Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - § 2. Система органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Територіальна громада як первинний суб'єкт місцевого самоврядування

Систему місцевого самоврядування можна визначити як сукупність суб'єктів і форм здійснення місцевого самоврядування, через які населення територіальної громади реалізує надані їй функції і повноваження.

Органи місцевого самоврядування — це структурно-організовані колективи службовців або одного службовця, що наділяються владою у системі місцевого самоврядування для реалізації владних рішень. Це виборні й інші органи, наділені

повноваженнями на вирішення питань місцевого значення і не входять до системи органів державної влади.

Посадовими особами місцевого самоврядування є особи, які працюють в органах місцевого самоврядування, мають відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій І отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Система місцевого самоврядування включає:

• територіальну громаду:

• сільську, селищну, міську раду;

• сільського, селищного, міського голову;

• виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

• районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

• районні (в місті) ради, які створюються у містах із районним поділом за рішенням територіальної громади або міської ради;

• органи самоорганізації населення.

Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Чинним законодавством їм можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади (делегування), у здійсненні яких вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Делеговані повноваження органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.

Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим—також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Будь-які обмеження права громадян на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, строку проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються. Лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану можуть бути застосовані певні обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України.

Право на участь у місцевому самоврядуванні реалізується за належністю до відповідних територіальних громад і в сучасних умовах зростає значення цих первинних суб'єктів місцевого самоврядування. Безпосередньо людина, колективи, об'єднані спільною територією проживання спроможні чітко сформулювати, вирішити чи запропонувати оптимальні та ефективні шляхи розв'язання існуючих проблем місцевого значення.

У вітчизняній юридичній науці є чимало праць з проблем організації та діяльності територіальних громад. їх автори нерідко обстоюють різні теоретичні й ідеологічні позиції. Так, аналіз згаданих проблем є предметом досліджень М. О. Баймурато-ва, 0. В. Батанова, В. М. Кампа, М. І. Козюбри, М. 1. Корнієнка, В. В. Кравченка, В . І. Кравченка, М. П. Орзіха, В. Ф. Погорілка, 0. В. Прієшкіної, Ю. М. Тодики. О. Ф . Фрицького, Г. В.Чапали, В. М. Шаповала Ін.

Однак вони переважно спираються на теорію юридичного позитивізму, яка ігнорує (абстрагує) реальний стан цих громад. Недостатньо уваги приділяється критичному аналізу позитивних та негативних моментів функціонування територіальних громад зарубіжних країн, їх взаємодії з іншими суб'єктами місцевого самоврядування, а також визначення механізму реалізації покладених на них функцій і з'ясування ролі громад у суспільстві.

Стаття 140 Конституції 1996 р. визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади— жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України165. Закріплене поняття територіальної громади є за законодавством України фундаментальним поняттям конституційного права і місцевого самоврядування.

Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" під територіальною громадою розуміє сукупність жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ст. 1). Вона проголошується первинним, центральним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень166. Слід зазначити, що соціально-правова структура такого багатоаспектного явища як територіальна громада містить поняття населення як соціальної спільноти жителів, об'єднаних спільною діяльністю, інтересами та цілями щодо задоволення потреб, пов'язаних з побутом, середовищем проживання, відпочинком, навчанням, спілкуванням.

Тобто до територіальної громади можуть належати громадяни України та іноземці, особи без громадянства, які постійно проживають у селі, селищі, місті і користуються за такими ж правами і свободами, виконують такі ж обов'язки, як і громадяни України, за винятком, встановленим чинними законами.

По-друге, під цим визначенням законодавець розуміє також територіальну основу місцевого самоврядування — село, селище і місто. Громада як територіальна одиниця, базова ланка територіального устрою — це частина території держави, що має чітко визначені межі і є просторовою основою для діяльності суб'єктів місцевого самоврядування. Національні традиції свідчать про первинність другого розуміння цього поняття.

У проекті нової редакції ст. 133 громада як базова ланка територіального устрою визначається адміністративно-територіальною одиницею, до якої входять жителі одного або декількох населених пунктів та яка має визначені в установленому порядку межі її території167. Тут відбулося певне суміщення понять: громади як територіальної одиниці та громади як сукупності жителів, що мають право на самоврядування.

На наш погляд, ці поняття повинні бути розмежовані, адже це суміщення при визначенні базової ланки територіального устрою призвело до нечіткості визначення первинного суб'єкта місцевого самоврядування: в одних випадках—це громада (ч. 1 нової редакції ст. 142), в інших—жителі громади (нова редакція ст. 140) та територіальна громада (чинна редакція ст. 95). Зміна суб'єкта місцевого самоврядування у визначенні місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 140) з територіальної громади на жителів громад також пов'язана з невдалим визначенням громади як територіальної одиниці.

