Медичне право України - Стеценко С.Г. - § 2. Законодавство України про охорону здоров'я: сучасний стан і перспективи розвитку

Починаючи з 1991 року, в Україні почались радикальні перетворення в усіх сферах державного і суспільного життя, які, звичайно, не могли не торкатись охорони здоров'я. Українська охорона здоров'я потребує докорінних та виважених змін, які необхідно спрямувати на збереження і зміцнення життя й здоров'я населення і створення належних умов для реалізації конституційного права на охорону здоров'я у нашій державі. В умовах формування правової соціальної держави реалізація політики держави, що спрямована на охорону здоров'я населення і реформування системи охорони здоров'я, можлива лише шляхом прийняття належної нормативно-правової бази. Як зазначає Ю. Шемшученко, правовою є держава, яка функціонує на засадах верховенства права і закону, де реально забезпечуються права і свободи людини і громадянина, а також за наявності у неї високоякісного законодавства. На думку М. Герасименка, без відповідного правового забезпечення, без розробки фундаментальних законів, що визначають принципи діяльності національної системи охорони здоров'я, будь-яка реформа залишиться лише благим наміром.

З метою аналізу законодавчого забезпечення охорони здоров'я в Україні доцільно детально розглянути закони, норми яких закріплюють, регулюють і захищають право людини на охорону здоров'я.

Конституція України є головним джерелом і стоїть в авангарді нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері охорони здоров'я, у тому числі надання медичної допомоги. Конституційні норми створюють правову основу статусу особи у сфері охорони здоров'я. І ця основа включає не лише закріплення відповідного права, але і засобів його забезпечення, що має держава у своєму розпорядженні і закладені у політичній та економічній системах, а також його соціальній основі.

Стаття 49 Конституції України присвячена охороні здоров'я і медичній допомозі, у якій закріплено право кожного на охорону здоров'я, медичну допомогу і медичне страхування. Ця норма відобразила вимоги всесвітніх і регіональних міжнародно-правових стандартів у сфері охорони здоров'я. Крім цієї статті є ще й інші конституційні норми, які у тій чи іншій мірі стосуються охорони здоров'я та акумулюють кращі зразки міжнародно-правових актів з прав людини. Проблеми, з якими зіткнулась Україна на сучасному етапі, - це ефективність функціонування інституту прав людини і громадянина та можливість реалізувати ті права, що гарантовані насамперед Конституцією. Як зазначає П. Стецюк, значна частина проголошених прав і свобод не може бути реалізована громадянами України у повній мірі, а окремі права і свободи майже є неможливими у своїй реалізації в Україні, враховуючи реальний економічний та екологічний стан держави. Імплементація у закони України, у тому числі в Основи законодавства України про охорону здоров'я, вимог норми ст. 49 Конституції України не гарантує того, що право жителя України на охорону здоров'я буде реалізовано повною мірою1. Але варто погодитись з думкою JI. Деркач, що Конституція країни - це фундамент, на якому рано чи пізно буде збудовано те, чого ми прагнемо, про що мріємо й обов'язково матимемо такий рівень охорони здоров'я населення, який передбачено Основним Законом України.

Конституція України 1996 року на основі демократичних принципів розвитку ринкових відносин закріпила у численних статтях права людини у сфері охорони здоров'я, джерела фінансування, компетенцію різних органів державної влади і місцевого самоврядування тощо. Конституційні основи знаходять своє конкретне втілення у різних сферах суспільного життя, що розвиваються під регулятивним впливом всієї правової системи суспільства. Засоби забезпечення права людини на охорону здоров'я, що закріплюються у Конституції України, отримують у відповідних конституційних нормах узагальнене політико-правове вираження. Це своєрідний мотор, що призводить у рух весь механізм практичної реалізації права на охорону здоров'я.

Конституційні норми, які проголошують людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю, права і свободи невідчужуваними і непорушними, у тому числі у сфері охорони здоров'я, отримують предметно-юридичне втілення у всій національній системі права. Тому доречно розглянути регулювання охорони здоров'я на рівні інших законів.

