Міжнародне публічне право - Репецький В. М. - 21.4. Міжнародно-правове регулювання подолання глобальних екологічних проблем

До глобальних екологічних проблем традиційно відносять руйнування озонового шару, зміну клімату, втрату біологічного різноманіття та забруднення довкілля токсичними і небезпечними речовинами. Перші три є предметом окремих універсальних міжнародних угод та додаткових протоколів до них і розглядаються нижче.

Руйнування озонового шару було обґрунтоване і виявлене науковцями в 70-80-х роках XX ст. (перше дослідження було проведене Всесвітньою метеорологічною організацією у 1975 р.). Озоновий шар - умовне позначення частини атмосфери на висоті 12-50 км від поверхні земної кулі, де зосереджується атмосферний озон (трьохатомні молекули кисню). Згідно з Віденською конвенцією про охорону озонового шару 1985 р., озоновий шар - це шар атмосферного озону над пограничним шаром планети (ст. 1.1). Потрібно відрізняти поверхневий озон (зосереджується біля поверхні земної кулі, який вважається забруднювачем повітря) та атмосферний озон. Атмосферний озон відіграє надзвичайно важливу роль у захисті земної поверхні від ультрафіолетового випромінювання Сонця та має стабілізуючу роль щодо температурного режиму стратосфери. Вважається, що руйнування озонового шару викликане надмірним надходженням до атмосфери певних інертних газів, особливо хлорфторвуглеців (містять хлор) та галонів (містять бром). Перші, наприклад, широко застосовують як охолоджувачі у різних системах (холодильники, кондиціонери тощо). Руйнування озонового шару викликане збільшенням ультрафіолетового випромінювання, що потрапляє на поверхню Землі, викликає негативні наслідки для здоров'я людини та живої природи, зокрема збільшення випадків захворювання на рак шкіри, катаракту, а також пошкодження рослин, лісів та фітопланктону Світового океану.

У 1985 р. була прийнята Віденська конвенція про охорону озонового шару, котра є рамковою і встановлює лише загальні міжнародно-правові межі подолання проблеми. Вона не встановлює жодних обмежень щодо викидів речовин, які руйнують озоновий шар, її мета - захист здоров'я людини та довкілля від наслідків руйнування озонового шару (ст. 2.1), Конвенція закріплює чотири загальні зобов'язання держав у цій сфері: співпрацювати через систематичні спостереження та дослідження з метою покращення розуміння проблеми руйнування озонового шару; вживати належних законодавчих та адміністративних заходів для обмеження негативного впливу діяльності людини на озоновий шар; співпрацювати з метою виконання самої Конвенції; співпрацювати з компетентними міжнародними органами з питань ефективного виконання Конвенції (ст. 2.2).

У 1987 р. до Віденської конвенції був прийнятий Монреальський протокол щодо речовин, котрі руйнують озоновий шар, який, разом із Конвенцією, встановлюють складний міжнародно-правовий режим охорони озонового шару. До Монреальського протоколу 1987 р. було прийнято низку поправок (Лондон, 1990 р.; Копенгаген, 1992 р.; Монреаль, 1997 р.; Пекін, 1999 р. та доповнень (рішенням Наради сторін). Прийняття Монреальського протоколу - важливий етап у розвитку всього МПНС, адже використаний у ньому підхід ліг в основу низки інших міжнародних угод у цій сфері. Сторонами Протоколу є понад 190 країн.

Стаття 2А- 21 Протоколу встановлюють обмеження щодо використання та виробництва низки речовин, що руйнують озоновий шар (їх перелік - Додатки до протоколу - був предметом деяких поправок). Ці обмеження встановлюються як кількісні цілі на конкретні періоди часу відносно рівня споживання/виробництва окремих груп речовин у базових роках (наприклад, для хлорфторвуглеців базовим є 1986 р.). Протокол встановив поетапний режим відмови від виробництва та використання речовин, що руйнують озоновий шар. Окрім того, Монреальський протокол встановлює заборону на міжнародну торгівлю речовинами, що регулюються Протоколом, між країнами-сторонами і не сторонами Протоколу, окрім за певних умов (ст. 4). Ефективність реалізації Протоколу вражаюча - з 1987 р. до 2007 р. рівень виробництва та споживання речовин, які регулюються протоколом, знизився на 95 %. За прогнозами, озоновий шар може повністю відновитись (рівень 1980 р.) у 2050-2075 рр. Більшість речовин, що руйнують озоновий шар, є також парниковими газами, які спричиняють глобальне потепління та зміну клімату.