Територіальну громаду (місцеве співтовариство) М. Баймуратов розуміє як сукупність фізичних осіб, які постійно проживають на певній території та зв'язані між собою територіально-особистісними зв'язками системного характеру168. Визначаючи структуру територіальної громади, МИ. Орзіх вважає, що до неї належать "громадяни України, іноземці, біженці та змушені переселенці, котрі постійно проживають у місті й є платниками місцевих податків і зборів"169.

Отже, територіальна громада— це складна форма суспільної організації, сукупність місцевих жителів, об'єднаних на публічних засадах у межах певної території. Вона наділена конкретною правосуб'єктністю, а саме:

• правом формування відповідних органів;

• правом проведення місцевих референдумів;

• управління місцевими бюджетами та комунальною власністю тощо.

Територіальна громада за обсягом правоздатності і дієздатності своїх членів є неоднорідною, її становлять жителі населеного пункту з різним правовим статусом (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Громадяни України, які досягни 18-річного віку та дієздатні, є активними суб'єктами права на участь у здійсненні самоврядування: мають право обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до цих органів або їх посадовими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими передбаченими законами і статутами територіальних громад правами на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

З метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та у межах Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста. Він підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України, а підставою для відмови в такій реєстрації статуту громади може бути його невідповідність Конституції та законам України. Відмова в реєстрації статуту територіальної громади може бути оскаржена в судовому порядку.

Територіальні громади сіл, селищ, міст можуть мати власну символіку (герб, прапор тощо), яка відображає їх історичні, культурні, соціально-економічні та інші місцеві традиції. З урахуванням пропозицій органів місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районними, обласними радами може бути затверджена символіка відповідно району, області. Зміст, опис та порядок використання символіки громад сіл, селищ, міст, районів і областей визначаються відповідною радою згідно з законом. На будинках, де працюють ради та їх виконавчі комітети, піднімається Державний Прапор України.

Решта суб'єктів місцевого самоврядування (місцеві ради, їх виконавчі органи, посадові особи місцевого самоврядування тощо) формуються громадою через форми прямої й непрямої демократії, характеризуються щодо неї вторинним, похідним характером.

Формами безпосередньої діяльності громад є місцеві вибори, місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, відкликання депутатів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування, індивідуальні та колективні письмові звернення, опитування та анкетування з питань місцевого самоврядування, громадські експертизи, громадські роботи з благоустрою території та надання послуг соціальне незахищеним жителям населеного пункту, участь жителів у роботі органів місцевого самоврядування, громадські обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування та інші незаборонені Конституцією форми прямої місцевої демократії170.

Організація та проведення місцевих референдумів, виборів. Інших форм безпосередньої діяльності громад та їх членів визначені статтями 38-40, 69-71,141 Конституції, законами "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", "Про статус депутатів місцевих рад" тощо.

Формами опосередкованої реалізації громадами свого права на місцеве самоврядування є органи та посадові особи місцевого самоврядування.

Органами, що представляють відповідні територіальні громади, є сільські, селищні, міські ради, яким у системі органів місцевого самоврядування належить провідна роль. Для рад як представницьких органів характерне те, що:

1) це виборні органи, які складаються з депутатів, обраних громадами;

2) ради наділені правом представляти інтереси територіальних громад;

3) ради приймають рішення від імені територіальних громад.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що здійснюють від імені та в інтересах територіальних громад функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та іншими законами. Тобто це представницькі виборні органи, які відповідно до закону приймати від імені громади рішення.

Законодавством визначено, що обраний депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, має обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення.

Обласні та районні радив органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Особлива природа зумовлює специфіку їх функцій і повноважень, хоча законодавчо не передбачено функціонування обласних і районних територіальних громад. В управлінні районних і обласних рад можуть бути лише об'єкти спільної власності сільських, селищних, міських територіальних громад.

У містах з районним поділом за рішенням громади міста чи міської ради можуть утворюватися районні в місті ради.

Самостійним елементом системи суб'єктів місцевого самоврядування, що забезпечує стратегічну і поточну організацію діяльності місцевих рад, є сільський, селищний, міський голова. Це головна посадова особа територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста, що представляє їх інтереси. Він обирається відповідною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради.

