Міжнародне публічне право - Репецький В. М. - 12.4. Консульське право

Структурним підрозділом права зовнішніх зносин виступає консульське право.

Історично корені інституту консульства беруть свій початок у містах-полісах Греції та Риму. Цей інститут виник як потреба гарантувати чужоземцеві, який займався торгівлею, допомогу та охорону, позаяк без мінімальної гарантії особистої безпеки купців і збереження привезеного товару не могла розвиватися торгівля. Чужоземці почали звертатися за заступництвом до знатних громадян міста - проксенів.

За правовим статусом проксени виконували досить широкі функції. Якщо їх узагальнити, то найголовніші серед них такі:

- встановлення порядку ліквідації спадщини чужоземця, який не залишив спадкоємців;

- засвідчення складання заповітів чужоземцями;

- спостереження за продажем товарів;

- забезпечення чужоземцям доступу в культові споруди для здійснення релігійних обрядів;

- посередництво між державою, яку він представляє, і державою перебування;

- ведення дипломатичних переговорів та ін.

Інститут проксенів на практиці сприяв значному розвитку торгівлі, політичних, культурних зв'язків між містами-державами.

У Римі також був відомий принцип публічної гостинності стосовно чужоземців ("hospitiumpublicum"), а також патронат над чужоземцями, наближений за статусом до грецького проксена. Як і в Греції, патронами у Римі ставали представники із вельможних родів патриціїв. Крім цього, у Римі виник інститут чужоземного претора ("preator peregrinus"), який розглядав спори на основі права народів ("jus gentium"), де одна або обидві сторони були чужоземцями.

У період середньовіччя, особливо в державах басейну Середземного моря, у зв'язку з розвитком торговельного мореплавства виник інститут спеціальних суддів, які на підставі морських правил і звичаїв розглядали спори між чужоземцями та місцевими купцями. Вони отримали назву морських ("consules marinariorum") і торговельних ("consules mercatorum") консулів.

Розвиток міжнародної торгівлі зумовив потребу формування відповідних правових норм і заснування постійних консульських установ. У цей період формується практика поділу консулів на генеральних консулів, консулів і віце-консулів. Упродовж XI-XV ст. майже всі країни Європи мали своїх консулів в іноземних державах.

Значним поштовхом до розвитку інституту консульства була промислова революція, яка відбулася наприкінці XVIII - упродовж XIX ст. Бурхливий розвиток засобів зв'язку, морської торгівлі, розширення еміграції, розпад колоніальних імперій зумовив необхідність звернення до інституту консульства. У торговельних і консульських угодах закріплювались функції, привілеї та імунітети консулів.

Особливий вплив на подальший розвиток інституту консульства мала Велика французька революція (1789-1794). Змінився концептуальний підхід до таких його основних положень, як суверенітет, правосуб'єктність, підданство.

Під впливом Віденського конгресу (1814-1815) в державах Європи та в інших регіонах почали приймати правові акти, що закріплювали організаційні основи консульської служби, визначали правове становище консулів, характер їхньої діяльності, права та привілеї. Між державами укладаються двосторонні консульські угоди. Консульства майже повністю перейшли під контроль відомств закордонних справ. На початку XX ст. консульське право стає конвенційним правом.

За останні десятиріччя компетенція консулів зазнала значних змін. З одного боку, консульські установи сьогодні виконують багато нових функцій у політичній, економічній і культурній сферах. З іншого - посилилось підпорядкування консульської діяльності інтересам держави.

Консульське право є частиною права зовнішніх зносин, яке складається із правових норм і принципів, що закріплюють статус персоналу консульської установи у зв'язку з виконанням ними консульських функцій у державі перебування, а також під час їхнього переміщення через територію третьої держави.

До найважливіших міжнародно-правових актів - джерел консульського права належать: Віденська конвенція про консульські зносини від 24 квітня 1963 р., регіональна Гаванська конвенція про консульських чиновників від 28 лютого 1928 р., ратифікована 12 американськими державами, і Карибська конвенція 1911 р. про консульські функції, укладена між п'ятьма латиноамериканськими державами (Болівія, Колумбія, Еквадор, Перу і Венесуела), а також значна кількість двосторонніх конвенцій.

У преамбулі Віденської конвенції вказано, що норми міжнародного звичаєвого права продовжують регулювати питання, прямо не передбачені її положеннями. Крім цього, важливим джерелом сучасного консульського права є консульська практика, рішення і висновки міжнародних судових органів, національних судів, а також загальна доктрина міжнародного права.

За змістом Віденська конвенція - це кодифікаційний акт, який містить 79 статей, котрі схвалили існуючі принципи і норми звичаєвого права, закріплені у двосторонніх консульських конвенціях, що виступали головним джерелом консульського права.