Серед законів особливе місце займає Цивільний кодекс України від 16 січня 2003року, що вперше на такому рівні закріплює низку важливих прав людини у сфері охорони здоров'я, зокрема, право на охорону здоров'я (ст. 283), медичну допомогу (ст. 284), медичну інформацію (ст. 285), медичну таємницю (ст. 286).

Важливим регулятором відносин у сфері охорони здоров'я серед галузевого законодавства є норми адміністративного права, які регулюють організаційно-управлінські процеси в охороні здоров'я. Державне регулювання у сфері охорони здоров'я має свої специфічні ознаки, що обумовлені першочерговим соціально-економічним значенням охорони здоров'я, що становить фундамент соціальної політики держави, значною кількістю об'єктів управління, відомчою нормотворчістю, а також фаховими та кваліфікаційними особливостями управлінського персоналу1. Вихідним в адміністративно-правовому статусі закладу охорони здоров'я є їх взаємовідносини з вищестоящими органами виконавчої влади. Спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі охорони здоров'я є Міністерство охорони здоров'я України, правовий статус якого визначається Положенням про Міністерство охорони здоров'я України, що затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2006 р. N° 1542.

Заклади охорони здоров'я створюються підприємствами, установами й організаціями різних форм власності, а також приватними особами за наявності необхідної матеріально-технічної бази і кваліфікованих фахівців. Заклади охорони здоров'я незалежно від форми власності повинні отримати ліцензію на право здійснення медичної практики, яка видається Міністерством охорони здоров'я на три роки і діє на всій території України. Заклади охорони здоров'я підлягають акредитації незалежно від форми власності, яка проводиться один раз на три роки Головною акредитаційною комісією при МОЗ та акредитаційними комісіями на місцях.

Адміністративним правом передбачаються певні обов'язки громадян, що пов'язані з наданням медичної допомоги, із забезпеченням санітарно-епідеміологічного благополуччя тощо. Наприклад, певні категорії населення повинні проходити профілактичні медичні огляди (ст. 31 Основ законодавства України про охорону здоров'я); у певних законодавчо визначених випадках необхідно провести обов'язкові медичні огляди, профілактичні щеплення, лікувальні та карантинні заходи (ст. ЗО Основ) тощо.

Закон України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" від 24 лютого 1994 року, Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд в Україні від 22 червня 1999 року та інші нормативно-правові акти регулюють питання щодо основних завдань та порядку здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду, функціонування державної санітарно-епідеміологічної служби тощо. Завданням такого нагляду є забезпечення профілактики захворювань людей шляхом попередження, виявлення і припинення порушень санітарного законодавства України. В ст. 1 Закону У країни "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" санітарне та епідемічне благополуччя населення визначається як стан здоров'я населення і середовища життєдіяльності людини, при якому показники захворюваності перебувають на усталеному рівні для цієї території, умови проживання сприятливі для населення, а параметри факторів середовища життєдіяльності знаходяться у межах, що визначені санітарними нормами.

Адміністративна відповідальність передбачена за порушення вимог законодавства про працю та про охорону праці (ст. 41 Кодексу про адміністративні правопорушення України), за порушення санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм (ст. 42 Кодексу про адміністративні правопорушення України), за ухилення від медичного огляду чи медичного обстеження (ст. 44і Кодексу про адміністративні правопорушення України), за ухилення від обстеження і профілактичного лікування осіб, хворих на венеричну хворобу (ст. 45 Кодексу про адміністративні правопорушення України), за умисне приховування джерела зараження венеричною хворобою (ст. 46 Кодексу про адміністративні правопорушення України) тощо. Ці норми прямо чи опосередковано мають за мету охорону здоров'я населення.

Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 року у главі 14 регулює питання розмежування видатків між бюджетами. Стаття 87 Бюджетного кодексу закріплює видатки, що здійснюються з Державного бюджету, де у п. 8 передбачено видатки на охорону здоров'я, а саме: на первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу, санітарно-реабілітаційну допомогу, спеціалізовану і високоспеціалізовану амбулаторно-профілактичну та стаціонарну допомогу, санітарно-епідеміологічний нагляд та інші програми у галузі охорони здоров'я. Видатки з місцевих бюджетів визначені у ст.ст. 88-90 Бюджетного кодексу, зокрема, на первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу, програми медико-санітарної освіти, санаторно-курортну допомогу тощо.

Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 року містить численний перелік складів злочину, що безпосередньо чи опосередковано пов'язані з охороною здоров'я, у тому числі наданням медичної допомоги. Одним з ключових розділів Кримінального кодексу у цьому контексті є розділ II "Злочини проти життя та здоров'я особи", у якому вміщено, зокрема, такі склади злочинів, що пов'язані із зараженням вірусом імунодефіциту людини чи іншою невиліковною інфекційною хворобою (ст.ст. 130-133 КК України); неналежним наданням чи ненаданням у встановленому порядку медичної допомоги (ст.ст. 139, 140 КК України), порушенням встановленого порядку проведення медичного втручання (ст.ст. 134, 138, 141-145 КК України). Окрім цього, розділ XIV, що спеціально присвячений примусовим заходам медичного характеру та примусовому лікуванню, закріплює поняття, мету, види, осіб, до яких застосовуються примусові заходи медичного характеру, продовження, зміну або припинення застосування таких заходів, а також підстави застосування примусового лікування.

До Особливої частини Кримінального кодексу включено поряд з розділом II "Злочини проти життя та здоров'я особи" й інші розділи, склади злочину яких безпосередньо стосуються охорони здоров'я. Зокрема, розділ III "Злочини проти волі, честі та гідності особи" (ст. 151), розділ IV закріплює норми, що передбачають злочини проти статевої свободи та статевої недоторканності особи.

Крім цього, Кримінальний кодекс України містить низку норм, які передбачають склади злочинів, що опосередковано покликані забезпечити право людини на охорону здоров'я, зокрема розділ VIII "Злочини проти довкілля", розділ IX "Злочини проти громадської безпеки", розділ X "Злочини проти безпеки виробництва", розділ XI "Злочини проти безпеки руху та експлуатації транспорту", розділ XII "Злочини проти громадського порядку та моральності", а також розділ XIII "Злочини у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів або прекурсорів та інші злочини проти здоров'я населення". Також не можна не вказати у цьому переліку норми розділу XX "Злочини проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку", які також покликані захищати право людини на охорону здоров'я.

Кримінально-процесуальний кодекс України визначає, наприклад, порядок застосування примусових заходів медичного характеру (розділ VI), порядок проведення експертизи (глава 18) та окремих слідчих дій із залученням судово-медичного експерта або лікаря із дотриманням вимог щодо їх безпечності для здоров'я (ст. 192-194) тощо. Дуже цікавою є стаття Кримінально-процесуального кодексу, яка пов'язана із проблематикою імунітету свідка, розголошення медичної таємниці (ст. 69).

Кримінально-виконавчий кодекс України закріплює норму, згідно якої засуджені користуються всіма правами людини і громадянина, окрім винятків, передбачених чинним законодавством. Серед них у ст. 8 гарантується право на охорону здоров'я. Охорона здоров'я забезпечується системою медико-санітарних та оздоровчо-профілактичних заходів, а також поєднанням безоплатних і платних форм медичної допомоги. Засуджені до позбавлення волі з-поміж інших прав мають право отримувати медичну допомогу і лікування, у тому числі платні медичні послуги за рахунок особистих грошових коштів чи коштів рідних і близьких. Медико-санітарне забезпечення засуджених до позбавлення волі реалізується через організацію необхідних лікувально-профілактичних закладів, для лікування засуджених, які хворіють на активну форму туберкульозу - заклади на правах лікувальних, а для спостереження і лікування інфекційних хворих - інфекційні ізолятори відповідно до ст. 116 Кримінально-виконавчого кодексу. Для засуджених осіб також гарантуються необхідні житлові умови, що відповідають правилам санітарії і гігієни, харчування, яке забезпечує нормальну життєдіяльність організму тощо.

