Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - § 2. Теоретичні основи місцевого самоврядування

Наука муніципального права являє собою передусім сукупність наукових ідей, теорій в галузі місцевого самоврядування. Формування науки про місцеве самоврядування — складний діалектичний процес. Досягненню мети найбільш повного охоплення історико-філософських і політико-юридичних аспектів феномена локальної демократії сприяє розгляд відповідних соціальних ідей і наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування. Ідея місцевого самоврядування виконує особливі пізнавальні функції. Вона дає первинні відомості про місцеве самоврядування, відображає те істотне, що притаманне цьому інституту в різні конкретно-історичні періоди, є характерним та особливим для країн, які його визнають. Тобто в ідеях віддзеркалюються загальні та особливі елементи будь-якої моделі місцевого самоврядування в їх динаміці.

Науковий потенціал самоврядної ідеї розкривається в сукупності теоретичних конструкцій, базових юридичних понять і категорій, які саме і сприяють оформленню відповідних теорій походження місцевого самоврядування.

Буття ідеї місцевого самоврядування пов'язане з широкою духовною спадщиною (загальною самоврядною ідеєю, вченнями про природні права людини та про громадянське суспільство, поглядами буржуазних просвітників, соціалістів-утопістів, представників інших напрямів наукової думки), вона ввібрала в себе найцінніше з суспільних здобутків людства.

Ідейним джерелом місцевого самоврядування є вчення про природне право, яке з часів античності є важливою філософсько-ідеологічною течією. Еволюціонуючи від наївних уявлень до фундаментальної системи науково обґрунтованих поглядів і правових принципів, природне право, безсумнівно, мало суттєвий вплив на ідею місцевого самоврядування. Суть теорії природного права має вираз в уявленнях про справедливість, що втілені у загальнолюдських принципах свободи і рівності.

Визнання категорій справедливості, свободи й рівності національними законодавствами різних країн, нормами міжнародного права дало змогу легалізувати загальне виборче право, можливості громадян брати участь в управлінні місцевими справами та вирішувати їх. Саме з виборчими реформами пов'язана трансформація місцевої влади в XVIII—XIX ст. у країнах Західної Європи. Так, І. Редліх пов'язував успіхи місцевого самоврядування з реформами XIX ст. і встановлював їх безпосередню залежність від процесу демократизації та ідей лібералізму, демократії та соціалізму. Зазначимо, що з плином часу основні наукові оцінки щодо цього мало змінилися і сучасні автори вважають ліберально-демократичні ідеї необхідною передумовою становлення і розвитку місцевого самоврядування1. Принцип виборності місцевих влад відповідав ідеї представницького правління, яке було висунуте на противагу феодальному абсолютизму. Таким чином, ідея природних прав, втілена в юридичних інститутах, посилила самоврядну доктрину положеннями про участь у здійсненні управлінських функцій усіх громадян. Якщо первинно ідея місцевого самоврядування мала на меті розвиток у громадян почуття належності до однієї спільноти, то з часом вона стала застосовуватися у зв'язку з громадянськими та політичними правами і свободами людини. У цьому й полягає поєднання філософського вчення про природні права та доктрини місцевого самоврядування.

Думка про організацію влади в громадах та її співвідношення з державною владою почала розвиватися ще в середньовічній Європі. У полеміці з теорією абсолютизму, яка впродовж багатьох століть панувала в Європі, на початку XVII ст. німецький юрист і теоретик держави Йоганес Альтузіус розробив федеральну теорію народного суверенітету та сформулював принцип субсидіарпості. Союз індивідів, які добровільно об'єднались у сім'ї та корпорації, на його думку, створює громаду, союз громад — провінцію, союз провінцій і міст — державу. Суверенітет, право верховенства при цьому зберігає увесь народ. Уся ієрархія соціально-політичних структур — з низового рівня громад і міських комун, які добилися самоврядування, до всезагального союзу, держави осмислювалася И. Альтузіусом як система федеративних утворень, союзів, створених на договірних засадах3. Його теорія вимагала, аби децентралізовані політичні одиниці мали якомога більше автономії щодо реалізації права і управління. Тільки коли нижчі політичні одиниці були не в змозі виконати поставлені перед ними завдання, компетенція по реалізації права і управління переходила б до відповідного вищого політичного об'єднання4. Ідеї Й. Альтузіуса були прогресивними та революційними для свого часу, не втратили вони своєї актуальності й сьогодні. Елементи концепції субсидіарпості тією чи іншою мірою притаманні всім теоріям, які сповідують принципи переміщення центра навантаження соціальної і політичної організації на первинні спільності, стверджуючи переваги самоврядування, цінності соціальної солідарності й відповідальності. По суті, сформульований ним принцип субсидіарності набув свого визнання лише в другій половині XX ст. у рамках Ради Європи.