Зміна клімату означає зміну клімату, яка прямо або непрямо обумовлена діяльністю людини, породжує зміни у складі глобальної атмосфери і накладається на природне коливання клімату, що спостерігається впродовж порівнювальних періодів часу (ст. 1.2 Рамкової конвенції ООН про зміну клімату, 1992 р.). Зміна клімату викликана насамперед глобальним потеплінням, яке, своєю чергою, спричинене викидами так званих парникових газів - газоподібних складових атмосфери (як природного, так і антропогенного походження), які поглинають і перевипромінюють інфрачервоне випромінювання (ст. 1.5 Рамкової конвенції ООН про зміну клімату). Основними з них є двооксид вуглецю (СО2), метан (СН4), закис азоту (Н2О) та тропосферний (атмосферний) озон.

Вплив зміни клімату, особливо підвищення температури, на природні системи сьогодні не викликає сумніву, і значним чином вів викликаний діяльністю людини. Такі зміни мають величезний вплив на водні ресурси, екосистеми, продовольчі ресурси, прибережні території та здоров'я людини182. 90-ті роки XX ст. були найтеплішими за весь час, за який людство має дані (1998 р. - найтепліший). Прогнози подальших змін є досить невтішними: до 2100 р. середня температура Землі підвищиться на 1,4-5,8° С, рівень Світового океану-до 0,88 м. Вказане підвищення середньої температури, хоч і незначне на перший погляд, є в 10 разів більшим, аніж потепління, яке спостерігалось у XX ст., і матиме непередбачувані нелінійні наслідки для фізичних та біологічних систем Землі (зокрема зростання кількості екстремальних кліматичних явищ, таких, як шторми, зливи, буревії, повені)183.

У 1988 р. ГА ООН визнала, що зміна клімату є спільною турботою людства181. Того ж року ЮНЕП та Всесвітня метеорологічна організація створили незалежний науковий орган - Міжурядову групу експертів зі зміни клімату (ІРСС), який об'єднує роботу близько 2000 науковців. Доповіді Міжурядової групи (включаючи наукове обґрунтування зміни клімату та його причин, моделювання та прогнозування розвитку подій у майбутньому, аналіз заходів із адаптації тощо) є основою для міжнародно-правового регулювання проблем, пов'язаних зі зміною клімату. У 1992 р. 154 держави, що брали участь у конференції з навколишнього середовища і розвитку в Ріо-де-Жанейро, підписали Рамкову конвенцію ООН про зміну клімату (Конвенція про зміну клімату). У 1997 р. до неї був прийнятий Кіотський протокол.

Метою Конвенції про зміну клімату є досягнення стабілізації концентрацій парникових газів в атмосфері на такому рівні, який не допускав би небезпечного антропогенного впливу на кліматичну систему (ст. 2). Стаття 3 Конвенції закріплює принципи, якими повинні керуватись держави для досягнення цієї мети, зокрема: принцип спільної і диференційованої відповідальності держав, міжгенераційної рівності, принцип попередження та ін. Конвенція про зміну клімату використовує, з одного боку, підхід Віденської конвенції про охорону озонового шару щодо скорочення викидів парникових газів. З іншого - стабілізація концентрацій парникових газів також досягається, згідно з Конвенцією, шляхом захисту так званих поглиначів. Поглинач - цё будь-який процес, вид діяльності або механізм, який адсорбує парниковий газ, аерозоль або прекурсор парникового газу з атмосфери (головним чином ліси). Конвенція передбачає створення національних кадастрів антропогенних викидів із джерел і абсорбції поглиначами парникових газів за єдиними методологіями, прийняття національних програм щодо пом'якшення зміни клімату (ст. 4.1). Окрім того, низка промислово розвинутих країн - перелічених у додатку І до Конвенції (у тому числі Україна) - взяли на себе зобов'язання обмежити свої викиди парникових газів з метою досягнення рівнів 1990 р. до 2000 р. (ст. 4.2). Водночас Конвенція не встановлює конкретних кількісних зобов'язань щодо викидів парникових газів (особливо на період після 2000 р.).

