Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - § 3. Система місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування є не тільки гарантованим державою правом, реальною здатністю та багатогранною соціально-корисною діяльністю, а й певною соціальною системою (самоорганізацією) або тим організаційно-правовим механізмом, завдяки якому територіальні громади безпосередньо і через обрані ними органи здійснюють функції та повноваження місцевого самоврядування. "Місцеве самоврядування, — зазначається в Конституції України, — здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна" (ст. 140). Перераховані елементи цього організаційного механізму являють собою систему місцевого самоврядування. Графічно це може мати такий вигляд, як зображено на малюнку.

При елементній характеристиці системи місцевого самоврядування треба чітко розрізняти, по-перше, систему місцевого самоврядування в Україні взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста. Якщо система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування взагалі за своїм характером є системним комплексом, який включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і районні та обласні ради — органи місцевого самоврядування, що представляють в районах і областях спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Тут слід зазначити, що таке розуміння системи місцевого самоврядування деякі автори вважають спірним і навіть хибним. На відміну від органів державної влади, які становлять єдину загальнодержавну систему, місцеве самоврядування немає і, в принципі, не може мати якоїсь єдиної в масштабі всієї країни системи. Це суперечить принципу організаційної автономності органів місцевого самоврядування і не відповідає їх природі як органів конкретних територіальних громад, — так аргументують свою позицію ці автори1.

Нам видається, що наші критики не враховують тієї обставини, що у філософській літературі прийнято чітко розрізняти цілісні соціальні системи, якими є функціональна (змістовна) та органічна єдність їх окремих елементів чи компонентів, і, так звані, системні комплекси. В останньому випадку йдеться вже не про одну, а про кілька цілісних систем, які завдяки близькості своїх функцій створюють такий полісистемний комплекс або, так звану, складно-організаційну систему. Саме це, як нам видається, і мав на увазі законодавець при визначенні в Законі системи місцевого самоврядування (ст. 5). Саме це ми і мали на увазі, характеризуючи систему місцевого самоврядування, поділяючи її на систему місцевого самоврядування в Україні взагалі та систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста.

Система місцевого самоврядування села, селища, міста відзначається як єдністю, так і диференціацією та певною субординацією її основних елементів. Так, територіальна громада за логікою частин 1,3 ст. 140 Конституції України, а також Закону (ч. 1 ст. 6) є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, тобто самим повноважним елементом системи місцевого самоврядування. Сільська, селищна, міська рада є органом місцевого самоврядування, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 10 Закону). Виконавчі органи в системі місцевого самоврядування, за ч. З ст. 140 Конституції України, є "їх", тобто сільських, селищних, міських рад, виконавчими органами, а тому створюються вказаними радами та є їм підконтрольними і підзвітними (частини 1,2 ст. 11 Закону). Очолює виконавчій орган ради та головує на її засіданнях сільський, селищний, міський голова — посадова особа, яка обирається відповідною територіальною громадою та є підзвітною, підконтрольною і відповідальною перед нею, а також відповідальною перед відповідною радою (ч. 2 ст. 141 Конституції України, статті 12,42 Закону).

Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому створення в системі місцевого самоврядування двох незалежних одна від одної систем органів місцевого самоврядування — представницьких і виконавчих (а така пропозиція вносилася у свій час деякими вченими і політиками), було б науково неспроможним, таким, що не відповідало б і основним положенням Хартії. Місцеве самоврядування, зазначається там, здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборного права і які мають підзвітні їм виконавчі органи (ч. 2 ст. 3). Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана працююча корпорація, що сама приймає відповідні рішення і сама ж, своїми силами, виконує ці рішення. Це зовсім не означає, що в системі місцевого самоврядування не повинно бути розумного розмежування функцій і повноважень між радою, її виконавчими органами, сільським, селищним, міським головою, як це логічно випливає з ч. З ст. 141 Конституції України та передбачено Законом (ч. З ст. 10, статті 26—42).

Однією з характерних особливостей системи місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона має своє продовження як на регіональному рівні в особі районних, обласних рад — органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, окремих сіл, об'єднаних з іншими населеними пунктами в одну адміністративно-територіальну одиницю — сільраду), в особі так званих органів самоорганізації населення — будинкових, вуличних, квартальних, сільських комітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Перераховані органи також визначаються як самостійні елементи системи місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 5 Закону). Крім цього, у містах з районним поділом до системи місцевого самоврядування цих міст слід віднести ще районні в місті територіальні громади, а також районні в цих містах ради та їх виконавчі органи (ч. 1 ст. 142, п. 8 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, ч. 2 ст. 5, ч. 5 ст. 6 Закону).