Ще з XVIII ст. у Франції проблемами місцевого самоврядування займалися фізіократи, більше відомі своїми дослідженнями в галузі економічної теорії. Приватну свободу людини фізіократи вважали необхідною передумовою для розвитку самоврядування. Один з найбільш відомих попередників фізіократів — маркіз Рене-Луі д'Аргенсон (1694—1757), сучасник більш відомого Монтеск'є, виступав, на відміну від останнього, за скасування будь-яких станових привілеїв. Спостерігаючи життя сучасного йому міста, д'Аргенсон дійшов висновку про необхідність міського самоврядування. В основі теорії, розробленої ним у "Трактаті про управління і демократію в монархічному суспільстві", лежить теза "роиг gouverner mieux, il faudrait gouverner moins". Уся система міського самоврядування будувалася, за д'Аргенсоном, на виборній основі під наглядом інтенданта, якого призначав король. За словами Ю. Панейка, д'Аргенсон, "спираючись на голландські та фламандські зразки, вимагав визнати громади як так звані "демократії" або публічно-правні корпорації, привернути їм давню свободу — передусім право вільного вибору громадських органів — і право збирати податки".

Повністю відповідний у головному ідеям д'Аргенсона, але більш детальний "Проект муніципалітетів" (1775 р.) був створений одним з представників фізіократичної школи Дюпоном де Немуром. Він запропонував систему муніципалітетів, які б стояли одне над одним (комуна — округа — провінція) на чолі з головним муніципалітетом (державою). Самоврядування, за Немуром, через виборні народні магістрати повинно здійснюватися широким "класом" дрібних власників. Така громадська община вже якісно відрізнялася від релігійної протестантської громади XVI—XVII ст.. оскільки в її основу покладався передусім принцип наявності основних громадянських прав, що мали розглядатися не як даровані, дозволені державою, монархом або іншою інстанцією, а як природні, невід'ємні права кожної людини і громадянина. Тільки володіючи особистою свободою і як рівні перед законом, представники третього стану могли утворювати реально діючі місцеві об'єднання. Для свого часу це стало величезним кроком вперед на шляху розвитку місцевого самоврядування.

Також на становлення теорій місцевого самоврядування мали значний вплив представники утопічного соціалізму й комунізму (Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фур'є, Р. Оуен, А. Сен-Сімон, Ж.-Ж. Руссо та ін).

Зокрема, Ш. Фур'є пов'язував соціальний прогрес з часом, коли основу суспільства складатимуть асоціації — "фаланги". Свої погляди він виклав у роботі "Новий господарський соцієтарний світ" (1829 p.). Перший принцип існування фаланги — особиста свобода кожного. Фаланга матиме свої загальнообов'язкові норми, але вони видаються за згодою всього колективу та виконуються всіма свідомо, добровільно. Фаланги у Ш. Фур'є — автономні й незалежні одне від одного соціальні утворення. Вони не пов'язані між собою в єдину цілісну систему, хоча й координують свою діяльність. Центральна влада та її апарат не мають права втручатися у внутрішнє життя фаланг, опікувати їх, керувати ними тощо.

Будуючи теоретичну модель "нового морального світу", відомий англійський соціаліст-утопіст Р. Оуен вважав, що первинною одиницею, "молекулою" майбутнього ладу стане самодостатня комуна, "селище громад". Такі "селища громад" групуватимуться, за Р. Оуеном, у федерації національного масштабу (держави), а потім об'єднаються у масштабі міжнародному. Він розробив конституцію таких громад, за якою комуни повинні будуватися та функціонувати на основі колективної праці, громадської (і тільки громадської) власності, рівності прав і обов'язків усіх своїх членів тощо.