Захист прав споживачів, у тому числі й споживачів, які придбавають, замовляють або використовують товари (роботи, послуги) у сфері охорони здоров'я має виключне значення. Споживачі, згідно з Господарським кодексом від 16 січня 2003року, Законом України "Про захист прав споживачів" від 12 травня 1991 року ), мають право на державний захист своїх прав, належну якість товарів (робіт, послуг), безпеку товарів (робіт, послуг), відшкодування збитків, завданих товарами (роботами, послугами) неналежної якості, а також шкоди, заподіяної небезпечними для життя і здоров'я товарами (роботами, послугами). Держава має конституційно забезпечити рівні можливості для реалізації прав людини, захищаючи її права як споживача. Соціально-економічний аспект проблем має вирішуватись з урахуванням інтересів і потреб споживачів. Держава повинна сприяти забезпеченню рівня споживання населення, достатнього для підтримки здоров'я і життєздатності, гарантування безпеки продукції, захисту від несумлінного продавця, виконавця робіт, послуг тощо.

Право на охорону здоров'я відображається також і в нормативно-правових актах інших галузей. Зокрема, Кодекс законів про працю України містить норми, які регулюють робочий час і час відпочинку (ст. 50-84 КЗпП), норми про охорону праці, у тому числі передбачається створення безпечних і нешкідливих умов праці, видача молока і лікувально-профілактичного харчування, обов'язкові медичні огляди працівників певних категорій, переведення на легшу роботу за станом здоров'я тощо. У Кодексі також регламентується праця жінок, зокрема визначено роботи, на яких забороняється застосування праці жінок; передбачено переведення вагітних жінок на підставі медичного висновку на іншу роботу, яка є легшою і виключає вплив несприятливих виробничих факторів; надання вагітним жінкам і жінкам, які мають дітей віком до чотирнадцяти років, путівок до санаторіїв і будинків відпочинку. Також у Кодексі визначено умови праці молоді, зокрема вік, з якого допускається прийняття на роботу; медичні огляди осіб молодших вісімнадцяти років; роботи, на яких забороняється застосування праці осіб молодших вісімнадцяти років й інше. Всі ці норми спрямовані на охорону здоров'я осіб, що працюють.

Сімейний кодекс України від 10 січня 2002 року з метою охорони здоров'я встановлює шлюбний вік (ст. 22 СК); визначає осіб, які не можуть перебувати у шлюбі між собою (ст. 26 СК); гарантує державну охорону сім'ї, дитинства, материнства і батьківства (ст. 5 СК) та інше. Особливо цікавою є ст. ЗО Кодексу, яка закріплює обов'язок наречених повідомити один одного про стан свого здоров'я. Держава забезпечує створення умов для медичного обстеження осіб, які заручились. Результати медичного обстеження є таємницею і повідомляються лише нареченим. У ч. 5 цієї ж статті передбачено, що приховання відомостей про стан здоров'я одним з наречених, наслідком чого може стати (стало) порушення фізичного або психічного здоров'я іншого нареченого чи їхніх нащадків, може бути підставою для визнання шлюбу недійсним. Особа, яка відмовилась від шлюбу, зобов'язана відшкодувати другій стороні витрати, що були нею нанесені у зв'язку з приготуваннями до реєстрації шлюбу та весілля, що передбачено ч. З ст. 31 СК, але такі витрати не підлягають відшкодуванню, якщо відмова від шлюбу була викликана прихованням обставин, що мають для того хто вимовився від шлюбу істотне значення, серед яких є тяжка хвороба.

Важливим документом є Закон України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" від 19 листопада 1992року (далі - Основи) - нормативний документ, що присвячений регулюванню відносин у сфері охорони здоров'я. Цей закон є своєрідною декларацією прав людини у сфері охорони здоров'я, який визначає правові, організаційні, економічні й соціальні засади охорони здоров'я України і регулює суспільні відносини у цій галузі. Цей документ відображає державну політику у галузі охорони здоров'я, принципи охорони здоров'я, визначає структуру права на охорону здоров'я й обов'язки громадян, встановлює державні гарантії щодо юридичного захисту права на охорону здоров'я, визначає політику світового співтовариства у сфері охорони здоров'я, регулює питання проведення медичної експертизи, закріплює гарантії охорони здоров'я матері і дитини, передбачає основи правового статусу медичних і фармацевтичних працівників та інші питання у цій сфері життєдіяльності. Норми Основ конкретизують, деталізують і розширюють конституційні норми, які у тій чи іншій мірі присвячені охороні здоров'я, у тому числі і ст. 49 Конституції України, що безпосередньо закріплює конституційне право на охорону здоров'я, медичну допомогу і медичне страхування. Основи є свого роду "медичною конституцією" України1, своєрідною підвалиною для всього законодавства про охорону здоров'я. Цей акт був задуманий як фундамент для створення майбутнього законодавства у цій сфері2. Одним з ключових положень цього акту, на нашу думку, є норми, які визначають принципи, тобто основні засади, вихідні ідеї охорони здоров'я, які дають уявлення про ті витоки, на яких стоїть держава суспільство при створенні належних умов для реалізації права людини на охорону здоров'я.