Тут слід зазначити, що не всі з перерахованих елементів системи місцевого самоврядування села, селища, міста є такими, без яких вона б втратила свою цілісність. Так, наприклад, у сільських радах, що представляють територіальні громади, які нараховують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий комітет може не утворюватися, а його функції здійснює сільський голова одноосібно (ч. З ст. 11 Закону).

Що ж стосується відділів, управлінь та інших виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, то, відповідно до Закону, вони "можуть утворюватись" (ч. 1 ст. 54). Це означає, що на практиці вказані органи утворюються там, де в цьому є нагальна необхідність, переважно міськими радами міст обласного, республіканського (АРК), загальнодержавного значення, де є великі обсяги виконавчої роботи в окремих галузях місцевого господарського та соціально-культурного будівництва.

Не є обов'язковим елементом системи місцевого самоврядування міста з районним поділом і районні в місті ради, оскільки вирішення питання про їх утворення (не утворення) залежить від рішення територіальної громади міста з районним поділом чи міської ради (ч. 2 ст. 5, п. 2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону).

Такий же характер мають і органи самоорганізації населення, оскільки їх утворення залежить не тільки від ініціативи самих жителів, а ще й від дозволу сільської, селищної, міської ради, а також районної в місті ради.

Специфічне місце у системі місцевого самоврядування села, селища, міста належить сільському, селищному, міському голові. Характер його основних конституційних функцій (очолює виконавчий орган ради, головує на її засіданнях) характеризує його передусім як посадову особу ради та її виконавчого органу, завдяки діяльності якої досягається оптимальна гармонізація вказаних органів. З іншого боку, чинний закон визначає сільського, селищного, міського голову як головну посадову особу самої територіальної громади (ч. 1 ст. 12).

У зв'язку з цим в науці і практиці державного будівництва сучасної України не припиняється дискусія з приводу того, хто більш повноважний у системі місцевого самоврядування — рада як колегіальний виборний орган територіальної громади чи її виконавчий орган на чолі з безпосередньо обраним територіальною громадою сільським, селищним, міським головою?

Це питання було предметом розгляду Конституційного Суду України, в рішенні якого з цього приводу послідовно проведена думка про те, що в системі місцевого самоврядування України має місце певна субординація її елементів, а названі вище конституційні функції сільського, селищного, міського голови визначають його передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну за роботу виконавчого органу ради, і за організацію роботи самої ради.

Важливою особливістю конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні є наявність в його системі спеціальних органів — районних і обласних рад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, але, не маючи власних виконавчих органів, делегувати частину своїх повноважень місцевим органам виконавчої влади — районним і обласним державним адміністраціям.

Така дуалістична модель організації публічної влади на місцях є нашою національною специфікою. Вона зробила дуже актуальною проблему розмежування функцій і повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади.

Свої особливості мають системи місцевого самоврядування у містах загальнодержавного значення, якими є Київ і Севастополь.

Що стосується Києва, то ці особливості передбачені Законом України "Про столицю України — місто-герой Київ". Система місцевого самоврядування в місті Києві, зазначається у ст. 7 цього Закону, включає: територіальну громаду міста, міського голову, міську раду, виконавчий орган міської ради, районні ради; виконавчі органи районних у місті рад, органи самоорганізації населення.

Які ж особливості має ця система? Першою суттєвою особливістю є те, що свої власні виконавчі органи міська та районні в цьому місті ради мають формувати "на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади" (п. 2 розділу VII "Прикінцеві положення" Закону). Друга суттєва особливість полягає в тому, що із системи місцевого самоврядування міста цим Законом чомусь виключено такий важливий елемент, як територіальні громади районів у цьому місті.

Відповідно до Конституції України (ч. 2 ст. 118, ч. 2 ст. 140) "особливості здійснення" (виділено нами) виконавчої влади та місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі мають визначатися окремими законами. Нам видається, що ці особливості повинні стосуватися лише обсягу предметів відання та повноважень місцевого самоврядування цих міст і відповідних державних адміністрацій, при цьому ці повноваження повинні бути розмежованими. Що ж стосується системи місцевого самоврядування, то вона має бути такою, як і в інших містах з районним поділом. Поєднання ж в одному органі функцій виконавчого органу міської, районної ради та міської, районної державної адміністрації породжує безліч проблем як теоретичного, так і організаційно-правового характеру. Воно суперечить, по-перше, ст. 5 Конституції України, яка передбачає два самостійні канали здійснення влади — через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, і, по-друге, принципу організаційної самостійності місцевого самоврядування та його органів.