Кіотський протокол 1997 р. до Конвенції про зміну клімату встановлює граничні обсяги викидів парникових газів основних промислових

Країн (додаток В), сумарні викиди яких мають скоротитись у 2008- 2012 рр. щонайменше на 5 % порівняно з рівнем 1990 р. (базового) (ст. 3.1). Протокол регулює викиди шести парникових газів, включаючи вуглекислий газ та метан (додаток А). Основні зобов'язання покладені на промислово розвинуті країни, перелічені у додатку В. Для кожної з цих країн Протоколом передбачено свої граничні обмеження (для України стабілізація на рівні 100 %), для деяких країн вони навіть вищі, аніж їх викиди у 1990 р. (наприклад, Ісландія 110 %). Окрім того, Протокол передбачає низку зобов'язань щодо прийняття національних заходів у сферах енергоефективності, охорони поглиначів, сільського господарства тощо (ст. 2). Сторони (додаток В) можуть для досягнення скорочень викидів враховувати і чисті зміни у величині викидів з джерел і абсорбції поглиначами, які (зміни) є прямим результатом діяльності людини у сфері землекористування та лісового господарства (з певними обмеженнями). Стаття 4 Кіотського протоколу дозволяє сторонам (з додатку І до Конвенції) об'єднуватись з метою виконання своїх зобов'язань зі скорочення викидів. Таким правом відразу скористались держави - члени Європейського Співтовариства, які подають спільний звіт від ЄС.

Кіотський протокол передбачає три новітні фінансові механізми, які покликані сприяти виконанню промислово розвинутими державами своїх зобов'язань: торгівля викидами (квотами) (ст. 17), спільне впровадження (ст. 6), механізм чистого розвитку (ст. 12). Перші два механізми стосуються лише обміну між країнами, згідно з додатком І до Конвенції. Вони передбачають торгівлю викидами, можливість якої введена з 2008 р., а також передачу так званих частин (одиниць) установленої кількості й у випадку, якщо держава викидає менше встановленої для неї кількості (тобто якщо скорочення викидів парникових газів перевищує її зобов'язання, квоту, вона може продати (відповідно купити) частину своїх невикористаних одиниць установленої кількості (вимірюються в тоннах еквівалента двооксиду вуглецю). Спільне впровадження передбачає передачу (купівлю) так званих одиниць скорочення викидів, які отримані від впровадження проектів, які мають у результаті скорочення викидів (збільшення абсорбції) парникових газів. Іншими словами, одна країна фінансує впровадження нових технологій на території іншої (що призведе до скорочення викидів парникових газів), а та передає одиниці скорочення викидів. Такі проекти спільного впровадження підлягають особливій процедурі погодження. Механізм чистого розвитку - єдиний фінансовий механізм, що дозволяє розвинутим країнам (додаток В) інвестувати у проекти на території інших країн (не перерахованих у додатку В), а зменшення викидів парникових газів у результаті реалізації таких проектів враховується для цілей виконання зобов'язань державами (додаток В) (передаються власне одиниці сертифікованого скорочення викидів).

Усі фінансові механізми покликані сприяти економічній ефективності заходів зі скорочення викидів парникових газів розвинутими країнами. Найбільша система торгівлі викидами створена в ЄС. Водночас такі фінансові механізми можуть використовуватись лише як додаткові до основних заходів зі скорочення викидів парникових газів розвинутими країнами (іншими словами, виконання зобов'язань за ст. 3.1 не може досягатись виключно за рахунок купівлі квот інших країн) та за умови незалежного періодичного звітування. Так, звітування вимагає створення і ведення національних кадастрів викидів та абсорбції парникових газів, що не регулюються Монреальським протоколом. В Україні такий кадастр створено, його ведення (як і координацію виконання зобов'язань за Конвенцією про зміну клімату та Кіотським протоколом) покладено на Національне агентство екологічних інвестицій України. Важливим питанням є подальше цільове використання коштів, отриманих від торгівлі викидами.