Цей законодавчий акт також передбачає формування державної політики охорони здоров'я, основу якої забезпечує Верховна Рада України. Серед численних заходів, які повинен здійснювати законодавчий орган у цьому напрямі, є затвердження переліку комплексних і цільових загальнодержавних програм охорони здоров'я, що у повній мірі відповідає ч. 2 ст. 49 Конституції України. При розробці та оцінці політики охорони здоров'я необхідно робити акцент на універсальних цінностях галузі (медична етика, відповідальність і професіоналізм медичного персоналу, повага до людської гідності тощо), враховуючи те, що здоров'я є однією з основних потреб і невід'ємним правом людини, а також однією з цілей розвитку суспільства.

Положення ч. З ст. 49 Конституції України щодо доступності для всіх громадян медичного обслуговування відтворено у ст. 4 Основ як один з принципів охорони здоров'я. Ця ж конституційна норма, у якій визначено, що існуюча мережа лікувальних закладів не може бути скорочена та держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності, відображена у ст.ст. 4, 9, 16 Основ. Частина 4 ст. 49 Конституції України знайшла свою конкретизацію у ст. 32 Основ, у якій визначено заходи, яких вживає держава для утвердження здорового способу життя. Питання безоплатності медичної допомоги, яка надається у державних і комунальних закладах охорони здоров'я, що конституційно гарантовано у ч. З ст. 49 Конституції України, в Основах передбачено лише через норму ч. 2 ст. 25, де визначено, що безоплатно надаються медична допомога і соціальне обслуговування особам, які перебувають у важкому матеріальному становищі, загрозливому для їх життя і здоров'я. У ст. 6 Основ передбачено право на кваліфіковану медико- санітарну допомогу, а у ст. 7 закріплено одну з гарантій - надання всім громадянам гарантованого рівня медико-санітарної допомоги в обсязі, що встановлюється Кабінетом Міністрів України, але проблему оплати за надання медичної допомоги у них не визначено. Наприклад, звернемо увагу на ч. З ст. 20 Основ законодавства Російської Федерації про охорону здоров'я громадян від 22 липня 1993 року, що чітко закріплює право громадян на безоплатну медичну допомогу у державній та муніципальній системах охорони здоров'я.

Фінансування охорони здоров'я здійснюється відповідно до ст. 18 Основ за рахунок Державного бюджету України, бюджету Республіки Крим, бюджетів місцевого та регіонального самоврядування, фондів медичного страхування, благодійних фондів і будь-яких інших джерел, не заборонених законодавством. Також передбачено створення і функціонування системи медичного страхування населення. Право кожного на медичне страхування передбачено у ч. 1 ст. 49 Конституції України, крім того, відповідно до Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від 14 січня 1998 року, медичне страхування належить до загальнообов'язкових видів державного соціального страхування. Проте закону, який врегулював би відносини у сфері медичного страхування, сьогодні немає. Такий акт повинен визначити принципи, правові, організаційні та фінансові засади й механізми функціонування загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування в Україні.

З метою врегулювання цього питання в Україні було розроблено кілька законопроектів щодо медичного страхування і фінансування охорони здоров'я, а саме: "Про фінансування охорони здоров'я та медичне страхування" (11.04.2003, автори: народні депутати М. Поліщук, О. Ремарук, Т. Бахтеєва, В. Бондаренко, М. Лобода, М. Сятиня), "Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування" (12.12.2003), "Про загальнообов'язкове медичне страхування" (23.01.2004, автори: народні депутати М. Добкін, О. Морозов), "Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування" (06.02.2004, автори: народні депутати І. Шурма, П. Кузьменко, Я. Сухий). У 2006 році з'явились два нові законопроекти "Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування, підготовлені: а) Сухим Я.М., Денісовою Л.Л., Шевчуком С.В., Мельничуком М.В.; б) Бульбою С.С., Григорович Л.С., Карпуком В.Г., Стасів Л.В.

