюднюється, за умови що цей закон не ветований ним.

Законодавча процедура (від лат. procedo - проходжу) - це офіційно встановлена послідовність дій відповідних суб'єктів, що забезпечують цілеспрямований розвиток законодавчого процесу з метою перетворення законопроекту на закон. Проте деякі вчені пропонують інші визначення законодавчої процедури, зокрема, що це процедура розгляду законопроекту у парламенті, синонім законодавчого процесу, механізм регулювання законодавчого процесу тощо.

Законодавча ініціатива - це офіційно встановлений порядок внесення законопроекту до парламенту уповноваженими суб'єктами. Право законодавчої ініціативи, як стверджує A.M. Ришелюк, це право певного державного органу чи посадової особи внести до парламенту проект закону, який підлягатиме обов'язковому розглядові у парламенті1. Право законодавчої ініціативи дає можливість уповноваженим суб'єктам представляти у парламенті інтереси осіб, громадян та органів, а також формувати державну волю, враховуючи інтереси членів суспільства.

Розробка проектів законів може здійснюватися в різний спосіб:

1) законодавчо уповноваженими суб'єктами;

2) за доручення Верховної Ради України, зокрема відповідним комітетом чи комісією парламенту;

3) відповідними суб'єктами, наприклад, окремими вченими або науково-дослідними інститутами на договірній основі;

4) в ініціативному порядку, зокрема окремими громадянами, громадськими організаціями та ін.

Розробляти законопроекти може практично необмежене коло осіб, проте офіційно вносити їх до Верховної Ради України на розгляд можуть лише суб'єкти законодавчої ініціативи.

Суб'єктами законодавчої ініціативи у Верховній Раді України згідно зі ст. 93 Конституції України є:

1) Президент України;

2) народні депутати України;

3) Кабінет Міністрів України;

4) Національний банк України.

Суб'єкти законодавчої ініціативи, які мають виключне право вносити на розгляд парламенту ті чи інші законопроекти:

* Кабінет Міністрів України має виключне право на внесення проекту Закону про Державний бюджет України;

o Президент України або Кабінет Міністрів України уповноважені вносити проект закону про надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України;

* Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України згідно зі ст. 156

Конституції України подається до парламенту законопроект про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України тощо.

Право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до парламенту (ч. 5 ст. 89 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України"):

1) проектів законів, постанов - законів, постанов Верховної Ради, які містять положення нормативного характеру;

2) проектів інших актів Верховної Ради України - проекти декларацій, постанов, резолюцій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій парламенту;

3) пропозицій до законопроектів - внесення змін до тексту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), зміни порядку розміщення, об'єднання розділів, глав, статей, їх частин і пунктів, а також виділення тих чи інших положень в окремі розділи, глави, статті;

4) поправок до законопроектів - виправлень, уточнень, усунення помилок і текстових суперечностей.

Законопроект, проект іншого акта має бути оформлений відповідно до нормативних вимог, зокрема за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом. Якщо законопроект, проект іншого акта ініційовано кількома народними депутатами України, ініціатором його внесення вважається депутат, прізвище якого на ньому зазначено першим. Кожен законопроект повинен містити положення щодо порядку набрання ним чинності.

Супровідними документами до законопроекту, проекту іншого акта згідно зі ст. 91 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" є:

1) законопроект, проект іншого акта, який вноситься на обговорення;

2) проект постанови Верховної Ради України за результатами розгляду законопроекту з пояснювальною запискою, яка має містити:

а) обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства;

б) обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття;

в) інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту.

У разі внесення законопроекту, проекту іншого акта, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету (надходжень бюджету та/або витрат бюджету), суб'єкт права законодавчої ініціативи зобов'язаний додати фінансово-економічне обґрунтування. Якщо такі зміни показників бюджету передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту, проекту іншого акта подаються пропозиції змін до законодавчих актів щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету (ч. З ст. 91 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України"),

До законопроекту про внесення змін до законів додається порівняльна таблиця, яка містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців) чинного закону та нову редакцію з урахуванням запропонованих змін. Зареєстровані законопроекти, проекти інших актів та супровідні документи вводяться до бази даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту парламенту.

Попередній розгляд законопроектів. Кожен законопроект після його реєстрації не пізніш як у п'ятиденний строк направляється Головою Верховної Ради України або його заступниками:

* в комітет, який відповідно до предметів відання визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроекту. У разі якщо для підготовки, попереднього розгляду, доопрацювання законопроектів Верховна Рада України приймає рішення про утворення тимчасової спеціальної комісії, вона здійснює функції головного комітету з цих питань;

* в комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на доходну та/або видаткову частини бюджету і виконання Закону України про Державний бюджет України в поточному бюджетному періоді;

* в комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, для підготовки експертного висновку на відповідність оформлення та реєстрації законопроекту.

Головний комітет не пізніш як у тридцятиденний строк попередньо розглядає законопроект, ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради України. Для попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта на засідання головного комітету запрошується ініціатор внесення законопроекту чи його представник, а в разі необхідності - представники уряду, міністерств, об'єднань громадян, а також експерти, фахівці та інші особи.

Законопроект може бути повернутий Головою Верховної Ради України або його заступниками суб'єкту права законодавчої ініціативи за пропозицією головного комітету, тимчасової спеціальної комісії або Погоджувальної ради без його включення до порядку денного сесії та розгляду на пленарному засіданні парламенту. Підставами для повернення законопроекту є:

1) висновок комітету, до предмета відання якого належать питання конституційного права, про те, що законопроект суперечить положенням Конституції України, крім випадків, коли він стосується внесення змін до Конституції України;

2) висновок комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, про те, що внесений законопроект оформлений та/або зареєстрований без дотримання вимог закону;

3) відсутність фінансово-економічного обґрунтування проекту закону, якщо головний комітет чи відповідна комісія не вважають за можливе розглядати його без такого обґрунтування;

4) наявність прийнятого в І читанні законопроекту, щодо якого внесений проект є альтернативним тощо.