Кіотський прокол встановлює зобов'язання щодо викидів парникових газів на період до 2012 р. Тому нагальним є питання прийняття нового міжнародного договору. Значні надії щодо початку переговорного процесу були покладені на конференцію зі зміни клімату в Балі (2007), де й була створена тимчасова робоча група, яка мала завершити свою роботу до кінця 2009 р., коли в Копенгагені планувалося прийняття нового договору, підготовка якого й була покладена на робочу групу.

Охорона біологічного різноманіття охоплює питання, які, мабуть, є найбільш притаманними охороні довкілля - збереження флори та фауни. Ці поняття - не тотожні, але тісно взаємопов'язані між собою.

Історично охорона живої (зокрема дикої) природи вважалася прерогативою держави. Міжнародне співробітництво у цій сфері починалось із регулювання промислу тих чи інших видів (наприклад, згаданий Договір про збереження та охорону котиків 1911 р.). Уже у другій половині XX ст. були спроби визначити "найбільш важливі" види флори і фауни з метою їх захисту та охорони середовищ їх існування. Так, були прийняті Конвенція ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини, Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів (Рамсарська конвенція 1971р.), Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (Бернська конвенція 1979 р.). Окрім того, об'єктом міжнародно-правового регулювання стали мігруючі види фауни, охорона яких є метою, наприклад, Конвенції про охорону мігруючих видів диких тварин (Боннська конвенція 1979р.). Значні зусилля докладаються щодо регулювання економічної діяльності, безпосередньо пов'язаної з живою природою. Очевидно, найбільш важливим і ефективним інструментом у цьому відношенні є Конвенція про міжнародну торгівлю видами дикої флори і фауни, що знаходяться під загрозою знищення (Конвенція CITES 1973 p.).

Більшість згаданих конвенцій використовують підхід, згідно з яким особливий режим охорони (чи використання) встановлюється для певних конкретних видів, переліки яких є невід'ємною частиною таких угод. Ці види, як правило, поділяють на різні категорії, залежно від ступеня загрози виживанню виду. До різних категорій встановлюється різний за суворістю режим охорони. Наприклад, Боннська конвенція передбачає статус збереження мігруючого виду (може бути сприятливим або несприятливим), що означає сукупність впливів, які можуть упродовж тривалого часу впливати на поширення та чисельність виду; Конвенція також передбачає поняття "виду", що знаходиться під загрозою знищення (ст. 1). Конвенція містить два додатки з переліком мігруючих видів, що знаходяться під загрозою зникнення (додаток І), та мігруючих видів з несприятливим статусом збереження (додаток II).

Зобов'язання держав щодо охорони і збереження різних, залежно від категорії, видів (ст. ІІІ, IV). Наприклад, держави, на території яких знаходяться ареали мігруючих видів, що містяться в додатку І, забороняють їх добування (крім наукових та інших виняткових умов). Серед загальновживаних методів регулювання відносин у цій сфері є встановлення природоохоронних територій, заборона (обмеження) добування (вилову, промислу) видів, обмеження торгівлі видами, управління середовищами існування, заборона певних методів добування, заборона введення чужорідних видів тощо. Так, відповідно до вимог Конвенції CITES, якщо фізична або юридична особа має намір перевезти через кордон один або декілька об'єктів дикої фауни й флори серед видів, які підпадають під її дію (вони називаються зразками CITES), вона зобов'язана отримати відповідний дозвільний документ країни експорту та (або) імпорту.

Перелік видів тварин і рослин, міжнародна торгівля якими регулюється Конвенцією (додатки I, II й III до неї). Додаток І включає види, міжнародна (комерційна) торгівля якими загалом заборонена. Для міжнародного перевезення зразків таких видів потрібно мати як дозвіл на імпорт, так і дозвіл на експорт. Додатки II і Ш включають види, торгівля якими дозволена, але контролюється. Для перевезення зразків CITES, включених у додатки II і III, звичайно потрібно мати тільки дозвіл на експорт. Деякі країни (наприклад, країни - члени ЄС) вимагають дозвіл на імпорт також для зразків додатка II.