Питання ж про те, якою має бути система місцевого самоврядування нарівні районів у містах Києві та Севастополі, рівно яків будь-якому місті з районним поділом, на яких принципах вона має взаємодіяти з системою міського самоврядування міста, заслуговує того, що б на ньому спинитися докладніше.

Поділ великих міст на окремі райони продиктований, передусім, тими ж чинниками, що і поділ державної території на окремі адміністративно-територіальні одиниці, з метою децентралізації державної влади, створення там або місцевих органів виконавчої влади, або органів місцевого самоврядування. Отже, не варто думати, що держава, якщо вона демократична, обов'язково має бути децентралізованою, а велике місто з населенням, яке іноді перевищує населення деяких європейських держав, може й не бути таким. Інша річ, що слід розуміти під цією децентралізацією: деконцентрацію здійснюваних виконавчими органами міської ради управлінських функцій на рівень їх периферійних структур, створюваних у міських районах, чи розвиток в останніх місцевого самоврядування територіальних громад районів у містах та тих органів, які вони обирають, — районних у місті рад та їх виконавчих органів.

З цієї проблеми точиться дискусія від моменту проголошення незалежності України. Так, наприклад, уже в Законі Української РСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" від 7 грудня 1990 р. та його новій редакції (Законі України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 року) зазначалося, що районні в місті ради є складовою частиною міського самоврядування, що вони здійснюють повноваження, делеговані їм міською радою та її виконавчим комітетом в обсязі, необхідному для здійснення колективних потреб громадян району, затверджують бюджет та звіт про його виконання, керують переданими їм об'єктами комунальної власності, а також що делегування таких повноважень міськими радами та їх виконавчими комітетами є обов'язковими — ч. 2 ст. 2, ст. 50.

Проте в наступні роки в силу, на наш погляд, не стільки об'єктивних, скільки суб'єктивних причин, у практиці організації місцевого самоврядування в містах з районним поділом все більше поширюються центристські тенденції. У ряді таких міст України (Львові, Одесі, Маріуполі та ін.) всупереч чинного на той час законодавства були розпущені районні в цих містах ради, замість них створені районні адміністрації як периферійні ланки виконавчих органів міських рад. З прийняттям Конституції України проблема ця залишилася не вирішеною до кінця.

У зв'язку з цим коротко про історію цього питання. Відомо, що в ту історичну ніч, коли приймалася Конституція України, Верховна Рада України розглядала два варіанти ч. 5 ст. 140 Основного Закону, а саме:

- "у містах з районним поділом місцеве самоврядування здійснюється на загальноміському та районному його рівнях, у порядку і межах, визначених законом";

- "питання організації управління районами у містах належить до компетенції міських рад".

Другий варіант, незважаючи на серйозні заперечення проти нього, був таки проголосований 307 голосами, тобто конституційною більшістю. Це означало, що самоврядування на рівні районів у містах скасовувалося.

Проте при розгляді наступних статей Конституції України це питання знову виникло й було вирішене так: територіальні громади районів у містах є суб'єктами права комунальної власності (ч. 1 ст. 142); районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності Конституцією України здійснюють свої повноваження відповідно до закону (ч. З п. 8 розділу XV "Перехідні положення").

Саме таким законом і став Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", автори якого зробили вдалу, з нашої точки зору, спробу подолати суперечність, яка має місце між ч. 5 ст. 140, ч. 2 ст. 142 та п. 8 Перехідних положень Конституції України, і, не порушуючи прав міських рад вирішувати питання організації управління районами у містах, зберігши водночас на цьому рівні елементи самоврядування, гарантованого Конституцією України.

Це знайшло своє врегулювання в таких положеннях Закону:

територіальні громади районів у містах є суб'єктами права комунальної власності (ч. 5 ст. 6 Закону), яка являє собою матеріальну й фінансову основу місцевого самоврядування;

районні у містах ради після набрання чинності цим Законом здійснюють свої повноваження відповідно до закону. Обрання нового складу цих рад провадиться в порядку, що передбачається цим та іншими законами (абзац другий п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону);

— територіальна громада міста з районним поділом або міська рада можуть прийняти рішення щодо утворення (не утворення) районних у містах рад, але не пізніш як за шість місяців до дня проведення чергових виборів (ч. 2 п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону);

— районні у містах ради (в разі їх створення) та їх виконавчі органи здійснюють відповідно до Конституції та законів України управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети і контролюють їх виконання, здійснюють інші повноваження, обсяг і межа яких визначаються міськими радами за узгодженням з районними в містах радами з урахуванням загальноміських інтересів і колективних потреб територіальних громад районів у містах. Обсяг цих повноважень не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної у місті ради протягом даного скликання (ст. 41 Закону);

— у разі, якщо рішення про утворення районної у місті ради не прийняте, територіальна громада району в місті приймає на своєму референдумі рішення про наділення міської ради правом щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є в її комунальній власності. А якщо таке рішення не буде прийняте, то і в цьому разі міська рада здійснює управління вказаним майном, проте має нести певну відповідальність перед територіальною громадою району в місті (ч. 4 ст. 16 Закону).

