Міжнародне публічне право - Репецький В. М. - 17.7. Рада Європи

Ця МО була створена 5 травня 1949 р. її роль для європейського співробітництва красномовно засвідчує той факт, що 5 травня відзначається на континенті як День Європи, а герб Ради Європи - жовті зірки по колу на голубому тлі - обрано символом усієї Європи. Членом Ради Європи може стати лише європейська держава, що чітко позиціонує організацію як регіональну європейську. Можна стверджувати, що зі створенням цієї Організації було започатковано євроінтеграційні процеси. Для світу загалом це означало нову форму міждержавного співробітництва. Створення та діяльність Ради Європи мали значний вплив і на розвиток права МО, зокрема на внутрішньо-організаційний механізм. Вплив Ради Європи на загальноєвропейські процеси доводить і той факт, що нині її членами є 47 європейських держав. Рада Європи охоплює своїм впливом майже всі європейські держави, за винятком Білорусі. За цим показником вона є найбільшою в Європі, якщо врахувати, що ОБСЄ, НАТО та деякі інші міждержавні організації з погляду географічних критеріїв не можуть вважатись виключно європейськими.

Роль Ради Європи в загальноєвропейському процесі співпраці визначають кілька факторів, серед яких можна виокремити компетенцію Організації та форми і методи її реалізації. Основні завдання, ціль Ради Європи, згідно зі ст. 1 Статуту Ради Європи, - "досягнення більшої єдності її членів для захисту і втілення ідеалів та принципів, які є їх спільним надбанням, і сприяння їх економічному та соціальному прогресу"7147. Таким чином, компетенцію Ради Європи можна охарактеризувати як універсальну. Вона передбачає діяльність в економічній, соціальній, культурній, науковій, правовій та інших сферах. Особлива увага звертається на захист прав людини і основних свобод, утвердження принципів верховенства права. Згідно з цією статтею Статуту, лише питання національної оборони не входять у компетенцію Організації.

Мета Ради Європи досягається також підготовкою Організацією та укладенням між її державами-членами відповідних угод. У рамках Ради Європи укладено більше двохсот міжнародних договорів з питань, які входять в компетенцію Організації. За цим показником Рада Європи - лідер з-поміж МО. Значна частина вчених стверджує, що можна говорити про певну правову систему. Особливий вклад внесла Рада Європи у сферу поваги до прав людини. Європейський регіональний механізм захисту прав людини сьогодні справедливо вважається одним з найефективніших. Нормотворча активність Ради Європи спрямована також і на координацію зусиль держав по уніфікації національного законодавства.

Така широка компетенція відповідним чином вплинула і на механізм функціонування Організації. Цей фактор, а також те, що, як уже згадувалось, створення Ради Європи стало першою спробою започаткувати євроінтеграційний процес, підхоплений і реалізований уже в рамках Європейського Співтовариства, призвів до становлення особливостей функціонування Організації. Це знайшло свій прояв у регулюванні питань членства, будові внутрішньо-організаційного механізму.

Крім згаданого географічного критерію, другою основною умовою набуття членства виступає визнання принципу верховенства права, а також поваги прав людини. Недарма в останні десятиліття в Раді Європи набуло практики при прийнятті держави до Організації вимагати від неї одночасно з ратифікацією Статуту Ради Європи й Європейської конвенції з прав людини та основних свобод від 1950 р. Таким чином, членство в Організації залежить від дотримання державою принципів демократії, прав і свобод людини. Ці вимоги є ключовими для розуміння суті Організації.

Сформульовані критерії достатньо універсальні та реальні для виконання, і в той же час вони служать належним правовим фундаментом для об'єднання зусиль зацікавлених держав. Наголосимо, що процедура прийому в члени Ради Європи передбачає участь у цьому процесі як вищого органу Організації (Комітету міністрів), так і дорадчого (Парламентської Асамблеї), що засвідчує виважений підхід до формування членського складу і виступає певною запорукою, передумовою ефективної діяльності Організації. Статут Ради Європи, інші документи Організації передбачають також залучення до співпраці з Організацією інших держав у формі асоційованого членства, надання статусу спостерігачів, спеціально запрошених тощо. Сформульовані умови членства та інші форми участі стали одним з факторів перетворення Ради Європи в загальноєвропейську структуру.

Якщо традиційна схема елементів організацій у своїй основі складається з трьох органів - вищого, виконавчого та адміністративного, то триланкова система Ради Європи має певні особливості.

Комітет міністрів - керівний (вищий) орган Ради Європи, в якому всі держави-члени представлені міністрами закордонних справ за традиційним принципом "одна держава - один голос". Цей орган працює на сесійній основі. В його компетенцію входить розгляд усіх питань діяльності Організації, передбачених установчим актом, у тому числі так званих питань виключної компетенції: питання членства (прийом та виключення з Організації, прийняття бюджету, створення інших допоміжних органів тощо). Як керівний орган Організації Комітет міністрів від імені Організації приймає рішення, адресовані державам-членам. Вони мають рекомендаційний характер. Рішення з питань забезпечення повсякденної діяльності (внутрішньо-організаційні) є обов'язковими. Таким чином, Комітетові міністри) властиві традиційні ознаки, характерні для вищого органу МО, про який уже йшлося.

