Державний аудит - Дікань Л.В. - Модуль 1. Теоретичні та організаційні засади державного аудиту

Тема 1. Історія виникнення та розвитку державного аудиту

1.1. Основні історичні віхи становлення державного аудиту

Ґрунтуючись на історіографічних джерелах, можна стверджувати, що державний аудит має багатовіковий період розвитку.

Становлення та розвиток державного аудиту нерозривно пов'язані з еволюцією державного контролю.

У давні часи контроль на державному рівні найбільшого розвитку набув у Вавилоні, Єгипті та Китаї. Тенденція існування контролю на державному рівні зберігається і в багатьох європейських державах.

Історичний екскурс в епоху становлення державного контролю свідчить, що перші згадки про рахункові відомства з'явилися в Китаї майже 3 тис. років тому, а в Кореї - понад 1,3 тис. років тому. Першою країною, що створила державну аудиторську систему, був Китай. Уже в 700 р. до н. е. Існувала посада генерального аудитора. Такий аудитор повинен був гарантувати чесність урядовців, які мали право користуватися державним майном. Обов'язки, права і форми державних аудиторських органів змінювалися від однієї династії до іншої. У результаті в 1983 р. була створена Державна аудиторська адміністрація, яка діє і сьогодні. Метою діяльності цього органу є повний державний контроль доходів і витрат усіх міністерств, відомств і органів влади.

Ще в III ст. до н. е. римські керівники призначали квесторів, магістратів і урядовців казначейства, які були зобов'язані не тільки контролювати бухгалтерію, а й обговорювати одержані результати.

В Європі найстарішими органами контролю були: Національне управління аудиту Великої Британії - 1120 р., Палата рахунків Франції - 1318 р., Регулярна аудиторська організація Бельгії - 1386 р. В Англії державні аудитори були зобов'язані питати, слухати і перевіряти всі державні кошти, а також позначати всі зауваження.

Автономні інститути аудиту Пруссії виникли в 1714 р. (Генеральна палата рахунків), у Чехії - в 1761 р. (Імперська облікова палата), в Австро-Угорщині - в 1768 р. (Імперсько-королівський верховний суд аудиту), у Польщі - у 1808 р. (Головна рахункова палата Варшавського князівства), в Іспанії - у 1828 р. (Суд рахунків), у Туреччині - у 1862 р. (Вища бухгалтерська рада Османської імперії), в Румунії - у 1864 р. (Вищий суд аудиту).

В еволюції державного аудиту з певною часткою умовності можна вирізнити такі етапи:

1. До 1600 р. аудит був державним та незалежним, його основним завданням було викриття шахрайства; масштаби перевірки були детальні і глибинні.

2. У 1600-1850 рр. цей вид аудиту також мав на меті викриття шахрайства та виявлення помилок в облікових записах; перевірки проводились глибокі, проте оцінка ефективності внутрішнього контролю на достатньому рівні не здійснювалась.

3. У 1850-1905 рр. аудиторські перевірки проводилися з метою визначення правдивості та якості фінансової звітності й викриття шахрайства, застосовувались окремі тести з тих чи інших важливих питань.

4. У 1905-1940 рр. існував державний, незалежний та внутрішній аудит, основним завданням їх також було визначення достовірності фінансової звітності; розроблялися тести і вже давалася оцінка внутрішньому контролю на об'єктах, де надавались аудиторські послуги.

5. У 1953 р. було створено Міжнародну організацію вищих органів фінансового контролю INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions) для впровадження ідей та досвіду вищих аудиторських організацій світу. Державний аудит є одним із головних елементів державного управління. Головна його мета - встановлення законності та ефективності використання державних коштів і майна.

На рис. 1.1 представлено часову шкалу з позначками про період виникнення державного аудиту в різних країнах світу.

На початку другої половини XX ст. у процесі безперервного реформування державного управління на міжнародній арені відбулися суттєві перетворення і у сфері державного аудиту, зокрема в питаннях піднесення його авторитету в процесах управління та ефективності виконання контрольних функцій держави.

Саме для впровадження ідей та досвіду вищих аудиторських організацій світу в 1953 р. було створено Міжнародну організацію вищих органів фінансового контролю INTOSAI, до якої входять понад 180 членів, а Генеральний секретаріат розміщено у Відні (Австрія).

Рис. 1.1. Період виникнення державного аудиту в різних країнах світу

Конгрес INTOSAI проводиться раз на три роки. Результати роботи INTOSAI оприлюднюють у щоквартальних публікаціях Міжнародного журналу з державного аудиту (The International Journal of Government Auditing) та на офіційному сайті в Інтернеті. Регіональні робочі групи INTOSAI здійснюють професійну підтримку аудиту державного сектору шляхом обміну досвідом та ідеями, а також шляхом створення професійних стандартів, методичних рекомендацій, методологій та інших практичних матеріалів у сфері фінансового й адміністративного аудитів.

У жовтні 1977 р. на IX конгресі Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) прийнято Лімську декларацію про керівні принципи фінансового контролю (The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) (додаток 3). Хоча з погляду міжнародного права Лімська декларація не обов'язкова до застосування, нею проголошено первинні положення розвитку державного контролю у демократичних країнах, зокрема:

- особливості організації контролю як елемента управління;

- сферу застосування контролю;

- принципи побудови системи фінансового контролю;

- засади незалежності й підзвітності вищих контрольних органів, їхні повноваження тощо.

Поряд із цим Лімська декларація визначає загальноприйняті принципи контролю незалежних державних органів контролю (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Основні принципи Лімської декларації

Основною метою Лімської декларації є заклик до незалежності аудиту державних фінансів. Вищий орган контролю державних фінансів, що не відповідає цій умові, не може претендувати на свій статус. Тому й не дивно, що питання незалежності вищих органів контролю державних фінансів продовжує бути важливою темою для обговорення усередині INTOSAI. Проте, варто зазначити, що цілі Декларації вважаються досягнутими лише за умови законодавчого закріплення цієї незалежності. У свою чергу, це вимагає існування органу контролю за дотриманням законодавства, органу, який функціонує лише в умовах демократії чи правової держави.

Таким чином, правова держава та демократія є основними передумовами незалежного контролю державних фінансів та уособлюють основи, на яких базується Лімська декларація. Ідеї, представлені у Декларації, належать до вічних, визначальних принципів, що впродовж років залишаються в силі. Рішення щодо їх перевидання через 20 років після першої появи свідчить про високі якості та далекосяжність мислення авторів Декларації.