Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 2. Державна служба як різновид публічної служби. Посада в державній службі

Аналізуючи діючий до 1 січня 2013 року1 Закон України "Про державну службу", можна Сформулювати такі основні особливості державної служби:

а) державна служба є часткою або однією зі сторін організаційної діяльності держави;

б) ця організаційна діяльність спрямована на комплектування особового складу органів та інших державних установ і правове регулювання роботи державних службовців;

в) змістом діяльності державних службовців є практична реалізація завдань і функцій держави.

На основі зазначеного можна визначити поняття державної служби. Державна служба як різновид публічної служби, є часткою (стороною) діяльності держави щодо організації та правового регулювання особового складу державних органів і інших державних установ та безпосередня діяльність особового складу - державних службовців щодо практичного та безпосереднього здійснення завдань і функцій держави.

Наведене визначення державної служби охоплює її найбільш суттєві сторони, до того ж указує, в першу чергу, на наявність в інституті служби елементу організаційної діяльності держави, підкреслює значення державної служби.

Відповідно до Закону України "Про державну службу" від 17 листопада 2011 року державна служба визначається як професійна діяльність державних службовців з підготовки пропозицій щодо формування державної політики, забезпечення її реалізації та надання адміністративних послуг.

В той же час встановлено, що державний службовець - це громадянин України, який обіймає державну посаду в державному органі, органі влади Автономної Республіки Крим або їх апараті, одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету, крім випадків, визначених законом, та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з реалізацією завдань та виконанням функцій державного органу або органу влади Автономної Республіки Крим щодо:

підготовки пропозицій стосовно формування державної політики у відповідній сфері;

розроблення, експертизи та/або редагування проектів нормативно-правових актів;

надання адміністративних послуг;

здійснення державного нагляду (контролю);

управління державним майном або майном, що належить Автономній Республіці Крим, державними корпоративними правами;

управління персоналом державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим або їх апарату;

реалізації інших повноважень відповідного органу.

Не тільки зараз, айв майбутньому робота державного апарату буде будуватися головним чином на засадах принципу професіоналізму, який найбільшою мірою відображує складний та динамічний управлінський процес.

Створити державну службу та врегулювати право - справа складна. Потрібно провести структурні перетворення в державному апараті, здійснити їх правове забезпечення, відпрацювати системи підготовки та підвищення кваліфікації кадрів, створення кадрового резерву, проходження служби. Для цього необхідно розробити пріоритети та напрями розвитку цього інституту, розставити акценти в термінології і т. ін.

Як правовий інститут державна служба у чималій кількості аспектів - адміністративно-організаційних основ, змісті державно-службової діяльності і характері вимог до службовців - виходить за межі трудових відносин. Це дає змогу вести мову про державну службу як про комплексний правовий інститут.

Формування адміністративно-правового статусу державної служби у галузях господарства, культури, обслуговування визначається не тільки потребою в управлінні. Спрямованість діяльності службовців на обслуговування фізичних та юридичних осіб, крім їх відносин у трудовому колективі, породжує комплекс адміністративних правовідносин. Ці обставини разом з управлінським фактором обумовлюють адміністративно-правовий статус службовців у різноманітних галузях господарювання.

Закон України "Про державну службу" було прийнято 16 грудня 1993 р. (Треба зазначити, що у цій лекції аналізується чинний закон України, який діє до 1 січня 2013 р.). У статтях Закону чітко визначені самі поняття: державна служба, державний службовець, посада і посадова особа, сформульовано категорії державних службовців, їхні права і обов'язки. Крім того, враховуючи особливий правовий статус державних службовців, передбачена їхня підвищена відповідальність - матеріальна, кримінальна, адміністративна. Встановлені додаткові підстави для відсторонення державних службовців від роботи, припинення трудових правовідносин з ними. Закон включає питання професійної підготовки державних службовців, визначає порядок проходження ними служби, присвоєння рангів, категорій. Тобто врегульовані всі ті важливі моменти, які не були врегульовані трудовим законодавством. Треба зазначити, що, за даними на 1 січня 2011р.,в Україні налічувалось близько 300 тис. державних службовців, діяльність яких регулюється саме Законом "Про державну службу". Для порівняння зауважимо, що у Франції налічується майже 4 млн державних службовців, що складає приблизно 20% всіх працюючих.

Розглянемо основні аспекти державної служби.

Цей Закон регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу.

Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Закон визначає, що посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.