До середини 80-х років XX ст. сформувався значний масив міжнародних угод щодо охорони видів живої природи та середовищ їх існування. Водночас нові дані науки засвідчили фрагментарність такої охорони, загальна проблема зі збереженням живої природи лише загострювалась. Тепер людство втратило 45 % лісів, види зникають у50-100 разів швидше природного темпу, 34 000 рослин та 5200 видам тварин загрожує зникнення. Усього на нашій планеті відомо близько 1,75 млн. видів (за середніми оцінками всього на Землі близько 3 млн. видів флори і фауни). За різними оцінками, щодня вимирає близько 20-75 видів, відповідно, нам відомі лише близько 15 %, решту ми так ніколи і не пізнаємо. Необхідність охорони живої природи загалом, у її цілісності тривалий час була предметом міжнародних консультацій та переговорів, результатами яких стала Всесвітня стратегія збереження природи 1980 р. та Всесвітня хартія природи 1982 р. Уже у 70-х роках XX ст. біологи почали відстоювати необхідність охорони не тільки окремих видів, важливих для людини з точки зору їх економічної чи естетичної цінності, а й усього різноманіття форм живої природи на планеті. Так виникло поняття "біологічне різноманіття" ("біорізноманіття'') як окремий об'єкт охорони.

Згідно зі ст. 2 Конвенції про охорону біологічного різноманіття 1992 р., біологічне різноманіття (біорізноманіття) - це різноманітність живих організмів з усіх джерел, включаючи, серед іншого, наземні, морські та інші водні екосистеми й екологічні комплекси, частиною яких вони є. Це поняття включає у себе різноманітність у рамках виду (генетична різноманітність), між видами (видова різноманітність) і різноманіття екосистем. Сфера юрисдикції Конвенції про охорону біологічного різноманіття (саме цей термін використовується у ст. 4) передбачає, що Конвенція застосовується до компонентів біорізноманіття, що знаходяться лише у межах національної юрисдикції держав, та до процесів і діяльності незалежно від місця прояви їх наслідків, що здійснюються під юрисдикцією або контролем як у межах її національної юрисдикції, так і за межами національної юрисдикції. Цілі Конвенції: 1) збереження біологічного різноманіття; 2) стале використання його компонентів; 3) спільне одержання на справедливій і рівній основі вигод, пов'язаних з використанням генетичних ресурсів, і через належну передачу відповідних технологій з урахуванням усіх прав на такі ресурси і технології, а також через належне фінансування (ст. 1). Конвенція визнає цінність біологічного різноманіття (самоцінність), а його збереження - спільною справою людства (Преамбула). Останнє, як уже йшлося, в результатом компромісу між учасниками переговорів щодо надання біорізноманіттю статусу спільної спадщини людства. Конвенція забороняє прийняття застережень до неї (ст. 37).

Конвенція закріплює принцип суверенного права держав розробляти свої природні ресурси та обов'язку не завдавати шкоди довкіллю інших держав. Стаття 3, що закріплює цей принцип, відтворює формулювання принципу 21 Стокгольмської декларації 1972 р. Загальні зобов'язання держав щодо збереження й сталого використання біологічного різноманіття включають обов'язок розробляти національні стратегії, плани чи програми збереження і сталого використання біологічного різноманіття та передбачати, наскільки це можливо і доцільно, заходи щодо збереження і сталого використання біологічного різноманіття у відповідних секторальних або міжсекторальних планах, програмах і політиці (ст. 6). Серед зобов'язань у сфері збереження біорізноманіття - вжиття заходів із збереження иіп-8Ііипі тобто у природному стані, у середовищах природного існування (ст. 8) та заходів збереження, тобто у штучних умовах (ст. 9), Отже використання біологічного різноманіття означає використання компонентів біологічного різноманіття таким чином і такими темпами, які не приводять у довгостроковій перспективі до вичерпання біологічного різноманіття, тим самим зберігаючи його властивість задовольнити потреби теперішнього та майбутнього поколінь і відповідати його сподіванням (ст. 2).