Ситуація, що склалась в Україні з охороною здоров'я, є однією з найактуальніших і найгостріших. На сьогодні не всі громадяни мають можливість отримувати безоплатну медичну допомогу, яку їм гарантує Конституція України, саме за нестачі власних коштів, оскільки потрібно оплачувати все: ліки, матеріали, госпіталізацію. Вкрай низька оплата праці медичних працівників не забезпечує їм навіть мінімального прожиткового рівня. Таке становище змінило морально-етичне ставлення медичних працівників до хворих, а, відповідно, пацієнтів до медиків. У Рішенні Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення положення ч. З ст. 49 Конституції України "у державних і комунальних закладах медична допомога надається безоплатно" (справа про безоплатну медичну допомогу) від 29 травня 2002 року вказано, що необхідність офіційної інтерпретації обґрунтовується народними депутатами тим, що сьогодні громадяни України фактично не можуть отримати медичну допомогу у державних і комунальних закладах охорони здоров'я, не сплативши власні кошти за ліки, харчування та "необхідні витратні матеріали". Значна частина населення не спроможна відшкодувати такі витрати, і тому багато громадян змушені відмовитись від відвідування закладів охорони здоров'я.

Аналізуючи цю критичну ситуацію, що склалась в охороні здоров'я, у тому числі з її фінансуванням, науковці і практики намагаються знайти вихід, який би задовольнив потреби всіх верств населення, а особливо малозабезпечених.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження переліку платних послуг, які надаються у державних закладах охорони здоров'я та вищих медичних закладах освіти" (справа про платні медичні послуги) від 25 листопада 1998 року зазначив, що подолати ту кризу, яка склалась з бюджетним фінансуванням охорони здоров'я, можна не за рахунок запровадження практично необмеженого переліку платних медичних послуг, а шляхом зміни концептуального підходу до вирішення цієї проблеми, а також запровадження медичного страхування. У нашій державі помітною стала активізація сил щодо концептуального підходу у вирішенні нагальної проблеми з фінансуванням (п. 2 Концепції розвитку охорони здоров'я населення України від 7 грудня 2000 року, п. З Указу Президента України "Про додаткові заходи щодо поліпшення медичної допомоги населенню України" від 8 серпня 2000 року).

Питання функціонування лікарняних кас як альтернативного джерела фінансування охорони здоров'я, "плюси" і "мінуси" їх діяльності все більше привертають до себе увагу. Лікарняні каси з кожним роком отримують все більше територіальне поширення: від 5 областей у 1999 році до 22 областей у 2002 році. При перевірках діяльності лікарняних кас було виявлено багато недоліків і зауважень. Чинне законодавство не регулює фінансового контролю за їх діяльністю, але з іншого боку - це один з каналів фінансування нашої охорони здоров'я. Керівники лікарняних кас переконані, що у майбутньому навіть за умови впровадження страхової медицини такі каси продовжать своє існування як альтернативне джерело фінансування охорони здоров'я. Навіть Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 29 травня 2002 року (справа про безоплатну медичну допомогу) зазначив, що безоплатність медичної допомоги не виключає можливості через фінансування охорони здоров'я за рахунок розвитку позабюджетних механізмів залучення додаткових коштів, у тому числі і шляхом створення лікарняних кас (фондів, спілок), діяльність яких має регулюватись законом. Враховуючи положення п. 6 ст. 92 Конституції України ("виключно законами України визначається... охорона здоров'я ") і ситуацію, що склалась на практиці з лікарняними касами, наголошуємо на необхідності розробити і прийняти Закон України "Про лікарняні каси", який би став належним правовим підґрунтям для діяльності таких кас і забезпечив би максимальну прозорість їх функціонування.

Однією з точок зору щодо проблеми фінансування є пропозиція про доцільність залишити на бюджеті таку кількість лікувальних закладів, яка б забезпечила гарантований рівень медичної допомоги, а частину медичних закладів перевести у некомерційні неприбуткові організації з надання медичних послуг, на основі договору з адміністраціями районів чи територіальними органами самоврядування. На думку Н. Болотіної, основний обсяг медичної допомоги має надаватись державними закладами охорони здоров'я, а також може надаватись і на підставі цивільного договору в приватних закладах охорони здоров'я як за рахунок власних коштів, так і за рахунок коштів медичного страхування.