Згідно зі ст. 73 Віденської конвенції 1963 р., її положення, з одного боку, "не впливають на інші міжурядові угоди, що діють між державами", а з іншого - жодне з положень цієї Конвенції "не перешкоджає державам укладати міжнародні угоди, що підтверджують, доповнюють, поширюють і розширюють її положення".

Віденська конвенція виконала два основні завдання: конкретизувала норми звичаєвого права, надавши їм форму договірного права; закріпила консульські функції і привілеї, що за своїм змістом значно ширші порівняно з тими, що виникають зі звичаєвого права.

Загалом конвенція визначила мінімальний стандарт, яким мають керуватися держави при встановленні та підтриманні консульських зносин. Стаття 5 Конвенції дає досить широкий перелік консульських функцій, кількість яких удвічі перевищує кількість закріплених функцій щодо дипломатичних представництв.

Однак ні Віденська конференція, ні Комісія міжнародного права не ставили собі за мету кодифікувати всі аспекти, що стосуються консульських зносин. Вони вважали, що окремі аспекти цих зносин можуть бути врегульовані на двосторонній основі з урахуванням власних інтересів держав.

Право на відкриття консульської установи на території іноземної держави належить до компетенції акредитуючої держави, але неодмінно за згодою держави перебування. При цьому форма прояву такої згоди може бути різна, хоча найбільш поширеною є практика укладення консульських конвенцій. У практиці України встановлення дипломатичних зносин означає зазвичай і встановлення консульських зносин.

У двосторонніх консульських конвенціях України зауважується, що місця розташування консульства, його клас і межі консульського округу визначаються за згодою між акредитуючою державою і державою перебування. Усі подальші зміни можуть здійснюватися акредитуючою державою лише за згодою держави перебування.

Положення Віденської конвенції 1963 р. про консульські зносини, а також Консульського статуту України 1994 р. не дають жодних роз'яснень, на підставі чого настає припинення консульських зносин. Тому потрібно керуватися загальновизнаними нормами міжнародного права щодо припинення міжнародних відносин. Зокрема, розірвання консульських зносин може настати як наслідок ворожих дій кожної із держав, між якими існують консульські зносини.

Консульська установа може бути закрита за угодою сторін або одностороннім актом.

Консульські зносини припиняються з моменту припинення існування держави або переходу консульського округу до складу третьої держави. Прикладом у цьому є розпад Югославії та об'єднання двох німецьких держав.

Забезпечення реалізації консульських зносин між двома або декількома державами здійснюється через консульські установи. Існує дві категорії консульських установ: консульство (як професійна установа) та почесне консульство. Докорінна відмінність між ними існує не у сфері здійснюваних функцій, а у сфері привілеїв та імунітетів, якими користується консульська установа. Обидві категорії консульств поділяють на чотири класи: 1) генеральне консульство; 2) консульство; 3) віце-консульство; 4) консульське агентство. Клас консульської установи визначається за згодою сторін.

Внутрішня організаційна структура консульської установи залежить від сфери та специфіки її завдань і функцій. Однак майже завжди в її структурі є підрозділи, які займаються питаннями віз, успадкування, опіки, туризму тощо. У консульствах морських держав завжди є морський відділ.

Сам консульський персонал не має чіткої міжнародно-правової класифікації. Тому присвоєння консульського рангу є внутрішньою справою акредитуючої держави і регламентується її внутрішнім законодавством.

Відповідно до ст. 9 Віденської конвенції 1963 р. та практики, виокремлюють чотири класи глав консульських установ: генеральні консули, консули, віце-консули, консульські агенти.

У межах генерального консульства може бути лише один генеральний консул - глава установи і декілька консульських посадових осіб. Глава консульської установи повідомляє міністерству закордонних справ країни перебування про порядок старшинства між посадовими особами консульства.

Широке застосування на сьогодні отримав інститут почесного (позаштатного) консула. Це особа, яка не перебуває на державній службі, проте виконує відповідні консульські доручення на прохання зацікавленої держави та за згодою країни перебування. Почесних консулів призначають з-поміж осіб, які мають значний авторитет на певній території, особливо в торговельно-економічній, соціальній та культурній сферах. Вони виконують консульські функції безоплатно поряд зі своїми професійними обов'язками.

У міжнародній практиці існує правило, за яким глав консульських установ призначає акредитуюча держава і допускає до виконання своїх функцій держава перебування.