Доступ до генетичних ресурсів та спільне одержання вигод - одна з цілей Конвенції, закріплення якої було предметом складних переговорів і, головним чином, переслідувалось країнами, що розвиваються, на території яких і знаходиться більшість біологічних ресурсів. Стаття 15 Конвенції передбачає основні принципи доступу до генетичних ресурсів (наприклад, суверенне право визначати доступ до своїх генетичних ресурсів, попередньо обґрунтована згода на доступ та ін.). Вона виключає зі сфери дії Конвенції ті генетичні ресурси, які були отримані сторонами до набуття чинності Конвенцією. Стаття 16 передбачає надання доступу до технологій, які мають відношення до збереження і сталого використання біологічного різноманіття або використовують генетичні ресурси і не завдають значної шкоди навколишньому середовищу, а також передачу таких технологій. Доступ до технології та її передача країнам, що розвиваються, забезпечуються і/або полегшуються на справедливих і найсприятливіших умовах. Сторони повинні залучати до біотехнологічних досліджень держави, які надали генетичні ресурси для них, особливо держави, що розвиваються, а також сприяти отриманню останніми доступно вигод і результатів, що випливають з таких технологій (ст. 19). Згідно зі ст., 20-21, розвинуті держави повинні надавати фінансову допомогу країнам, що розвиваються, для виконання зобов'язань за цією Конвенцією. Параграф 4 ст. 20 закріплює безпосередній зв'язок між, з одного боку, виконанням розвинутими державами своїх-зобов'язань з фінансування і передачі технологій та, з іншого - ефективним виконанням своїх зобов'язань країнами, що розвиваються.

Конвенція (ст. 19) зобов'язує сторони розглянути необхідність прийняття заходів (зокрема у формі протоколу) щодо розробки відповідних процедур у галузі безпечної передачі, використання і застосування будь-яких живих змінених організмів, які є результатом біотехнології і здатні спричинити негативний вплив на збереження і стале використання біологічного різноманіття. Живі змінені організми відомі також як ГМО - генетично модифіковані організми. ГМО - результат складних досліджень та сучасних технологій, які використовують найновіші методи генної інженерії для видозміни організмів, у природний набір генів організму за допомогою генної інженерії вводиться чужорідний ген, наприклад, для холодостійкості в картоплю вводять ген проліска. Питання безпеки використання ГМО (біологічної безпеки) гостро стоїть на порядку денному як окремих країн, так і міжнародного співтовариства загалом, утому числі в контексті міжнародної торгівлі та системи СОТ.

На виконання ст. 19 Конвенції про охорону біорізноманіття 29 січня 2000 р. був прийнятий Картахенський протокол про біобезпеку, мета якого - відповідно до принципу попередження, передбаченого принципом 15 Декларації Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища і розвитку, сприяти забезпеченню належного рівня захисту у сфері безпечної передачі, обробки та використання живих змінених організмів, отриманих у результаті використання сучасної біотехнології, які можуть мати несприятливий вплив на збереження І стале використання біологічного різноманіття, з урахуванням також ризиків для здоров'я людини та з приділенням особливої уваги транскордонному переміщенню (ст. 1). Принцип попередження застосовується і до основних процедур, передбачених Протоколом. Сфера дії Протоколу поширюється на транскордонне переміщення, транзит, обробку та використання всіх живих змінених організмів, які можуть несприятливо впливати на збереження і стале використання біологічного різноманіття, з урахуванням також ризиків для здоров'я людини (ст. 4). Фармацевтичні препарати виключені зі сфері дії Протоколу.

Центральний елемент Протоколу - процедура попередньої обґрунтованої згоди, яка полягає в отриманні експортером письмової угоди країни-імпортера на ввезення в неї живих змінених організмів (ст. 7- 13). Ця процедура передбачає такі основні етапи: повідомлення з боку експортера, отримання підтвердження про одержання такого повідомлення державою імпорту, прийняття рішення щодо імпорту країною-імпортером. Країна-імпортер приймає рішення на підставі оцінки ризиків (що проводиться згідно зі ст. 15), Окрім процедури попередньої обґрунтованої згоди, Протокол містить важливі зобов'язання щодо обробки, транспортування, пакування та ідентифікації живих змінених організмів (ст. 18), передбачає створення механізму посередництва з біобезпеки для сприяння обміну інформацією між сторонами. Варто зауважити, що процедури, передбачені Протоколом, мають тісний зв'язок із правилами вільної торгівлі згідно з ГАТТ/ СОТ, а їх застосування може, за певних умов, призвести до спорів щодо їх відповідності правилам вільної торгівлі та передбаченим у них підставам заборони імпорту. Цей зв'язок відображений у двох останніх параграфах Преамбули Протоколу.