Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - Тема 10. Адміністративні послуги

Людина, її права та свободи в Україні визнані головною соціальною цінністю, а головним завданням публічної адміністрації визначено саме надання якісних адміністративних послуг громадянам. Відповідно, громадяни у відносинах із владою є споживачами послуг. При цьому держава в особі публічних суб'єктів орієнтується на потреби особи, так само, як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача, його запити та очікування.

Сучасне публічне управління в Україні розглядається як система, спрямована на надання адміністративних послуг населенню. У розвинених демократичних країнах таку ідеологію викладено у спеціальних актах: "Хартії громадян" у Великобританії, "Хартії державних службовців" в Італії, "Хартії клієнтів" у Бельгії тощо, у нас же вона ще знаходиться на етапі становлення. Запровадження стандартів публічних послуг, у тому числі і адміністративних послуг як їх різновиду, разом із системою показників та інструментарієм вимірювання ступеня реалізації встановленого стандарту в Європі вважають практичним виконанням конституційного права громадян на отримання загальнодоступних адміністративних послуг однакового рівня та якості.

Інститут адміністративних послуг було запроваджено Концепцією адміністративної реформи, затвердженою Указом Президента України від 22 липня 1998 р.

1. Поняття "адміністративна послуга"

Сфера послуг сьогодні - це одна з найперспективніших галузей економіки, яка, до того ж, швидко розвивається. Вона охоплює торгівлю і транспорт, фінанси і страхування, комунальне господарство, освітні та медичні установи, шоу-бізнес тощо. Практично всі організації тією або іншою мірою надають послуги. Проте протягом багатьох років інституту послуг не приділялось достатньої уваги. Незалежно від власного бажання кожен громадянин періодично вимушений звертатися до публічної адміністрації за отриманням паспорта чи оформленням субсидії, за реєстрацією себе як суб'єкта підприємницької діяльності чи для отримання посвідчення водія, дозволу на зберігання та носіння вогнепальної зброї тощо.

У публічно-правовому обігу поняття "послуга" використовується, насамперед, у країнах англо-американської сім'ї права (Велика Британія, Канада, США) та в північноєвропейських країнах (Фінляндія, Швеція). І навпаки, у країнах романо-германської сім'ї права домінуючим залишається традиційний підхід нормативного визначення відносин між вдалою і приватними особами через використання таких категорій, як "повноваження", "функції" та "завдання" адміністративних органів.

При розкритті поняття "послуга" насамперед варто звернутися до етимології даного терміна. Послуга - особлива споживча вартість процесу праці, виражена в корисному ефекті, що задовольняє потреби людини, колективу, суспільства.

У науковій літературі можна зустріти різні визначення поняття "послуга". Так, наприклад, І. В. Жилінкова під послугою розуміє "певне нематеріальне благо, яке надається однією особою (виконавцем) і споживається іншою особою (замовником) у процесі вчинення виконавцем певних дій або здійснення певної діяльності". Вчена стверджує, що для всіх послуг характерним є те, що вони: 1) мають нематеріальний характер, а їх результат не набуває врегульованого вигляду; 2) тісно пов'язані з особою виконавця та процесом вчинення ним певних дій (здійснення певної діяльності); 3) не збігаються із самими діями (здійсненням діяльності) виконавця, а існують як окреме явище - певне нематеріальне благо.

В. П. Тимощук, послуги визначає як діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за ініціативою особи, на її прохання3.

На сьогоднішній день на законодавчому рівні існує багато визначень поняття послуги. Зокрема в законах України: "Про громадянство", "Про об'єднання громадян", "Про органи реєстрації актів громадянського стану", "Про імміграцію", "Про патентування деяких видів підприємницької діяльності", "Про стандартизацію", "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти", "Про охорону прав на знаки для товарів і послуг" та інших.

У міжнародній методології обліку і статистики на даний час використовується визначення послуг, зафіксоване в довіднику "Лібералізація міжнародних операцій з послугами", розробленому Світовим банком у середині 90-х років: "Послуги - зміна в стані інституціональної одиниці, що відбулася в результаті дій і на основі взаємної угоди з іншою інституціональною одиницею".