Виконавчі органи місцевих рад — виконавчі комітети, відділи, управління та інші — забезпечують реалізацію місцевих інтересів та певних функцій виконавчої влади. В Україні їх повноваження включають ті, що безпосередньо випливають з колективних потреб територіальних громад (власні, самоврядні повноваження), та окремі повноваження органів виконавчої влади, надані (делеговані) законом цим органам. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад підконтрольні та підзвітні відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також відповідним органам виконавчої влади.

У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому разі функції виконавчого органу ради, крім розпорядження земельними та природними ресурсами, здійснює сільський голова одноособово.

Сільські, селищні, міські, районні у місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. При цьому органи самоорганізації населення розглядаються законодавцем як представницькі органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території у межах села, селища, міста. Правовий статус, порядок організації та діяльності органів самоорганізації населення за місцем проживання визначаються законодавством України.

Органи самоорганізації населення — представницька форма місцевого самоврядування, утворена для самостійного, під свою відповідальність вирішення питань місцевого значення, виходячи з інтересів жителів відповідної території, на основі законів і локальних нормативних актів, використовуючи власні та залучені матеріально-фінансові ресурси. Це можуть бути сільські, селищні, будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів тощо, які створюються для задоволення соціально-економічних, культурних інтересів місцевого населення. Вони обираються місцевими жителями на певній території для виявлення та реалізації їх спільних Інтересів, наділяються місцевими радами частиною власної компетенції, повноваженнями щодо володіння, користування і розпорядження майном комунальної власності відповідної громади.

Органи місцевого самоврядування з метою ефективнішого здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад можуть об'єднуватися в асоціації та інші форми добровільних об'єднань, які піддягають реєстрації відповідно до законодавства в органах Міністерства юстиції України. Органи місцевого самоврядування та їх асоціації можуть входити до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування.

Можливість безпосереднього вирішення питань місцевого значення громадою означає, що вона як основний суб'єкт самоврядування має правові підстави і можливості для самостійного вирішення чи контролю за здійсненням місцевих питань. При цьому розподіл компетенції органів самоврядування з реалізації передбачених місцевих питань у ст. 143 Конституції не закріплено, не встановлюється і система конкретних органів самоврядування, що мають право здійснювати такі повноваження. Це певною мірою деталізовано окремими актами у сфері місцевого самоврядування.

Органи самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, обов'язкові до виконання на відповідній території. Реалізація права їх видавати - засіб саморегуляції життєдіяльності громади, системи місцевого самоврядування.

Конституція передбачає можливість добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, але відповідно до Рішення Конституційного Суду України №12-рп/ 2002 (справа про об'єднання територіальних громад) не встановлено самого порядку об'єднання чи роз'єднання громад173. Тому умови та конкретна процедура такого об'єднання повинні визначатися у законодавчому порядку. За ст. 6 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" добровільне об'єднання сільських територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів територіальних громад сіл. Це рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Вихід зі складу сільської громади здійснюється також за рішенням референдуму відповідної громади.

Загалом у системі місцевого самоврядування в Україні найслабшою ланкою, без сумніву, є територіальна громада, хоч формально це базовий елемент даної системи. Про її слабкість свідчать вади її структури, юридичного й фактичного статусу тощо:

1. Територіальні громади, як правило, не є структурованими організмами, тобто в них немає елементів громадської багатоманітності та публічної конкуренції. Вони мають переважно атомістичну структуру (кожен член громади сам за себе, політично структуризовані громади лише під час виборів), тому панує байдужість до спільних громадських справ. Про це свідчить аналіз проектів, які подають органи місцевого самоврядування тощо174.

2. Не має чітко визначеного правового статусу, хоча правові акти наділяють її певними правами й обов'язками. Громада позбавлена прав юридичної особи при тому, що в неї є майно, фінанси, установчі права тощо. В українському варіанті територіальна громада дозволяє приховувати справжню владу територіального самоврядування та реальних розпорядників її майна175.

3. Не всі територіальні громади мають місцеву еліту, здатну утверджувати ідеали самоврядування. її виховання є справою громад і держави, яка має постійно дбати завдяки освіті, культурі, науці через різноманітні конкурси, гранти, діяльність неурядових громадських організацій тощо.

4. Недовіра громадян до органів територіальних громад призводить до відторгнення переважної частини цих громад від управління їх справами.

Тому ряд дослідників доходить висновку, що територіальна громада в сучасному вигляді—неефективний політико-правовий і соціально-економічний інститут, який потребує реформи.