Наприкінці 60-х років XVIII ст. американський просвітитель Б. Франклін відмовляється від сприйняття Британської імперії як єдиного політичного утворення та розвиває концепцію гомруля, тобто самоврядування та політичного самовизначення північноамериканських провінцій.

Значного поширення набули погляди Т. Джеферсона на самоврядування невеликих громад як на ідеальну форму державності, які він називав "республіками в мініатюрі". Вони сформувались у концепцію, за якою муніципалітети визнавалися четвертою владою, яка контролюється лише законом та судом і яка не підпорядковується урядові та його органам в центрі й на місцях.

Пізніше, 1790 року, ідеї організації громадського самоврядування були сформульовані французом Туре, який виділив дві основні проблеми вчення про місцеве самоврядування: поняття про власні громадські справи та справи державні, які делеговані державою органам місцевого самоврядування.

Значний внесок у розуміння представницького правління та місцевої демократії зробив Дж. С. Міль, який, прагнучи знайти розумне поєднання егоїзму й альтруїзму, розглядав місцеві влади як виховальний інструмент, що спонукає людей дивитися далі своїх сьогочасних інтересів і визнавати справедливі вимоги інших людей. Дж. С. Міль вважав, що лише коли індивіди беруть участь в управлінні, то вони розуміють його результати. Дана ідея залучення населення в управління є сьогодні однією з основ концепції розвитку місцевих спільнот. Органи місцевої влади повинні, за Дж. С. Мілем, формуватися і функціонувати на основі тих самих принципів, що і органи центральної влади, а також принципу спільності місцевих інтересів. Даний принцип, згідно з Мілем, означає, що, оскільки кожна місцевість має свої специфічні спільні інтереси, в кожному виборчому окрузі й кожному місті має існувати власний парламент, який займатиметься вирішенням локальних справ.

Безпосередньо теорія місцевого самоврядування концентрувалася навколо формування правових відносин територіальної громади і держави. Вся наука про самоврядування бере свій початок зі спроби вирішити проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу; чи є вона незалежною від держави публічно-правною корпорацією, а чи міцно включеною в державний організм і виконує функції тільки органу держави3.

У процесі становлення і розвитку муніципальної науки сформувалося кілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування, які по-різному тлумачать сутність цього інституту, особливості його взаємовідносин з державою. У XIX ст. місцеве самоврядування, яке передбачає певну автономію, уособленість громади в механізмі публічної влади, природно стає гаслом більшості політичних рухів і політичних реформ. Одним із перших, хто привернув увагу до цих проблем, був А. Токвіль, ідеалом якого було суспільство, що функціонує як сукупність багатьох вільних і самоврядних асоціацій і громад. Сформульована ним та його послідовниками теорія природних прав вільної громади виникла на початку XIX ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма негативними сторонами, коли увага теоретиків філософії держави й права перемістилася з конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави, коли в політичній і філософсько-правовій думці відбулися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії і суспільної свободи. Представниками цієї теорії були Г. Арене, Н. Гербер, О. Гірке, А. Токвіль, О. Лаванд, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, Шеффле, Б. М. Чичерін та ін. За цією теорією, окрім трьох загальновизнаних конституційних гілок влади (законодавчої, виконавчої та судової) повинна була стати визнаною й четверта — громадська (муніципальна) гілка влади. Громада має право на самостійне й незалежне від центральної влади існування за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає її. За А. Токвілем, громада є тим "об'єднанням, яке найбільше відповідає самій природі людини, бо скрізь, де збиралися разом люди, громада виникає нібито сама собою. Є королівства та республіки, які створює людина; громада, здається, виходить просто з рук Господніх"1. У системах урядування, заснованих на принципах децентралізації та самоврядування, він убачав реальну альтернативу державній автократії.