Парламентська Асамблея - дорадчий орган Організації. її члени призначаються національними парламентами зі свого складу. В цьому органі засідають представники всіх держав-членів. Кількість депутатів від держав коливається залежно від кількості населення та деяких інших факторів (критерії представництва в установчому акті не закріплені, тому чіткі пропорції відсутні). Кількісне представництво визначається Комітетом міністрів безпосередньо перед вступом (максимум - 18 представників, мінімум - 3). Україна в Парламентській Асамблеї має 12 представників Верховної Ради України. Парламентська Асамблея стала першим у світі органом міждержавної організації, в рамках якого співпрацюють національні парламенти. До цього моменту співробітництво на рівні міждержавних організацій здійснювалось урядами, виконавчими структурами. Створення такого типу органу розширює базу міждержавного співробітництва, робить його різноманітнішим і ефективнішим. Однак назвати цей орган традиційним представницьким, таким, який представляє держави, не можна. Представництво в ньому має дещо іншу природу. В принципах діяльності Парламентської Асамблеї закладена ідея парламентаризму. Сам орган побудований за зразком національного парламенту. Відповідно, представники від парламентів засідають по фракціях та голосують з урахуванням інтересів не стільки держав, скільки населення. Тобто, представники від парламентів однієї держави можуть мати різні думки з одного й того самого питання і голосувати по-різному. Таким чином, Парламентська Асамблея відображає інтереси не тільки (і не стільки) держав, скільки населення. У побудові та діяльності такого органу простежуються зародки ідеї наднаціональності. Ця ідея пізніше більш повно була розвинута в Європейському Співтоваристві. І, звичайно, назвати Парламентську Асамблею парламентом, хоч і міждержавним, не можна: парламент, як відомо, в державі виступає законотворчим органом, рішення парламенту лежать в основі законодавчої системи держави. У випадку Ради Європи Парламентська Асамблея може приймати обов'язкові рішення лише з внутрішніх питань діяльності самого органу. Всі інші акти цього органу мають рекомендаційну силу, в багатьох випадках рішення Парламентської Асамблеї мають консультативний, дорадчий характер, як це передбачено Статутом Ради Європи.

До певних особливостей правового положення Парламентської Асамблеї варто віднести її право призначати Генерального секретаря Організації. Це повноваження не вписується у функції Асамблеї як дорадчого органу. Пояснити це можна прагненням окремих держав-засновниць надати парламентському органу більше ваги і повноважень. У правовому положенні Парламентської Асамблеї знайшов свій прояв компроміс між прихильниками традиційних форм співробітництва та представниками інтеграційного напряму розвитку майбутнього Європи.

Конгрес місцевих і регіональних властей став ще одним органом, у створенні якого Рада Європи була першопрохідцем. Подібно до того, як Парламентська Асамблея започаткувала етап співпраці на постійній основі між національними парламентами, так і створення Конгресу поклало початок співробітництву місцевих влад на стабільних засадах, створило умови для представлення інтересів общин на міждержавному рівні. У зв'язку з цим Конгрес переслідує мету налагодження міжрегіонального співробітництва, надання можливості місцевим та регіональним властям брати участь у розробці європейської політики, забезпечувати їх участь "у досягненні ідеалу європейської єдності". Захищаючи інтереси місцевих властей, представляючи їх позицію на міждержавному рівні, Конгрес таким чином сприяє реалізації ідей демократії у кожній державі - членові Ради Європи.

Конгрес місцевих і регіональних властей є консультативним органом Ради Європи, в якому засідають представники місцевих та регіональних влад від усіх держав - членів Ради Європи. Кількість таких представників від кожної з держав така сама, як і в Парламентській Асамблеї.

Якщо створення ООН, механізмів її функціонування підпорядковувалось ідеї створення всесвітньої системи миру, недопущення нової всесвітньої катастрофи, то становлення і діяльність Ради Європи може слугувати прикладом дещо іншої цілі: налагодження співпраці на регіональному рівні з використанням не тільки традиційного, як на ті часи, міждержавного співробітництва, а й елементів дещо вищого рівня того, що ми сьогодні називаємо інтеграцією. Відповідно, і механізм Ради Європи має дещо еклектичний, компромісний характер. Відображенням власне традиційної моделі виступає Комітет міністрів. А спроба втілити ідею "єдиної Європи" помітна в принципах діяльності Парламентської Асамблеї. Будь-який компроміс має свої переваги і недоліки. Приклад Ради Європи це яскраво демонструє. Як уже згадувалось, ідеї та принципи, покладені в основу діяльності Парламентської Асамблеї, виявились перспективними і найбільш повною мірою були реалізовані при створенні Європейського Співтовариства. Але стосовно самої Ради Європи, то наявність в її складі двох органів, міжурядового та міжпарламентського, різних за способами формування, роллю в Організації, цілями та компетенцією, призвела до проблеми взаємодії цих структур, що, особливо на ранніх етапах діяльності Ради Європи, суттєво впливало на ефективність роботи і досягнення необхідних результатів. У процесі діяльності Організації були внесені відповідні зміни, які значною мірою вдосконалили внутрішньо-організаційний механізм. Загалом можемо констатувати, що в діяльності Ради Європи знайшла своє відображення реальна розстановка сил в Європі (зауважимо - у Західній Європі), конкретним проявом якої став компроміс, досягнутий при створенні цієї Організації.

Секретаріат Ради Європи виконує функції, які забезпечують повсякденну роботу Організації. У цьому сенсі він не відрізняється від адміністративних органів інших МО.

У структурі Ради Європи також варто згадати Уповноваженого Ради Європи з прав людини, Банк розвитку Ради Європи, Європейську комісію "За демократію через право" (Венеціанська комісія). Під егідою цієї Організації скликаються Конференції спеціалізованих міністерств, які сприяють співпраці держав у конкретних галузях.

Восени 1995 р. Україна стала 37-м членом Ради Європи.