Після попереднього узгодження щодо глави консульської установи акредитуюча держава забезпечує його документом, що має форму патенту або подібного до цього акта, який посвідчує його посаду і зазначає його повне ім'я та прізвище, категорію або клас, до якого вів належить, консульський округ і місце розташування консульської установи. За своїм змістом консульський патент - це документ, який підтверджує, що вказана особа призначається на посаду глави консульської установи. Цей патент видається при кожному призначенні глави консульської установи навіть у тих випадках, коли відбувається нове призначення тієї самої особи на новий термін на території тієї держави і навіть у ту саму консульську установу. В Україні глав консульських установ усіх рангів призначає Міністерство закордонних справ України, у Великій Британії - королева, у США генеральних консулів призначають декретом президента, а решту консульських посадових осіб - державним секретарем.

Наступний етап призначення включає отримання екзекватури від держави перебування. За загальним правилом, екзекватура і консульський патент необхідні лише для глав окремих консульських установ. Що ж до керівників консульських відділів посольств та місій, то надання їм консульського патенту й отримання екзекватури не вимагається. Оскільки вони залишаються дипломатичними агентами у штаті посольства чи місій, для них існує звичайний порядок призначення й обіймання посади, що супроводжується необхідністю отримання візи на в'їзд у країну перебування та обов'язковою нотифікацією про призначення, яке відбулося.

Час видачі екзекватури означає, з юридичної точки зору, початок офіційної діяльності глави консульської установи й одночасно допуск його до виконання своїх функцій. Саме з цього моменту він користується правами, привілеями та імунітетами, які належать йому за нормами міжнародного права. Видача екзекватури главі консульської установи означає й допущення до виконання функцій інших консульських службових осіб, які працюють під його керівництвом.

За винятком обставин, передбачених ст. 20, 22 і 23 Віденської конвенції про консульські зносини, акредитуюча держава може на свій розсуд призначати працівників консульського персоналу. Згідно з конвенцією, консульські службові особи мають бути громадянами акредитуючої держави.

Держава перебування може в будь-який час повідомити акредитуючу державу про те, що та чи інша службова особа є "persona non grata", або що будь-який працівник консульського персоналу є неприйнятний. У такому випадку акредитуюча держава зобов'язана відкликати цю особу або припинити її функції в консульській уставові. Якщо акредитуюча держава відмовиться виконати або не виконав впродовж розумного терміну свої зобов'язання, передбачені п. 1 ст. 23 Віденської конвенції, держава перебування може анулювати екзекватуру певної особи або перестати вважати її працівником консульського персоналу.

У міру розвитку й удосконалення міжнародних відносин невпинно змінюється і функціональна діяльність консульських установ. Варто зазначити, що перелік консульських функцій, за Віденською конвенцією 1963 р." не є вичерпним, і з її положень випливає, що консул може виконувати також інші функції, покладені на нього акредитуючою державою. Тому більш докладно консульські функції закріплені в Консульських статутах держав.

Однією з найважливіших функцій консульської установи, що має адміністративний характер, є функція щодо юридичних осіб і громадян. Згідно з Консульським статутом України, консул зобов'язаний вживати заходів для того, щоб юридичні особи та громадяни України користувалися в повному обсязі всіма правами, наданими їм законодавством держави перебування і міжнародними договорами, учасниками яких є Україна і держава перебування, а також міжнародними звичаями.

Для забезпечення виконання цієї функції консул зобов'язаний вживати заходів для відновлення порушених прав юридичних осіб і громадян України. Якщо після звернення консула до владних структур держави перебування не будуть відновлені права юридичних осіб і громадян України, консул зобов'язаний повідомити про це Міністерство закордонних справ України та главу дипломатичного представництва України в державі перебування.

Потрібно зазначити, що консул зобов'язаний приймати як письмові, так і усні звернення юридичних осіб і громадян України. Під час здійснення цієї функції консул послуговується відповідним законодавством своєї держави.

Консул веде облік громадян України, які постійно проживають або тимчасово перебувають у його консульському окрузі. Він реєструє громадян акредитуючої держави, які мають постійне місце проживання в консульському окрузі, хоча це й не виключає можливості реєстрації осіб, які прибули на незначний термін.

Консул сприяє проведенню загальноукраїнського референдуму, виборів Президента України, народних депутатів України відповідно до законодавства України та країни перебування.

Розпорядження консула, видані ним у межах його повноважень з питань, що стосуються перебування громадян України за кордоном, мають для них обов'язкову силу.

Відповідно до ст. 41 Консульського статуту України, консул має право видавати, продовжувати, погашати візи на в'їзд в Україну, виїзд з України і транзитний проїзд через її територію, а також вносити зміни до виданих віз. Здебільшого це стосується вчинення таких дій щодо чужоземців, а також громадян акредитуючої держави, які проживають за кордоном.

Норми консульського права уповноважують консула вчиняти функції щодо укладення та розірвання шлюбу, усиновлення (удочеріння), встановлення батьківства, опіки та піклування, реєстрації актів громадянського стану.