Теорія вільної громади мала суттєвий вплив на розвиток законодавства першої половини XIX ст., знайшовши своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. про особливу, громадську владу, а також у розробленій франкфуртськими Національними зборами Конституції 1849 p., яка містила статті про особливі основні права громад.

У другій половині XIX ст. відомий німецький правознавець Отто Гірке, досліджуючи джерела німецького права, сформулював ідею суспільства як федерації громад і невеликих груп. Тільки з допомогою "конкретних" (сім'ї, сільської і міської громад, держави), а не "абстрактних" спільнот можна знайти вирішення конфліктів, що постійно виникають між інтересами більшості й меншості. Принциповою для нього була та обставина, що держава являє собою не пануючий над громадою, суспільством апарат, а одну з ланок у механізмі соціальних інтеракцій. Заслугою О. Гірке є ще й те, що він із сучасних позицій відкрив і запровадив у науковий обіг праці та ідеї Й. Альтузіуса.

Російська наукова думка також тривалий час зазнавала впливу цієї доктрини місцевого самоврядування. її джерелами вбачали слов'янофільські ідеї про особливий шлях руської держави та уявлення про природні права громади. Так, зокрема, А. П. ІДапов, аналізуючи провінційні літописи, систематизував значний матеріал про "вікове енергетичне прагнення до земської територіальної уособленості, самобутності" і тлумачив місцеве самоврядування та гласність як відродження староруської традиції земства. Інший російський дослідник — М. М. Ядринцев у своїх роботах розвивав думку про те, що життя суспільства, держави є життя його частин — громад, і тільки розвиток цих частин є джерелом розвитку цілого. Загальний прогрес, за М. М. Ядринцевим, полягає в диференціації життя цілого, в уособленні функцій, у самобутньому вдосконаленні кожної окремої частини. Провінціям має бути надана якомога більша автономія: це дасть їм змогу вирішувати "місцеві питання", забезпечить їх розвиток, а звідси, слугуватиме благу всієї держави. Він вважав, що без розвитку місцевого життя і самодіяльності неможливий вільний правильний розвиток суспільства.

На думку прихильників зазначеної теорії, соціальною основою місцевої влади (місцевого самоврядування) є громада з її звичаєвим правом як територіальний колектив людей, що проживають спільно. Громада сформувалася раніше за державу, а остання, у свою чергу, є "федерацією" громад. Громада — це інституція, рівна державі. Громада має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручання держави має природний і невідчужуваний характер (за певною аналогією з природними правами людини). Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися із самої природи громади (вони належать громаді в силу її природи або даруються Творцем). Обґрунтовуючи свободу й незалежність громади, ця теорія зверталася до історії середньовічних громад — вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодальної держави.

Основоположні висновки цієї теорії такі: 1) коло громадських справ є відмінним від справ державних; 2) громада є суб'єктом прав, які спеціально належать їй, а тому державне втручання в її справи недопустиме; 3) органи місцевого самоврядування обираються лише членами громади; 4) посадові особи самоврядування належать до громадських, а не до державних агентів і представляють не державу, а громаду. Таким чином, в особі комунальних структур утворюється нібито "держава в державі".

Логічним продовженням даної теорії стала господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка зробила спробу не тільки обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінний від держави суб'єкт права, а й зробила акцент на змісті комунальної діяльності. її фундаторами були Р. Моль, О. І. Васил ьчиков, В. М. Лешков та ін. Дана теорія організації місцевої влади виникла в результаті поступового розвитку положень теорії прав вільної громади у пристосуванні їх до умов, коли в процесі історичного розвитку ускладнюються правові відносини між суб'єктами суспільного життя і підвищується роль держави як регулятора цих відносин. В основу громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування покладено позичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив є елементом насамперед громадянського суспільства. Місцеве самоврядування — недержавне за своєю природою, має власну компетенцію у сфері не-пол ітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається і вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні належать до компетенції державної влади.