Хочемо зосередити увагу на тому, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 29 травня 2002 року (справа про безоплатну медичну допомогу) запровадження обов'язкового державного медичного страхування не суперечитиме конституційному припису "у державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно" лише у тому разі, коли платниками обов'язкових страхових платежів (внесків) будуть організації, установи, підприємства, інші господарюючі суб'єкти, які займаються підприємницькою діяльністю, державні фонди тощо. Стягнення платежів з громадян у системі державного медичного страхування не відповідатиме конституційному положенню, що тлумачиться, оскільки буде однією з форм оплати за надання їм допомоги у державних і комунальних закладах охорони здоров'я. Тому при роботі над проектом Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування" необхідно чітко дотримуватись положень конституційних норм, у тому числі й ч. З ст. 49 Конституції України.

На нашу думку, на підставі аналізу чинної законодавчої бази та наукових позицій як у національній, так і зарубіжній літературі, доречно, обираючи за критерій систематизації предмет, правового регулювання, виділити такі групи законів у сфері охорони здоров'я:

1. надання медичної допомоги;
2. правового статусу пацієнтів;
3. правового статусу медичних і фармацевтичних працівників;
4. фінансування охорони здоров'я;
5. оздоровчо-профілактичної діяльності;
6. забезпечення безпечних умов життєдіяльності;
7. організації та управління охорони здоров'я;
8. біоетики.

Щоб краще зрозуміти потребу в удосконаленні законодавства України про охорону здоров'я і гостру необхідність у заповненні численних прогалин у цій сфері, пропонуємо більш детально розглянути кожну групу законів. При цьому звернемо увагу на ті особливості, що зустрічаються при формуванні нормативно-правової бази у сфері охорони здоров'я у виділених блоках, зокрема, у деяких з них відсутні закони, що безпосередньо повинні врегульовувати суспільні відносини у сфері охорони здоров'я, а, як правило, домінують акти, що опосередковано стосуються даної галузі тощо.

До першої групи відносимо закони, що присвячені наданню медичної допомоги населенню: Закон України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" від 19 листопада 1992 року, Закон України "Про трансплантацію органів та інших анатомічних матеріалів людині" від 16 липня 1999 року, Закон України "Про донорство крові та її компонентів" від 23 червня 1995 року, Закон України "Про психіатричну допомогу" від 22 лютого 2000 року, Закон України "Про імплантацію електрокардіостимуляторів" від 14 вересня 2000 року, Закон України "Про боротьбу із захворюванням на туберкульоз" від 5 липня 2001 року, Закон України "Про заборону репродуктивного клонування" від 14 грудня 2004 року тощо.

Друга група законів, яку ми виділили, представлена Законом України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" від 19 листопада 1992 року і Законом України "Про захист прав споживачів" від 01 грудня 2005 року. Крім цього розроблено проекти Закону України "Про права пацієнтів в Україні" від 16 січня 2003 року та 21 лютого 2005 року (на сьогодні вже є проекти постанов про відхилення цих законопроектів), метою яких була систематизація і розширення, порівняно з діючим законодавством, прав пацієнтів у нашій державі, а також закріплення юридичних гарантій їх забезпечення. Досліджуючи права пацієнтів, що визначені у проектному законодавстві, можемо виділити такі тенденції, що намітились у вітчизняній законопроектній практиці, як: розширення переліку прав пацієнтів, інколи невиправдана їх деталізація, не у повній мірі відповідність проектного законодавства чинній вітчизняній нормативній базі, необхідність подальшого вивчення та врахування при розробці і прийнятті національних нормативно-правових актів у даній галузі міжнародно-правових стандартів у сфері охорони здоров'я. На сьогодні Комітет Верховної Ради України з охорони здоров'я розробив Концепцію законодавчого забезпечення охорони здоров'я на 2006 - 2011 роки, у якій передбачено підготовку законопроекту "Про правовий статус пацієнтів в Україні".