У Законі України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" послуги визначено як будь-яку закупівлю, крім товарів та робіт, включаючи підготовку спеціалістів, забезпечення транспортом і зв'язком, освоєння технологій, наукові дослідження, медичне та побутове обслуговування, а також консультаційні послуги, до яких належать послуги, пов'язані з консультуванням, експертизою, оцінкою, підготовкою висновків і рекомендацій.

Треба зазначити, що сам термін "послуга" в нормативно-правових актах застосовується для регулювання суспільних відносин та використовується у словосполученнях "адміністративна, державна, публічна або управлінська послуга". Вибір словосполучення, насамперед, залежить від напрямів діяльності суб'єктів публічної адміністрації.

Дефініція "послуга" акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології "служіння держави" людині. У цьому сенсі саме термін "послуга" дає змогу чітко визначити місце держави та її органів у відносинах з громадянами.

Як бачимо, в науковій літературі та в законодавстві не існує єдиного загально визначеного поняття послуги. Така ситуація щодо визначення поняття послуги, пояснюється їх надзвичайною різноманітністю. Адже тільки класифікація послуг, яка базується на Міжнародній стандартизованій промисловій класифікації, прийнятій Організацією Об'єднаних Націй і визнаній більшістю країн світу, включає понад 600 їх різновидів.

Разом з тим, послуга - це дія, результат якої є невідокремлюваним від самої діяльності і споживається у процесі цієї діяльності.

Послузі, як і всякій правовій категорії, притаманні такі ознаки: 1) під послугою слід розуміти діяльність, пов'язану з задоволенням потреб особи;

2) послуга - це матеріальне благо, оскільки створюється корисний ефект матеріального характеру, має особливу споживчу вартість - корисний ефект (задоволення потреб особи);

3) послуга не має майнового вираження, вона набувається і споживається в процесі її надання, а тому не може в подальшому бути передана іншій особі.

Взагалі, будь-які послуги - це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за її зверненням (або вид діяльності, який задовольняє певну людську потребу).

Одним із видів послуг є публічні послуги. Публічні послуги - це всі сервісні дії, що надаються публічним сектором або Іншими суб'єктами під відповідальність публічної влади і за рахунок публічних коштів.

Разом із тим, єдності щодо розуміння даного поняття серед вчених також немає.

Одні автори під публічними послугами розуміють послуги, які надаються публічним сектором і за надання яких відповідальність несе публічна влада. Інші вважають, що під публічними послугами слід розуміти різноманітні послуги, які надаються населенню органами державної влади, місцевого самоврядування та які можуть надаватися альтернативними структурами, створеними за ініціативою останніх у співпраці з громадськими організаціями. Треті публічні послуги визначають як послуги, що надаються фізичним та юридичним особам державними органами щодо реалізації прав, свобод та законних інтересів у публічній сфері1.

Узагальнюючи всі теоретичні напрацювання щодо даної дефініції, необхідно наголосити, що публічні послуги - це публічно-владна діяльність (або її результат), спрямована на реалізацію прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, здійснювана публічною адміністрацією, а також альтернативними структурами, створеними з ініціативи органів влади у співпраці з громадськими організаціями, та фінансована, в основному, за рахунок коштів державного чи місцевого бюджетів і контрольована органами, які наділені державно-владними повноваженнями.

У науковій літературі існує загальноприйнята класифікація публічних послуг за ознаками суб'єкта, що надає публічні послуги:

1) державні послуги - це послуги, що надаються органами державної влади та державними підприємствами, установами та організаціями;

2) муніципальні послуги - це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування, комунальними підприємствами, установами та організаціями;

Державні та муніципальні послуги разом складають сферу публічних послуг.

Концепцією адміністративної реформи в Україні запропоновано таку нову функцію виконавчої влади, як надання "управлінських послуг", а "управлінські послуги" визначені як "послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян - зокрема реєстрація, ліцензування, сертифікація та ін.".

До речі, слід зазначити, що спочатку фахівцями було запропоновано вживання саме терміна "управлінські послуги", який частіше використовується і в чинних нормативно-правових актах і охоплював всі види управлінських послуг. Але використання даного терміна підлягало активній критиці з боку теоретиків права, оскільки під управлінськими послугами часто розуміють обслуговування власне управлінського процесу, в тому числі й у приватному секторі виробництва.