Так, у межах даного напряму, становлять інтерес погляди голови Комісії з підготовки земських установ в Російській імперії М. О. Мілютіна, який вважав, що "земське управління як суто місцеве, очевидно не може та й не повинно будь-яким чином торкатися державних справ, ні інтересів державної казни, ні суду, ні, насамкінець, поліції...", та пропонував розширити компетенцію земства, довіривши йому "ті частини земського господарства, які потребують найближчих економічних розпоряджень та, де слід, дії станових представників можуть мати прямий і безпосередній вплив на добробут жителів". Потім М. О. Мілютін висловлював переконання, що "чим повнішою і дієвішою буде участь земського управління в господарських розпорядженнях такого роду, тим ближче досягатиметься основна мета даних перетворень (мається на увазі земська реформа — авт.), і навпаки, чим більше буде встановлено обмежень у цьому відношенні, тим складніше прищеплюватимуться до нас нові установи...".

Наполягаючи на необхідності "надати, по можливості, якомога найширший розвиток господарської діяльності" земських установ, М. О. Мілютін особливо підкреслював, що вони "не можуть та не повинні мати характеру політичного; їх значення суто адміністративне...... У цілому він прагнув відмежувати відведену земству сферу від втручань державної влади.

Обидві теорії набули свого розвитку у громадській теорії місцевого самоврядування. Найбільш відомими представниками цієї теорії були вже згадувані В. М. Лешков та О. І. Васильчиков. Громадська теорія вбачала сутність самоврядування у наданні місцевій спільноті самій реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами відання тільки державними справами. Тобто вона виходить з протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійснювали свої власні інтереси. У протиставленні громадських і державних інтересів як би полягає підстава для повної самостійності органів самоврядування. Якщо органи самоврядування займаються не державними, а виключно громадськими справами, державі байдуже, як здійснюються ці, чужі для неї справи. За цією теорією, органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом "дозволено все, що не заборонено законом". Прихильник цієї теорії П. М. Подлігайлов вважав, що децентралізацією та самоврядуванням слід називати таку форму управління, яка забезпечує повну автономію громад, зосереджує повністю всі місцеві справи у віданні самої місцевої спільноти, при цьому остання не лише обирає зі свого середовища всіх посадових осіб, а й їх дії безпосередньо підпорядковує своєму контролю. Розглядаючи місцеве самоврядування як "питання, яке має невимірно величезну державну важливість та зачіпає рішуче всі різноманітні сторони складного народного життя", П. М. Подлігайлов писав, що "за відсутності самоврядування центральна влада або повністю ігнорує місцеві інтереси, а відповідно і нестатки населення, визначаючи своїм агентам на місцях безумовно виконувати тільки свої вимоги, або, бажаючи йти назустріч місцевим нестаткам, наказує своїм агентам піклуватися про їх задоволення, чим санкціонує свавілля", тому що ці особи є чужими для цієї місцевості та її проблем. "Усі місцеві інтереси та нестатки можуть бути добре відомі тільки самому місцевому населенню, яке до того ж найбільше зацікавлене в їх правильному задоволенні". Тому ці питання "повинні розроблятися в тій установі, яка для цього є найбільш компетентною — в органі самоврядування".

У вивченні питання про самоврядування в Росії із самого початку намітилася тенденція до порівняльного аналізу. Головними об'єктами порівняння спочатку були Англія та Франція. Наприкінці 60-х років XIX ст. з'явилася робота, де розглядалися системи самоврядування в цілому ряді країн. Це була капітальна тритомна праця князя О. І. Васильчикова "Про самоврядування" (СПб., 1869—1871). На його думку, земські установи повинні діяти в рамках загальнодержавних законів і бути повністю самостійними у своїй сфері, яку слід ретельно окреслити, щоб позбутися зіткнень з бюрократією, яка є більш згуртованою, аніж земство... Місцева влада, вважає О. І. Васильчиков, не повинна відповідати ні перед адміністрацією, ні перед виборцями, а тільки перед незалежним судом.

За О. І. Васильчиковим, форма самоврядування взагалі не залежить від типу правління, самодержавного, конституційного чи будь-якого іншого, хоча він і визнає, що розвиток самоврядування приводить у кінцевому підсумку до виникнення народного представництва.

У ході порівняльного аналізу він доходить висновку, що перевагою Росії є громада, той прообраз громадського самоврядування, в якій місцеве виборче начало ніколи не знищувалося. Його ставлення до громади складне: її він вважає головною перепоною покращенню землеробної культури, але вона — необхідний інститут, утворений людьми для захисту від несприятливих обставин, зовнішніх та внутрішніх. Тому лише тоді, коли на руський землі запанує закон вдасться впоратися зі складними природними умовами, громадський зв'язок відімре. Осередком земського самоврядування, на думку О. І. Васильчикова, повинен стати повіт, враховуючи, що губернія занадто велика, щоб успішно об'єднувати інтереси всіх місцевих жителів.

Як найбільш відомого серед російських представників громадської школи місцевого самоврядування слід назвати теоретика поліцейського права, засновника так званого суспільного права В. М. Лешкова. Ще в 1858 р. він опублікував своє фундаментальне дослідження "Російський народ та держава", в якому доводив, що засади самоврядування та самодіяльності є наріжним каменем історії руського народу. Центром самоврядування на Русі завжди була громада. Саме аналізу цього важливого соціального інституту і присвячувалася його робота. Він вважав, що центр управління суспільством знаходиться не на верхніх щаблинах влади, не в уряді і не в губернському правлінні, а внизу — у громаді, яку він називав "миром", "приходом", "селом", "містом". Саме тут на основі самоврядування люди компетентно вирішують свої проблеми. У громаду В. М. Лешков переносить центр поліцейської та управлінської діяльності, громада розглядається ним як основна управлінська структура, а громадські відносини регулюються діями тих правових норм, які в сукупності утворюють суспільне право. В основі цих теоретичних викладок — аксіома, яку сформулював відомий слов'янофіл Ю.Ф. Самарін: "Громадські засади складають основу, ґрунт всієї російської історії, минулої, теперішньої та майбутньої, насіння та коріння всього великого, що виникає на поверхні, глибоко зариті в його плідній глибині, і ніяка справа, ніяка теорія, яка заперечує цю глибину, не досягне своєї мети, не існуватиме"'. Відштовхуючись від цього положення, В. М. Лешков доводив, що управлінські щаблі та інстанції тільки тоді стають міцними, коли їх фундаментом є громада, громадський устрій. Якщо цивільні історики та слов'янофільські філософи, зокрема К. С. Аксаков, описували руську громаду як союз людей, заснований на громадському володінні землею та об'єднаний спільними справами, то В. М. Лешков розкрив громаду як специфічну політико-юридичну й управлінську установу, вніс в її розуміння юридичну визначеність. Водночас він ніколи не відривав громаду від держави та уряду: нормативна частина суспільного права В. М. Лешкова значною мірою спирається на державне законодавство, "державність" у нього логічно продовжує общинність.

Ми не випадково так ґрунтовно спиняємося на поглядах В. М. Лешкова. За словами його нащадків, як фундатор побудованого на національних засадах адміністративного та муніципального права, він вважав, що суспільне право (іноді він називав його земським правом, яке регламентує діяльність громадських органів самоврядування є найобширнішою і найскладнішою галуззю права, яка суттєво впливає і на цивільне, і на державне право. Під цим правом він розумів сукупність правових норм, які регулюють відносини в галузі безпеки населення, його благоустрою та управління громадськими справами. Сама " Руська правда", на його думку, була "кодексом громадського права".

Критикуючи централістські, державницькі підходи до самоврядування, інший представник ліберальної земської думки, А. А. Головачов, писав, що в основному самоврядування полягає "у праві місцевих спільнот відати місцевою адміністрацією з допомогою обраних ними осіб, які перебувають під контролем тих же спільнот". На його думку, при розподілі "предметів відомства" між адміністрацією та земством слід було спочатку виділити ті завдання, які можуть бути виконані центральним урядом, а решту передати до відання місцевого самоврядування. Відповідальність органи самоврядування повинні нести тільки перед своїми виборцями та незалежним судом, а не перед адміністрацією.

Значного поширення громадська теорія набула й в українській політико-правовій думці. Зокрема, М. П. Драгоманов, сформулювавши концепцію федерації вільних громад (так званий громадський соціалізм), у своїй праці "Історична Польща і великоруська демократія" виводить ряд важливих принципів локальної демократії: врахування національних особливостей кожної країни; самоуправління общин і областей у побудованій "знизу вверх" політично вільній державі; свобода всіх "живих складових частин народу", взаємозалежність політичної свободи і місцевого самоврядування. Якщо у цій роботі він підійшов до проблеми створення системи місцевого самоврядування в загальнодемократичному розумінні, то в проекті "Вільної Спілки" він детально обґрунтовує ідею політичної децентралізації, основою якої повинно було стати запровадження "самоуправи" громад, волостей, повітів, земель, кожна з яких "має свою внутрішню самостійність і незалежність стосовно інших самоуправ, незалежно вищого чи нижчого типу".

"Майбутній устрій, — підкреслював І. Я. Франко, — базуватиметься на якнайширшім самоуправлінні громад, повітів і країн, складених з вільних людей і поєднаних між собою вільною федерацією, що ґрунтується на солідарності інтересів". Неодмінною ознакою громади українські мислителі вбачали наявність діючого звичаєвого права, вважаючи, що лише народне право виходить з мотивів моралі, з цілей громадських.

Громадська теорія, незважаючи на її велику популярність у середині XIX ст., як зазначали її критики, змішувала самоврядні територіальні одиниці з всякого роду приватноправовими об'єднаннями (промисловими компаніями, благодійними фондами, об'єднаннями вчених, клубами тощо). Критики цієї теорії звертали увагу на те, що існування таких об'єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих громад (територіальних громад) має обов'язковий характер, а звідси вбачали в "діяльності самоврядних місцевих общин не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державної".

Як теоретична конструкція дана теорія була привабливою, але на думку її опонентів, дуже вразливою в науковому та практичному відношеннях. По-перше, самоврядування не завжди є тотожним громадському управлінню, по-друге, її положення є досить абстрактними та не відповідають реальним фактам. Насправді в більшості держав місцеве самоврядування не лише визнане, а й октройоване державою, але повного невтручання суверенної державної влади у справи комун ніде не має. По-третє, прихильники громадської теорії певним чином виправдовують ті прояви місцевого (мікротериторіального) егоїзму, які мають місце в житті кожної країни і нашої, зокрема, особливо в періоди політичної та економічної нестабільності. Адже наявність так званих природних і невід'ємних прав, на думку сучасного вітчизняного вченого-конституціоналіста М. І. Корнієнка та послідовного прихильника державного підходу до місцевого самоврядування, свідчить не стільки про автономію, скільки про певний "суверенітет" територіальної громади та її органів. А це вже небезпечно для цілісності держави3.

Викладені теорії виходили з протиставлення засад комунальних засадам державним. У другій половині XIX ст. громадська теорія з її ідеалізацією природи людини та її можливостей, ролі освіти в управлінні суспільством своїх вищих цілей та "явною переоцінкою консерватизму простих людей", певної "ірраціональності колективних соціальних сил" зійшла з історичної арени і поступово поступилася місцем державній теорії місцевого самоврядування. На відміну від громадської теорії означена теорія місцевого самоврядування вбачає в останньому частину держави. Пік популярності цієї теорії припадає на 70-ті роки XIX ст. Згідно з цією теорією, самоврядування — одна з форм організації місцевого державного управління. Будь-яке управління публічного характеру з цього погляду є справою державною. Основні положення державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими Л. Штейном і Р. Гнестом і більш детально розвинуті їх послідовниками, зокрема в Росії В. П. Безобразовим, О. Д. Градовським, М. І. Лазаревським, М. М. Коркуновим, А. Г. Михайловським, 1.1. Євтіхієвим, Б. Е. Нольде та ін. Так, А. Г. Михайловський розглядав самоврядування як частину загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях, що заснована на виборних засадах.

За цією теорією, вибір предметів діяльності не залежить від самоврядних органів, а визначається державою. Усі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм джерелом мають державну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною. Однак на відміну від центрального державного управління місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а з допомогою місцевих спільнот (територіальних громад), місцевих жителів, які зацікавлені в результатах місцевого управління. Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом "дозволено лише те, що передбачено законом".