Посада є невід'ємним компонентом служби як юридичного інституту, оскільки кожний громадянин, що вступив на державну службу, обіймає посаду, котра характеризує рід трудової діяльності. Посада утворюється у розпорядчому порядку. Правовими актами компетентних органів визначаються її назва, місце у службовій ієрархії, порядок заміщення. Вона включається у штатний розпис, в єдину номенклатуру посад службовців. При цьому найменування посад має максимально точно характеризувати зміст та характер роботи, що виконується працівником. Службові позиції за тотожністю функціональних завдань впорядковано в ієрархічну структуру, у певні організаційні підрозділи, за такою ознакою, як наявність (відсутність), обсяг владних повноважень. Якщо аналізувати єдину номенклатуру посад, то майже кожна посада є одночасно керівною щодо попередньої, вона ж і підпорядкована щодо наступної.

Посадовими особами відповідно до цього Закону вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Державна політика у сфері державної служби визначається Верховною Радою України. Основними напрямами державної політики у сфері державної служби є визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції.

Регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України.

Не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:

- визнані у встановленому порядку недієздатними;

- мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади;

- у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками.

Прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших питань, пов'язаних із службою, проводиться відповідно до категорій посад службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються.

Основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу.

Категорія державної посади є одним з основних понять державної служби. Вчені-юристи розуміють посаду як найпростіший елемент, як основну клітину управлінської структури. Класичним вважається наступне визначення цього поняття: "Державно-службова посада - це частина організаційної структури державного органу (організації), відокремлена і закріплена в офіційних документах (штатах, схемах посадових окладів тощо), з відповідною частиною компетенції держоргану (організації), яка надається особі - державному службовцю з метою її практичного здійснення" Крім того, сьогодні вже існує законодавче закріплене визначення посади.

Можна виділити декілька складових цього поняття, а саме посада - це:

1) первинна одиниця державного органу та його апарату; повноваження, закріплені за посадою, визначені структурою і штатним розписом державного органу;

2) коло службових повноважень, закріплених за посадою, встановлюється нормативними актами.

З одного боку, посада - це первинний компонент управлінської структури, найпростіший елемент у державному апараті, який призначений для одного працівника і визначає його місце і роль в управлінській структурі. З другого боку, посада - це стабільний комплекс прав та обов'язків. Він зорієнтований на одну людину, яка повинна виконувати частину роботи, що доручена організації.

Кожна посада утворюється у розпорядчому порядку, тобто компетентними органами визначається її назва, місце в службовій ієрархії, порядок заміщення. Вона включається до штатного розпису, до єдиної номенклатури посад службовців. Державні службовці входять до штатів. Штат об'єднує службовців, які підпорядковуються одному особливому статуту і мають право на однакові ранги. Громадянин вступає на державну службу не тільки для того, щоб обійняти певну державну посаду, а й для того, щоб вступити в штат службовців і зробити там кар'єру. Штат - це структурний елемент державної служби, який передбачає включення службовців, котрі мають ранги та отримали право обіймати посади.

Класифікацію посад державної служби, а саме категорій і рангів державних службовців, було введено Законом України "Про державну службу". Це було зроблено, передусім, в інтересах формування штатного розпису державних органів і розробки посадових інструкцій. Саме в силу необхідності вступу до штату шляхом отримання рангу службовець призначається на посаду.

Посада - це юридичний опис соціального стану особи, яка обіймає її. Законодавець у правових формулюваннях визначає соціальну роль особи, яка вступила на посаду. І це дає можливість зробити висновок про те, що організаційна структура апарату управління являє собою структуру формалізованих "соціальних позицій", юридично закріплених ролей. Конкретні особи, які реалізують посадові повноваження, можуть змінюватися, а їхні ролі - ні.

Особистий (персональний) статус державної посади регламентує посадовий оклад, особисті права працівника (розмір відпустки, пільги тощо). Статус посади складається з норм адміністративного конституційного, трудового та інших галузей права.

Таким чином, посада визначає соціальний статус (відносини з вищими, нижчими і рівними посадами); організаційний статус (місце посади в структурі органу); правовий статус службовця (коло повноважень, функції, права, обов'язки).

За допомогою посади забезпечується персоналізація управлінських функцій і правозобов'язань. Чіткий розподіл праці між посадами має велике значення для професіоналізації апарату і підвищення рівня компетентності його службовців.