Після проголошення незалежності України і прийняття чинної Конституції України відбулися і продовжують відбуватися радикальні процеси демократизації суспільства і держави. Складовою частиною цих процесів є визнання і гарантування місцевого самоврядування в Україні, яке нині стало реалією суспільного життя.

Донині тривають гарячі дискусії щодо його доцільності і природи, продовжується формування його системи, яка тривалий час, на жаль, залишається незавершеною, але дедалі відчутнішими й очевиднішими стають результати його функціонування в селах, селищах і містах, дедалі більше поваги виявляють до органів і посадових осіб місцевого самоврядування органи державної влади та їхні посадові особи. Визнання територіальних громад первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, надання якісно нового статусу місцевим радам і утворення одноособових інститутів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських голів — змінило не лише механізм здійснення публічної влади на місцях, а й політичну систему всього суспільства. Нині на часі його реформування і реформування політичної системи в цілому.

Становлення місцевого самоврядування супроводжується бурхливим розвитком законодавства в цій галузі, багатогранною локальною нормотворчістю і ратифікацією відповідних міжнародно-правових актів. Закономірним наслідком цього нормотворчого процесу є становлення якісно нового інституту конституційного права та нової галузі права — муніципального права України, основними джерелами якої є чинна Конституція України, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997p.), Європейська Хартія про місцеве самоврядування, Конституція Автономної Республіки Крим та Закон України "Про столицю України — місто-герой Київ" та низка інших нормативно-правових актів.

Реалізація муніципального права, його подальший розвиток і вдосконалення залежать значною мірою від розвитку відповідної галузі науки та навчальної дисципліни.

Мета цього підручника — допомогти не лише студентам, а й усім, кого цікавить історія муніципального права в Україні, а також зміст, сутність, правова природа й характерні ознаки місцевого самоврядування.

Розділ І. Муніципальне право як галузь права України

§ 1. Поняття муніципального права України

Муніципальне право України — галузь права України, норми якої виражають волю й інтереси її народу, держави та територіальних громад і регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування.

За своєю суттю муніципальне право є виразником волі й інтересів територіальних громад, усього народу та держави, оскільки муніципальні норми встановлюють або санкціонують як суб'єкти місцевого самоврядування (територіальні громади), так і народ й держава, приймаючи Конституцію та закони, якими визнається і гарантується місцеве самоврядування.

За своїм змістом муніципальне право виступає регулятором суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування, тобто відносин, пов'язаних з виникненням і існуванням місцевого самоврядування в межах певних адміністративно-територіальних одиниць, оскільки воно має у своїй основі природний, громадський характер, а також з його організацією і здійсненням.

За формою муніципальне право являє собою галузь права, джерелами якого є акти як локальних (статути територіальних громад, регламенти рад тощо), так і загальних, загальнонаціональних (Конституції, законів, підзаконних актів) норм права.

У системі права муніципальне право належить до публічного права, оскільки стосується насамперед і головним чином самостійного виду публічної (політичної) влади (демократії), яка, у свою чергу, належить

територіальним громадян і здійснюється ними безпосередньо або через утворювані ними органи (ради та інші органи).

Ця галузь права — комплексна, оскільки її норми регулюють або об'єктивно мають регулювати суспільні відносини, що є предметом впливу ряду традиційних та інших загальновизнаних галузей права, насамперед конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, земельного та ряду інших галузей публічного і приватного права.

Отже, муніципальне право в системі права України являє собою комплексну галузь публічного права, норми якої регулюють насамперед і головним чином організацію і здійснення влади територіальними громадами та утворюваними ними органами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Проблемність назви "муніципальне право" полягає передусім утому, що в Конституції України використаний термін "місцеве самоврядування" і не вживається термін "муніципалітет", під яким, зазвичай, розуміють сукупність виборних органів системи місцевого самоврядування, "муніципальне утворення" як міське чи сільське поселення, в межах якого здійснюється місцеве самоврядування і існує муніципальна власність, місцевий бюджет, виборні органи місцевого самоврядування. Разом з тим у Конституції України як одна з форм власності закріплюється комунальна власність — власність територіальних громад сіл, селищ, міст. Тому деякі вчені пропонують називати нову галузь права комунальним правом, яке по суті є правом місцевого самоврядування.

Але термін "комунальне право" з ряду причин не сприймається в Україні. В юридичній, науковій, навчальній та іншій літературі все частіше вживається термін "муніципальне право". Відповідну назву мають навчальні дисципліни у вищих навчальних закладах.

Отже, назва відповідної галузі "муніципальне право України" є значною мірою умовною, запозиченою з інших національних правових систем. Аналогічну назву має ця галузь у Великій Британії, Іспанії, Російській Федерації, США та інших країнах.

Основні ознаки будь-якої галузі права — це наявність насамперед її предмета і методу (методів). Чи має муніципальне право самостійний предмет і метод (методи)?

Предметом муніципального права є місцеве самоврядування як відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаних з організацією і здійсненням влади територіальними громадами.

Місцеве самоврядування як предмет муніципального права — багатогранне явище. За своєю суттю воно є одним з основних принципів конституційного ладу і складових його системи, формою народовладдя, що властива територіальним спільнотам суспільства — територіальним громадам.

Зміст місцевого самоврядування полягає насамперед і головним чином у самостійному вирішенні територіальними спільнотами питань місцевого значення. У ст. 140 Конституції України зазначено, що "місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".

Слід також зазначити, що територіальні громади й утворювані ними органи вирішують ще питання, делеговані їм органами державної влади.

За формою місцеве самоврядування — це насамперед волевиявлення територіальних громад, що здійснюється шляхом виборів, референдумів чи в інших формах або через утворювані ними органи.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою у встановленому законом порядку як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ст.140 Конституції України).

Отже, місцеве самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя, влади народу, а саме — муніципальну владу як владу територіальних спільнот.

Це дає, на наш погляд, достатні підстави стверджувати, що муніципальні норми мають відносно самостійний предмет свого впливу, регулювання, а їх система утворює самостійну галузь права України — муніципальне право.

Разом з тим муніципальне право як самостійна галузь права тісно пов'язана з іншими галузями права і насамперед з конституційним, адміністративним, фінансовим та іншими, норми яких в певних межах і формах регулюють відносини державної влади і народовладдя і частково входять до системи норм муніципального права.

Предмет муніципального права являє собою певну систему. Основними складовими цієї системи є відносини:

- що пов'язані з організацією і проведенням місцевих виборів, референдумів та з іншими формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад;

- що пов'язані з діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування (рад) і депутатів місцевих рад;

- що пов'язані з діяльністю виконавчих органів місцевого самоврядування та муніципальних службовців;

- що пов'язані з діяльністю сільських, селищних і міських голів;

- що пов'язані з діяльністю органів самоорганізації населення;

- органів місцевого самоврядування з органами державної влади, з іншими органами місцевого самоврядування, з об'єднаннями громадян, а також з підприємствами, установами й організаціями;

- фінансові, цивільні, земельні, соціальні, трудові, житлові та інші.

Це досить розгалужена система, яка до того ж постійно змінюється, розвивається і вдосконалюється за формою і змістом. З розвитком і утвердженням якісно нових відносин в системі місцевого самоврядування, особливо муніципальної (комунальної) власності й місцевих бюджетів, розвивається і утверджується муніципальне право.

Метод муніципального права, як і метод будь-якої галузі, є способом її впливу на суспільні відносини, зокрема на відносини в системі місцевого самоврядування. Кожній галузі права властивий, як правило, ряд методів. Це притаманно і муніципальному праву. Розрізняють такі провідні методи муніципального права: імперативний, диспозитивний, рекомендаційний і декларативний.

Пріоритетним є імперативний метод, оскільки норми цієї галузі регулюють передусім відносини державної влади і народовладдя, яке опосередковує собою місцеве самоврядування. Вплив муніципального права на суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування здійснюється шляхом застосування відповідних правових норм муніципального права в ході безпосереднього волевиявлення (місцевих референдумів, виборів тощо), а також органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Власне імперативний метод характеризується зрештою тим, що відповідні норми права не передбачають альтернативної поведінки чи діяльності, а в разі невиконання рішень місцевого самоврядування, прийнятих в межах компетенції відповідних суб'єктів місцевого самоврядування, настає відповідальність згідно з чинним законодавством.

Диспозитивний метод переважно запозичений з галузей приватного права і є засобом впливу в основному на відносини, суміжні з муніципальними (владними) відносинами. Як юридичні особи суб'єкти місцевого самоврядування укладають договори з іншими юридичними особами, а також з органами державної влади.

Територіальні громади мають у своїй власності рухоме й нерухоме майно. Органи місцевого самоврядування, що управляють цим майном, можуть укладати різні договори щодо розпорядження ним чи набуття його.

Поряд з цими методами поширення набули методи рекомендацій (порад) і декларацій (проголошення принципів тощо), які характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій, декларацій тощо) і статутів (хартій) територіальних громад.

Муніципальне право є складовою частиною системи права України. Воно тісно пов'язано з іншими галузями права. Найтісніший зв'язок існує з конституційним правом, за рахунок норм якого формується поперед усього муніципальне право.

Муніципальне право як комплексна галузь тісно пов'язане також з рядом галузей приватного права, зокрема цивільним, трудовим, житловим та іншими.