Згідно з державною теорією, функції органів самоврядування "за своєю природою не відрізняються по суті від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими органами коронного управління та органами самоврядування має своїми підставами не відмінність природи цих справ, а лише міркування доцільності: є справи, стосовно яких можна передбачити, що з ними краще впораються органи коронного управління, які керуються центральними установленнями (зокрема, справи політичної поліції); і навпаки, є справи, які отримають більш повне вирішення, якщо вони будуть надані органам місцевим, зацікавленим не в тому, щоб догодити вищому начальству, а в тому, щоб задовольнити безпосередньо відомі їм нестатки місцевого населення (зокрема, справи дорожні, санітарні)".

Граф П. О. Валуєв, ставлячи питання про відношення земства до державного організму, заявляє, що земське управління може та повинно бути тільки особливою частиною цього організму, органом місцевим, який має своє окреме існування, свою самостійність, але все ж таки складовою частиною одного цілого та достатньо пов'язаним з іншими частинами цього цілого. Утворюючи земські установи, уряд не може утворювати status in status, не може поставити ці установи поза державою, не може вилучити їх з тих умов, яким підкорюється вся державна територія, та від того загального напряму, який встановлюється потребами всієї держави. В основі земського устрою, за П. О. Валуєвим, лежить "децентралізаційна думка", але вона "не спрямовується до ослаблення зв'язку між частинами й загальним центром. Державна влада не відокремлює від себе земство, а залучає його до спільної справи. Вона бачить у ньому не суперника, а союзника".

Важливу роль у формуванні та популяризації в Росії ідеї земства як державного інституту відігравав перший загальноземський орган — щотижнева газета "Земство" та її редактор В. Ю. Скалон. На його думку, "земські установи... повинні ввійти у систему державного управління як органічна складова частина його, наділені відповідною владою, поставлені у тісний органічний зв'язок з іншими громадськими установленнями, забезпечені повною незалежністю у колі ввірених їм справ місцевого управління, під наглядом і контролем влади урядової".

Виступаючи проти роздержавлення місцевих органів влади в особі земств, петербурзький правознавець професор Б. Е. Нолье зазначав, що самоврядування — така ж сама частина державного управління, як і управління коронне, а спір про "власні", "особливі" справи громади та справи, покладені на неї державою, називав "зовсім безплідною схоластикою позбавлених життєвого значення формул"

Як не парадоксально, загалом демократичні ідеї Б. Е. Нольде та інших учених в аспекті державної природи органів самоврядування збіглися з прагненнями більшовиків, спрямованими на боротьбу із земським самоврядуванням, послідовною його ліквідацією та заміною на всій території держави системою Рад — централізованою системою органів державної влади. Так, Л. О. Веліхов писав, що до державної теорії з відповідними класовими поправками близькими є і радянські теоретики, причому радянське самоврядування з його специфічною своєрідністю може бути пояснено лише на основі цієї теорії.

При розгляді характерних ознак місцевого самоврядування сформувалися два основні напрями в рамках загальної державної теорії місцевого самоврядування — політичний (P. Гнейст) і юридичний (Л. Штейн). Прихильники P. Гнейста вбачали підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їх формування, заміщення окремих місцевих посад. Особливості особистого статусу органів самоврядування, на їх думку, полягають або в тому, що ці особи, працюють безоплатно, або в тому, що ці особи займають свої посади по вибору, а не за призначенням. Р. Гнейст убачав істотну відмітну ознаку самоврядування в тому, що посади самоврядування є почесними: вони заміщуються за призначенням від уряду, але є безоплатними; в безоплатності він вбачав гарантію незалежності від центральної адміністрації, тому що, на його думку, особа, яка отримує за посаду гроші, завжди залежатиме і від посади, і від начальства. Така система, за Р. Гнейстом, забезпечує те, що місцеве управління буде в руках тих, хто займає керівні посади в суспільстві, й таким чином буде досягнуто гармонію держави і суспільства.

Однією з форм теорії Р. Гнейста є вчення О. Майєра, за яким сутність самоврядування полягає у виконанні в ньому посадових функцій ли