Відразу ж зазначимо, що термін "адміністративні послуги" спрямований не на виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між органами наділеними владними повноваженнями і приватними фізичними та юридичними особами, а на змістову переоцінку характеру їхніх взаємостосунків. Крім того, підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну визначеність поняття "послуги" з боку публічних органів, слід водночас звернути увагу на певну недоречність характеризування цих послуг як "управлінських". Адже тут більш прийнятним є акцент не на "владно-організуючому" аспекті відповідних дій (оскільки "управління" - це владно-організуючий вплив), а на тій ознаці, що вони здійснюються публічною адміністрацією. Крім того, існує так зване "широке" розуміння поняття управлінських послуг, фактично тотожне поняттю "державні послуги", яке охоплює також послуги, за надання яких органи державної влади несуть опосередковану відповідальність, хоча безпосередньо їх не надають (наприклад, медична допомога, комунально-побутова, спортивно-оздоровча та ін.).

Отже, адміністративна послуга є видом публічних послуг, тобто є її невід'ємною складовою, на що вказує саме визначення та ознаки адміністративних послуг.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України "Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг" від 17 липня 2009 р. № 737, адміністративна послуга - це послуга, яка є результатом здійснення суб'єктом повноважень щодо прийняття згідно з нормативно-правовими актами на звернення фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов'язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифіката, посвідчення та інших документів, реєстрація тощо).

З цього приводу треба зауважити щодо присутності в понятті "адміністративна послуга" реалізації "визначених законом обов'язків", ця позиція є суперечливою щодо специфіки відносин, які виникають при реалізації особою покладених на неї обов'язків. Тобто адміністративна послуга не передбачає ознаки обов'язковості та можливості застосування заходів примусу при не виконанні цих обов'язків.

Г. М. Писаренко зазначає, що визначення "адміністративні послуги" перш за все вказує на суб'єкта, який надає такі послуги, - на адміністрацію, адміністративні органи.

В. П. Тимошук та А. В. Юрмач адміністративну послугу розглядають у двох аспектах:

а) як публічно-владну діяльність адміністративного органу, спрямовану на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації прав фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за заявою цієї особи;

б) як результат публічно-владної діяльності адміністративного органу, спрямованої на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи, яка здійснювалась за заявою особи1.

Значна частина фахівців адміністративного права вважає адміністративними послугами різного роду дозвільні дії публічних органів за відповідними зверненнями фізичних та юридичних осіб. Про надання адміністративних послуг можна говорити за наявності водночас двох обов'язкових умов:

по-перше, коли уповноважений орган чи посадова особа, реагуючи на звернення того чи іншого суб'єкта, має право на певну свободу адміністративного розсуду і відповідну альтернативність власних дій та рішень;

по-друге, коли суб'єкт, що звертається, може у будь-який час і без настання негативних для нього юридичних наслідків відмовитися від реалізації свого права на звернення або виконання прийнятого за зверненням рішення2.

Так, наприклад, процедура видачі низки дозволів, ліцензій, сертифікатів тощо за зверненням зацікавленої особи пов'язана з виконанням нею встановлених вимог, передбачає альтернативні варіанти використання уповноваженим органом його дискреційних повноважень і в будь-який час може бути призупинена за бажанням суб'єкта звернення без настання негативних для нього юридичних наслідків. Рівною мірою суб'єкт звернення на свій розсуд може і не скористатись отриманим документом, що також буде для нього цілком правомірним.

Дослідники Центру політико-правових реформ визначають адміністративні послуги як публічні послуги, які надаються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, і надання яких пов'язане з реалізацією владних повноважень. Вони зазначають, що прикметник "адміністративні" вказує на суб'єкта, який надає послуги (адміністрацію) та владну (адміністративну) природу діяльності щодо надання цих послуг.

У проекті Адміністративно-процедурного кодексу України, запропонованого Міністерством юстиції України, адміністративна послуга визначається як результат визначеної нормативно-правовими актами діяльності уповноваженого суб'єкта, що здійснюється за заявою фізичної або юридичної особи щодо юридичного оформлення умов реалізації прав і свобод фізичної особи та прав і законних інтересів юридичної особи (видача дозволів, ліцензій, сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації та інших дій).

Таким чином, запровадження поняття "адміністративні послуги" суттєво впливає на переосмислення змісту предмета адміністративного права і дає підстави визначати цю категорію через відповідні правовідносини.

Отже, адміністративна послуга - це правовідносини, що виникають при реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи за їх заявою в процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату.