Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - § 2. Історія муніципального права України

Місцеве самоврядування кожної країни, так само як і організація та здійснення в країні державної влади, всебічно відображає традиції народу, його ментальність, рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується і місцевого самоврядування України, яке існувало з найдавніших часів і характеризувалось, як правило, реальним демократизмом.

Адже, як писав грецький історик Прокопій, слов'янами і антами не править один муж, а здавна вони живуть громадським правлінням і всі справи, добрі чи лихі, вирішують спільно.

Найбільш відомими формами місцевої демократії в історії місцевого самоврядування часів Київської Русі були віче (міські, територіальні) та збори (сходи) верв (жителів кількох сіл чи інших населених пунктів).

Віче — це, як правило, збори (зібрання) дорослого вільного населення міст і навколишніх територій, що скликалися для вирішення найважливіших питань. Це були найвищі органи самоврядування міських громад. Поряд з військовими і господарськими справами, віче нерідко вирішувало й долю князя та інших державних посадових осіб і органів.

Збори (сходи) верв — територіальних спільнот, громад — являли собою органи самоврядування жителів кількох сіл чи інших населених пунктів. їх роль була, як правило, багатогранною.

Верв в особі дорослого чоловічого населення захищала членів общини і представляла їх інтереси у взаємовідносинах з органами й посадовими особами державної влади та сусідніми общинами.

Отже, на вічах та інших зборах громад вирішувалися переважно найважливіші питання. Для вирішення решти питань обиралися війти або інші посадові особи.

З відомих причин з середини XIV століття українські землі починають поступово входити до Польської і Литовської держав. Із входженням українських земель до Великого Князівства Литовського місцеве самоврядування в містах отримало розвиток у формі війтівства відповідно до Литовських статутів 1529, 1566, 1688 pp. Міська громада ("копа", "купа") обирала війтів на міських віче.

З середини XIV століття в українських містах починає запроваджуватися магдебурзьке (німецьке, саксонське) право. Воно передбачало надання міськими громадами права запроваджувати міське самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом. Першим українським містом, якому було надане магдебурзьке право, був Сянок (1339 p.). Києву було надане магдебурзьке право в 1498 p., Львову — в 1356, а Вінниці — в 1640 р.

Систему органів міського самоврядування (магістратів) складали ради, які були представницькими органами міської влади, і лави, які були органами судової влади. Ради обирали на один рік. Очолювали їх один або два бургомістри, які обиралися колегіями радників. Ради були не лише представницькими органами міської влади, а й судами по розгляду і вирішенню цивільних справ.

Лави як органи судової влади розглядали кримінальні справи міщан. Очолював лаву війт, що призначався королем, хоча в окремих містах (наприклад у м. Києві) дозволялось його обирати. Війт вважався вищою посадовою особою в місті.

Магдебурзьке право було запроваджено в українських містах ще до входження українських земель до складу Російської держави. Останнім в Україні втратив магдебурзьке право Київ (1834 p.), де воно проіснувало понад 300 років.

У Запорізькій Січі, яка виникла в середині XVI століття, вищим органом влади була військова рада, яка, природно, вирішувала, як правило, лише найважливіші питання. Військова рада обирала старшину. Вища влада — військова, адміністративна, судова й духовна — належала кошовому отаману. Нижчу ланку посадових осіб очолював курінний отаман. Вищою судовою інстанцією в Запорізькій Січі був кошовий отаман, а іноді й весь кіш.

З утворенням козацьких полків і сотень, які були одночасно військовими й адміністративно-територіальними одиницями, система органів публічної влади складалася з трьох урядів: генерального, полкового і сотенного. До складу генерального уряду входив гетьман і генеральна старшина. Полковий уряд складався з полковника і полкової ради, яка обирала полкову і сотенну старшину.

У сотнях владу здійснював сотник і його помічники. У містах владу здійснювали міські старшини, а в селах — сільські отамани. У деяких містах влада належала магістратам.

Після підписання в 1654 р. Договору між Україною та Московською державою розпочинається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування, але політична і правова думка в Україні демонструє стійку прихильність до них. Місцеве самоврядування у властивих Україні формах знайшло визнання й закріплення в Конституції Пилипа Орлика 1710 р. З метою упередження зловживань з боку гетьмана і його адміністрації, а також для підтвердження традиційних прав козацтва в Конституції закріплюється принцип розподілу влад на законодавчу, виконавчу та судову, визначаються основи взаємовідносин між центральною владою й органами місцевого самоврядування.

Але в цілому розвиток місцевого самоврядування в Україні визначався розвитком місцевого самоврядування в Росії.

У першій половині XVIII століття Росія, як відомо, перетворюється на імперію, що супроводжується значними змінами в системі органів державної влади і місцевого самоврядування. Українська державність поступово ліквідується: у 1764 р. — гетьманство, у 1775 р. — Запорізька Січ, згодом — полково-сотенний територіальний устрій, а з ним і національна система місцевого самоврядування2. У 1782—1783 pp. на деяких українських територіях запроваджується губернський поділ і російська система органів місцевого самоврядування.

Земська реформа 1864 р. зумовила створення системи органів самоврядування на основі станового принципу виборів. Представницькими органами цієї системи були губернські й повітові збори, а їх виконавчими органами — управи відповідного рівня. Члени повітових земських зборів — гласні — обиралися трьома куріями (виборними групами, які відрізнялися соціальним станом).

На волосних зборах обирали представників повітів, а ті потім — гласних повітових земських зборів.

Але в Україні дія цієї системи поширювалася тільки на територію Лівобережної України. (У Правобережній Україні органи земського самоврядування були створені лише в 1911 р.) У 1870 р. реформа місцевого самоврядування була здійснена і в містах Росії, зокрема було створено міські представницькі органи — міські думи. Думи обирали виконавчі органи — міські управи, які очолював міський голова.

Тимчасовий уряд Росії, який прийшов до влади внаслідок лютневої революції 1917р., залишив органи земського самоврядування Російської імперії без змін, замінивши губернаторів комісарами, які стали головами губернських і повітових земських управ.

Центральна рада України з моменту свого створення приділяла значну увагу місцевому самоврядуванню, про що свідчать її основоположні акти та універсали, Конституція УНР тощо. Так, у III Універсалі (листопад 1917 р.) Центральна рада звертала увагу генерального секретаріату внутрішніх справ на необхідність вжити всіх заходів щодо закріплення і розширення прав місцевого самоврядування, а в IV Універсалі (листопад 1918 р.) вказувалося на необхідність переобрання органів місцевого самоврядування і їх злиття з радами робітничих, селянських і солдатських депутатів. Збереження місцевого самоврядування передбачала і Конституція УНР. Зокрема, в ній передбачалося вирішення питань місцевого значення покласти на ради й управи громад волостей і земель, яким передавалася вся влада на місцях.

Але більшість положень актів УНР та її Центральної ради не були реалізовані. У цей час масового характеру набуло створення рад робітничих, солдатських і селянських депутатів.

"Закон про тимчасовий державний устрій України. Про гетьманську владу" гетьмана П. Скоропадського, хоча і передбачав право українських козаків і громадян об'єднуватися в громади і союзи з метою, що не суперечить законам, не забезпечив реформування системи місцевого самоврядування і певною мірою обмежив його.

Директорією УНР, і зокрема доопрацьованою нею Конституцією УНР, передбачалося створення органів місцевого самоврядування на рівні громад, волостей, селищ, міст, повітів та інших одиниць. Ці органи наділялися широкими повноваженнями в числі податкової сфери.

Радянська влада не визнавала місцеве самоврядування.

За Конституцією УРСР 1919 р. органами влади на місцях (у селах і містах) були ради, а у волостях, повітах і губерніях — з'їзди рад і обрані ними виконавчі комітети.

Конституція УРСР 1937 р. перетворила ради на представницькі органи на всіх рівнях, а Конституція 1978 р. закріпила принцип єдності системи рад як органів державної влади.

Реальне місцеве самоврядування об'єктивно можливе лише в умовах суверенітету держави, оскільки саме вона виступає його гарантом, а іноді й творцем його системи. Природно, що і в Україні самоврядування поступово склалося лише після здобуття Україною незалежності.

Відродженню місцевого самоврядування в Україні передувала чергова спроба підвищення ролі рад як місцевих органів державної влади шляхом вдосконалення їх структури.

Відповідно до рішень союзних органів, прийнятих у 1989— 1990 pp., поряд з виконкомами та їх головами стали обиратися президії і голови рад. Щоправда, передбачалось обрання на посади голів рад партійних керівників, але незалежно від наслідків цієї спроби діяльність представницьких органів дещо активізувалася, хоча й породила в самих радах суперечності між їх представницькими та виконавчими органами і їх керівниками.

Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучасних умовах поклали "Декларація про державний суверенітет України" і прийнятий на її основі й у відповідності з нею Закон УРСР від 7 грудня 1990 р. "Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP і місцеве самоврядування". Цей Закон уперше в умовах Союзу РСР і радянської влад і проголошував принципи місцевого самоврядування і відмову від принципу "демократичного централізму" у відносинах між радами різних рівнів.

Було ліквідовано структурне двовладдя рад, оскільки голова ради ставав одночасно головою виконавчого комітету відповідної ради, проте породжено фактично функціональне двовладдя, у зв'язку з тим, що місцеві ради народних депутатів, відповідно до ст. 2 Закону, проголошувались одночасно органами місцевого самоврядування і органами державної влади.

Двоїстий характер (дуалізм) цих органів влади не лише об'єктивно послаблював ради як органи місцевого самоврядування, робив його символічними, а й порушував вертикаль виконавчої влади. Через це 26 березня 1992 р. була прийнята нова редакція зазначеного Закону і частково змінена його назва. У цьому Законі, який дістав назву "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" місцеве самоврядування визначалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування — як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України. Тим самим Закон у новій редакції зробив значний крок у відході від дуалістичної теорії і практики в організації місцевої влади і місцевого самоврядування і передбачив утвердження місцевого і регіонального самоврядування, проголосивши, правда, практично новий дуалізм. Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувалися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування — відповідно район, область.

На основі виконавчих комітетів рад областей районів і міст Києва й Севастополя утворювалися державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. У зв'язку із зупиненням діяльності виконавчих комітетів можливості рад в управлінні місцевими справами істотно зменшувалися, що посилювало конфронтацію між керівниками органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади.

Незабаром від двоїстої природи рад відмовились. За Законом України "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" (1994 р.) ради всіх рівнів оголошувались органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обиралися шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети.

Поряд з цією новелою, ради областей, районів, міст Києва й Севастополя наділялися функціями органів державної влади, позбавляючи тим самим її представників Президента України.

Глава держави з цим погодитися не міг, оскільки це послаблювало систему виконавчої влади. 6 серпня 1994 р. Президент України видав указ, яким підпорядкував собі голів районних і обласних рад, хоча він і не міг їх звільняти.

У цей період гострої кризи і конфронтації органів державної влади інтенсивно йшов пошук систем кожного виду влади й одночасно системи місцевих органів державної влади та моделі місцевого самоврядування.

У травні 1995 р. було прийнято Закон України "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні".

За цим Законом місцевими органами державної виконавчої влади в районах (крім районів у містах), областях, містах Києві й Севастополі оголошувалися державні адміністрації, які очолювали голови відповідних рад шляхом призначення їх Президентом України керівниками адміністрації.

Первинними суб'єктами місцевого самоврядування визначалися територіальні колективи громадян, які проживають у селах, селищах, містах, а його територіальною основою — відповідні населені пункти. Представницькі органи місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць — ради — очолювали їх голови, які одночасно були й головами виконавчих комітетів.

Представницькими органами районів, областей, міст Києва й Севастополя були, за цим Законом, відповідні ради. Виконавчі комітети при них не формувались.

Ця система місцевого самоврядування була значною мірою сприйнята новою Конституцією України, а згодом Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" доповнена, зокрема інститутом сільського, селищного, міського голови як головної посадової особи територіальної громади.