Знятим з розгляду законопроект вважається, якщо:

1) він не був прийнятий за основу в І читанні парламентом;

2) внаслідок прийняття інших законодавчих актів чи з інших причин законопроект втратив свою актуальність;

3) прийнятий за основу один з альтернативних законопроектів;

4) відкликаний або відхилений.

Питання включення законопроектів до порядку денного сесії розглядається парламентом протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії. За процедурним рішенням Верховної Ради України для невідкладного розгляду може бути включено до порядку денного пленарного засідання законопроект, якщо він був підготовлений для термінового розгляду на виконання доручення Верховної Ради України.

Справа законопроекту формується щодо кожного законопроекту, включеного до порядку денного сесії парламенту.

До справи законопроекту включаються:

1) законопроект, у тому числі альтернативний (альтернативні), у разі його (їх) внесення в установленому порядку, пояснювальні записки до нього (них) та інші супровідні документи;

2) проекти альтернативних рішень, що надходили, і рішення Верховної Ради України щодо розробки, доопрацювання, прийняття відповідного законопроекту;

3) усі проміжні редакції, які вносилися на попередній розгляд, а також пояснювальні записки до них та інші супровідні документи;

4) пропозиції і поправки до законопроекту;

5) висновки щодо законопроекту, дані експертиз, наукових чи інформаційних досліджень, виконаних щодо законопроекту;

6) висновки комітетів щодо законопроекту;

7) протоколи або витяги з протоколів засідань головного комітету щодо законопроекту та стенограми відповідних засідань;

8) витяги із протоколів, стенограм пленарних засідань Верховної Ради України, які містять інформацію про законопроект;

9) дані про результати поіменного голосування щодо законопроекту;

10) пропозиції Президента України щодо законопроекту;

11) документи про результати і наслідки референдуму щодо цього законопроекту;

12) супровідні листи (документи) до законопроекту (закону);

13) текст закону в остаточній редакції;

14) законопроекти, інші документи, пов'язані з розробкою і розглядом Верховною Радою України актів про зміну чи скасування цього закону.

Надання законопроектів народним депутатам України здійснюється після їх реєстрації у парламенті не пізніш як у п'ятиденний строк.

Невідкладним є законопроект, визначений як такий Президентом України або рішенням парламенту. Він включається до порядку денного найближчого пленарного засідання парламенту для розгляду.

Розгляд законопроектів Верховною Радою України здійснюється за процедурою трьох читань (ст. 102 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України"):

1) Перше читання - обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу;

2) Друге читання - постатейне обговорення і прийняття законопроекту в другому читанні. Законопроект подається на обговорення народним депутатам України у вигляді порівняльної таблиці, що містить:

а) текст законопроекту, прийнятого за основу;

б) внесені пропозиції, поправки, що розміщуються на рівні з певними статтями законопроекту;

в) висновок головного комітету щодо внесених пропозицій, поправок;

г) остаточну редакцію статей законопроекту, що пропонується головним комітетом для прийняття у другому читанні;

3) Трете читання - прийняття законопроекту, що потребує узгодження і доопрацювання. Підчас третього читання здійснюється:

а) обговорення і прийняття рішень щодо поправок, поданих у другому читанні;

б) голосування щодо статей, текст яких зазнав змін після другого читання;

в) голосування щодо проекту постанови, внесеного головним комітетом, про схвалення плану уряду щодо кадрових, організаційних, матеріально-технічних, фінансових та інших заходів для введення в дію закону після прийняття законопроекту.

Рішення за результатами читань законопроектів

Підписання і введення в дію закону.

Текст закону, прийнятий Верховною Радою України, не пізніш як у десятиденний строк оформляється головним комітетом, візується головою комітету, керівником юридичного підрозділу та керівником підрозділу з оформлення таких документів і подається на підпис Голові Верховної Ради України (ст. 130 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України").

Голова Верховної Ради України підписує поданий на підпис закон не раніше двох і не пізніше п'яти днів з дня його подання. Підписаний закон Голова Верховної Ради України невідкладно направляє Президентові України. Президент України протягом 15 днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Закон, повернений Президентом України до Верховної Ради України для повторного розгляду, після його підготовки у головному комітеті розглядається позачергово на пленарному засіданні парламенту, не пізніш як через 30 днів після його повернення з пропозиціями Президента України. У разі якщо Президент України пропонує відхилити прийнятий закон, голосування проводиться в цілому. Якщо пропозиція про відхилення закону підтримана більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу парламенту, закон вважається відхиленим.

У разі прийняття всіх пропозицій Президента України закон вважається прийнятим у цілому, якщо за нього проголосувала більшість парламентаріїв від конституційного складу парламенту. Якщо Верховна Рада України під час повторного розгляду частково прийняла пропозиції Президента України і проголосувала за закон не менш як двома третинами голосів парламентаріїв від конституційного складу парламенту, він вважається знову прийнятим з подоланням вето. Якщо Верховна Рада України під час повторного розгляду повністю відхиляє пропозиції Президента України, вона має прийняти цей закон у цілому не менш як двома третинами голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України його підписує та офіційно оприлюднює протягом десяти днів.

Закон набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів, у тому числі законів, здійснюється після їх включення до Єдиного державного реєстру нормативних актів із зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду. Оприлюднюються нормативно-правові акти в офіційних друкованих виданнях: "Голос України", "Урядовий кур'єр", "Відомості Верховної Ради", "Офіційний вісник України" тощо.