Ситуація із законами, які б мали входити до третьої група, викликає особливе занепокоєння, оскільки актів, безпосередньо присвячених питанням правового статусу медичних і фармацевтичних працівників, у нашій державі немає. На сьогодні ці питання врегульовані в Основах законодавства України про охорону здоров'я (розділ X), частково окремі аспекти регламентовані у спеціальних законах (розділ V Закону України "Про запобігання захворюванню на синдром набутого імунодефіциту (СНІД) та соціальний захист населення", ст.ст. 27-29 Закону України "Про психіатричну допомогу" тощо) і в підзаконних актах, що є неприпустимим. У Російській Федерації розроблено проект закону "Про права і соціальний захист медичних працівників" . У Концепції законодавчого забезпечення охорони здоров'я на 2006 - 2011 роки передбачено підготовку законопроекту "Про правовий статус та гарантії діяльності медичних і фармацевтичних працівників в Україні".

До четвертої групи відносимо закони, що регулюють дуже складне питання у сфері охорони здоров'я в Україні - фінансування охорони здоров'я. У чинному законодавстві це питання частково регулюється Основами законодавства України про охорону здоров'я від 19 листопада 1992 року, Бюджетним кодексом від 21 червня 2001 року, Законом України "Про страхування" від 7 березня 1996 року, Основами законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від 14 січня 1998 року, Законом України "Про Державний бюджет" від 12 грудня 2005 року.

У нашій державі розроблено численні законопроекти, що безпосередньо присвячені фінансуванню охорони здоров'я, зокрема проект Закону України "Про фінансування охорони здоров'я" та проекти Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування", короткий аналіз яких було проведено вище. Нещодавно було розроблено і зареєстровано у Верховній Раді України 19.09.2006 проект Закону України "Про фінансування охорони здоров'я та медичне страхування". Як бачимо, увага законодавця спрямовується на неухильне виконання положень Рішення Конституційного Суду України (справа про безоплатну медичну допомогу) від 29.05.2002 року, яке передбачає, що питання медичного страхування повинно регулюватися виключно законом. Тому на сьогодні перед Верховною Радою України постає дуже складне і важливе завдання, що вплине на реформування охорони здоров'я України у цілому - створення належної правової основи для запровадження обов'язкового державного медичного страхування. Це має бути виважена робота, що базується на медико-правовій доктрині, врахуванні міжнародно-правових стандартів у сфері охорони здоров'я, яка спрямовується на прийняття такого законодавства, яке максимально забезпечить конституційне право людини на охорону здоров'я.

До наступної, п'ятої групи законів, що покликані регулювати оздоровчо-профілактичну діяльність, належать Закони України "Про запобігання захворюванню на синдром набутого імунодефіциту (СНІД) та соціальний захист населення" від 12 грудня 1991 року, Закон України "Про фізичну культуру і спорт" від 24 грудня 1993 року, Закон України "Про обіг в Україні наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів" від 15 лютого 1995 року, Закон України "Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів" від 19 грудня 1995 року, Закон України "Про захист населення від інфекційних хвороб" від 6 квітня 2000 року, Закон України "Про курорти" від 5 жовтня 2000 року, Закон України "Про боротьбу із захворюванням на туберкульоз" від 5 липня 2001 року.

Шоста група представлена законами, які забезпечують безпечні умови життєдіяльності, а саме: Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року, Закон України "Про охорону атмосферного повітря" від 16 жовтня 1992 року, Закон України "Про якість та безпеку харчових продуктів і продовольчої сировини" від 23 грудня 1997 року, Закон України "Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання" від 14 січня 1998 року, Закон України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" від 7 лютого 2002 року тощо.

Регулювання питань організації й управління охорони здоров'я (сьома група) знайшло своє відображення в одному з чинних законів - Законі України "Про лікарські засоби" від 4 квітня 1996 року, що регулює правовідносини, пов'язані зі створенням, реєстрацією, виробництвом, контролем якості та реалізацією лікарських засобів, визначає права та обов'язки підприємств, установ, організацій і громадян, а також повноваження у цій сфері органів державної виконавчої влади і посадових осіб.

Хочемо окремо звернути увагу на регулювання експертної діяльності в Україні. Питання експертизи, що частково стосується й охорони здоров'я, врегульоване у Законі України "Про судову екс