Консул вчиняє відповідні функції щодо громадян України, які перебувають під арештом, затримані чи позбавлені волі в іншій формі, відбувають покарання або пропали безвісти. Норми консульського права покладають на відповідні владні органи приймаючої держави обов'язок інформувати консульську установу акредитуючої держави про кожен випадок арешту, затримання чи позбавлення волі. Відмінності в консульській практиці держав з цього приводу стосуються переважно терміну, впродовж якого відповідні органи мають повідомити консульську установу про ці факти.

Значний обсягу діяльності консульських посадових осіб займають нотаріальні функції. На універсальному рівні вони закріплені у Віденській конвенції 1963 р. та конкретизуються у двосторонніх конвенціях і внутрішньому законодавстві акредитуючої держави. Зокрема, ст. 44 Консульського статуту України вміщує докладний перелік нотаріальних дій, які вчиняються консулом. Хоча цей термін не е вичерпний, оскільки консул може вчинювати інші нотаріальні дії, передбачені законодавством України.

Консул легалізує документи й акти, складені за участю властей консульського характеру, або такі, що виходять від цих властей.

Наступну групу утворюють функції консула щодо морських і повітряних суден. Відповідно до ст. 58 Консульського статуту, консул зобов'язаний усіляко сприяти українським військовим кораблям і військово-допоміжним суднам, які перебувають у портах, територіальних і внутрішніх водах держави перебування в межах його консульського округу, в питаннях зв'язку з берегом, взаємовідносин з місцевою владою, матеріально-технічним забезпеченням тощо.

У разі аварії, зіткнення кораблів та інших морських подій консул вживає всіх залежних від нього заходів, дозволених місцевим законодавством, щодо захисту вантажу та судна, його інвентаризації та збереження.

Стосовно функції консула щодо цивільних повітряних суден, то вія має надавати допомогу командирові екіпажу та пасажирам цивільного повітряного судна своєї держави у зносинах з владою держави перебування, а також вживати всіх заходів для повернення у разі потреби повітряного судна, його екіпажу та пасажирів у власну державу або ж для продовження польоту.

Для успішного виконання своїх функцій консульські установи та членів їх персоналу наділяють консульськими імунітетами та привілеями.

Серед імунітетів та привілеїв консульських установ найбільше значення має недоторканність консульських приміщень. У конвенції міститься положення про передбачувану згоду глави консульської установи на доступ у приміщення представників влади держави перебування "у випадку пожежі чи іншого стихійного лиха, що вимагає невідкладних заходів захисту". Це відрізняє консульські установи від дипломатичних представництв, на доступ у які вимагається явно виражена згода його глави.

Недоторканністю наділені також архіви і документація консульської установи в будь-який час і незалежно від місця знаходження.

Імунітет від реквізиції розповсюджується як на самі консульські приміщення, так і на предмети їх обстановки, засоби пересування і все майно.

До привілеїв консульської установи відносять: податкові пільги; митні привілеї; право користуватися своїм державним прапором і гербом у державі перебування.

Імунітети і привілеї членів персоналу консульської установи мають функціональний характер.

Згідно з п. 1 ст. 41 Віденської конвенції, консульські посадові особи не підлягають ні арешту, ні попередньому ув'язненню, інакше як на підставі постанов компетентних судових органів у випадку вчинення тяжких злочинів.

У двосторонніх консульських конвенціях питання про особисту недоторканність вирішуються по-різному. В деяких відтворюються положення Віденської конвенції про консульські зносини, в інших містяться положення, котрі максимально наближують особисту недоторканність консульських посадових осіб до особистої недоторканності дипломатичних агентів.

Згідно зі ст. 44 Віденської конвенції, консульська посадова особа може бути викликана в суд як свідок під час ведення судових або адміністративних справ. Якщо консульська посадова особа відмовляється давати свідчення, щодо неї не можуть застосовуватися жодні заходи примусу або покарання.

Щодо податкових та митних привілеїв консульських посадових осіб, то вони знайшли своє закріплення у ст. 49-59 Віденської конвенції 1963 р., а також у двосторонніх консульських конвенціях, які уклала держава. Стаття 60 закріплює нормативні вимоги щодо звільнення від митного збору та митного огляду. В ній зазначено, що мито не стягується з предметів для особистого користування консульської посадової особи, включаючи предмети, потрібні для його облаштування та офіційного користування. Від сплати мита звільняють також членів сімей консульських посадових осіб, що проживають разом з ними.

Режим, який застосовується для почесних консулів, майже аналогічний, як і для штатних консульських посадових осіб. Але при цьому існує досить важливе застереження, яке зводиться до того, що вказані привілеї та імунітети надаються лише під час виконання консульських функцій. Водночас їх надають членам сім'ї почесної консульської Посадової особи або консульського службовця, який працює в консульській установі, очолюваній почесною консульською посадовою особою"