Продуктивнішими є підходи з позицій реалістичної школи права, представники якої сформулювали нову доктрину для обгрунтування ролі громад (О. Батанов. К. Рубановський. ін.). Це доктрина територіальної громади як публічної корпорації. її суть полягає в офіційному закріпленні статусу територіальних громад як публічних корпорацій, де їх члени будуть своєрідними акціонерами. Кожен громадянин знатиме, якою часткою комунальної власності він управляє, влада територіальної громади повинна повідомляти за результатами аудиту, як зростають чи падають їх суспільні акції, тощо. За таких умов більшість членів громад не будуть байдужими до способу управління їхньою спільною корпоративною власністю.

Передбачається надання громадам права юридичної особи, закріплення повноважень у сфері місцевого самоврядування. Якщо визнано, що територіальна громада є основою, системо-формувальним елементом у цій сфері, слід передати їй права й обов'язки, необхідні для її життєзабезпечення. Повноваження ж органів місцевого самоврядування мають бути похідними від громадських. а не самостійними, як зараз.

Щоб підтримувати дух громади, кожен її член повинен робити матеріальний, соціальний, інтелектуальний чи інший внеску її розвиток. Рівність громадян у розбудові кожної громади мас допомогти їм сформувати місцеву еліту з кращих представників усіх верств суспільства. Влада стане ближчою до громадян і їй стануть довіряти: різні механізми контролю дадуть змогу зробити те, що ніяк не вдається сьогодні: перетворити владу територіальної громади з керівного в орган обслуговування законних інтересів і потреб громадян.

Важливо територіальні громади перетворити у дієві структури, які зможуть за рахунок раціоналізації внутрішньо- та зовніш-ньогромадського життя досягти кращих результатів у своїй діяльності. Це має відбуватись через просвітницько-організаційну роботу з їх членами, щоб кожен громадянин не тільки знав, але й умів керувати справами своєї громади як акціонер цієї корпорації. Можна закладати основи свого корпоративного життя, узгоджуючи свої статути, готуючи акти про громадську корпоратизацїю комунального майна, ревізійну комісію громади, участь громадян в управлінні справами громади. Основне-сформувати в своїх членів практичні навички з управління корпоративними майновими й немайновими активами.

Конституційний Суд України звернув увагу на те. що в чинній Конституції зберігається поняття територіальної громади (ст. 95), що не узгоджується з терміном "громада", визначеним у пропонованій редакції ст. 133 Конституції; а також на неузгодженість ч. 6 нової редакції ст. 140 Конституції, у якій зазначено, що підстави та порядок делегування органам місцевого самоврядування повноважень органів державної влади встановлюються законом, із ч. З ст. 143 Конституції, де передбачено можливість надання, а не делегування законом органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади, державне фінансування їх здійснення. Поряд з цим КСУ вважає, що в законі доцільно визначити механізм функціонування районних державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування до сформування нового складу місцевих рад та інших органів місцевого самоврядування178.

Дискусійною є і природа районних та обласних рад. За Конституцією вони представляють спільні інтереси громад району чи області. Якщо ж первинним суб'єктом базового рівня самоврядування вважати жителів громади (одиниці територіального устрою), то очевидно слід переглянути і природу представницьких самоврядних органів району і області - вони не представлятимуть спільні інтереси громад, а населення певних територіальних одиниць. Мабуть, є підстави говорити про існування територіальних колективів і на цих рівнях територіального устрою.

Непослідовність законодавця у виборі моделі місцевого самоврядування (за ст. 7 Конституції місцеве самоврядування є природним правом територіальної громади, у ст. 2 профільного закону це "гарантоване державою право") свідчить, що в основі локальної демократії в Україні переважають центристські тенденції. При цьому 4>актично нівелюється конституційне право територіальної громади на самостійне здійснення самоврядування, вирішення питань місцевого значення відсуваються на другий план. Це демонструє недовіру держави територіальній громаді і можливість повернення до централізованого управління .

Деякі правові норми, що стосуються територіальних громад, залишаються декларацією. Реального механізму функціонування громад, умов для формування дієздатного самоврядування в Україні поки що не створено. Можливо, ці проблеми слід розв'язати в окремому законі про територіальну громаду. У будь-якому випадку слід пам'ятати, що функції органів місцевого самоврядування є похідними від територіальної громади, це продовження функцій цих спільнот. Основним завданням органів місцевого самоврядування є діяльність щодо реалізації територіальною громадою її колективного права на місцеве самоврядування, яке має невід'ємний та невідчужуваний характер.

Усі органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують і здійснення наданих їм законом повноважень. Порядок і випадки дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальними громадами визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України. Шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а внаслідок неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування — за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом. Спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають внаслідок рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються у судовому порядку.

Державний контроль за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень тау спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.