Тепер про ті чинники, які породили вказану проблему.

На Конституційну комісію та її робочу групу, Тимчасову комісію по доопрацюванню проекту Конституції України великий вплив справила, як нам видається, громадська концепція місцевого самоврядування, прихильники якої обмежують його рівень тільки населеними пунктами, оскільки тільки там, на їхню думку, існує територіальна громада. І хоча ніде у світі місцеве самоврядування не обмежується лише населеними пунктами, а територіальними спільнотами (комунами, громадами, общинами, муніципалітетами) визначається населення, яке проживає і на рівні кількох населених пунктів і навіть частини населеного пункту, вказана точка зору була вирішальною при голосуванні ст. 140 Конституції України.

Не можна недооцінювати, як нам видається, і суб'єктивний фактор. Відомо, що роль міського голови у системі місцевого самоврядування міста дуже велика. За Конституцією України (ст. 141), він має очолювати виконавчий орган ради та головувати на її пленарних засіданнях. Закон (ст. 12) наділяє його ще й функцією головної посадової особи територіальної громади, а також власними повноваженнями по вирішенню ряду питань, зокрема кадрових (ст. 42). До того ж повноваження міського голови по організації роботи ради практично нічим не відрізняються від повноважень колишнього голови міської ради, хоча Конституція України обмежує його повноваження лише головуванням на засіданнях ради.

Проте у містах з районним поділом повноваження міського голови фактично "обмежені" тим, що в кожному районі є рада, її виконком і голова цієї ради, а отже, треба рахуватися з певною автономією цих органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Нам видається, що чинний Закон дає змогу в кожному місті з районним поділом легітимно вирішити питання про те, бути чи не бути районним у місті радам та їх виконкомам. У разі, якщо це питання не було вирішене відповідно до Закону за 6 місяців до чергових виборів, треба рахуватися з указаними органами місцевого самоврядування та діяти відповідно до Закону при наділенні їх відповідними повноваженнями.

На жаль, ця обставина не враховується деякими міськими радами. Так, наприклад, Луганська міська рада своїм рішенням від 3 грудня 2002 р. значно обмежила обсяг повноважень районних у цьому місті рад, у тому числі й тих, які відповідно до ч. 2 ст. 41 Закону є виключними повноваженнями цих рад (управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формування, затвердження, виконання відповідних бюджетів). У такий самий спосіб схильні діяти й Харківська та деякі інші міські ради.

З огляду на це хотілося б звернути увагу всіх, кого цікавить це болюче питання, на Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. (справа про місцеве самоврядування), в якому зазначається, зокрема, таке:

положення ч. 5 ст. 6 та частини ч. 4 ст. 16 Закону, відповідно до яких в містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права комунальної власності й не втрачають цього права, якщо рішення про створення районних у містах рад не було прийнято, узгоджується з положеннями ч. 1 ст. 142 Конституції України;

частина перша ст. 142 і абзац третій п. 8 розділу XV "Перехідних положень" Конституції України змістовно не пов'язані з ч. 5 ст. 140 та іншими статтями Основного Закону. Проте між цими нормами немає суперечності, оскільки, відповідно до ст. 146 Конституції України інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом1.

Отже, передбачені чинним Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" права територіальних громад районів у містах та їх повноважного представництва — районних у містах рад (у разі їх утворення) визнані Конституційним Судом України такими, що відповідають Конституції України. Тому всяку спробу обійти чи по-іншому тлумачити ці права, чим би це не мотивувалося, слід вважати такою, що не відповідає чинній Конституції України.

Ставлячи так питання, ми поділяємо позицію тих політиків, учених і практиків, які виступають за необхідність внесення змін до Основного Закону, спрямованих на більш продуману організацію місцевого самоврядування у містах з районним поділом, яка б виключала будь-які суперечності на практиці.

Зміни в системі центральних органів державної влади, які здійснюватимуться в рамках конституційної реформи, через перетворення України з президентсько-парламентської республіки на парламентсько-президентську повинні, як про це справедливо зазначається багатьма провідними політиками України, поєднуватися з відповідними трансформаціями, причому радикальними на місцевому й регіональному рівнях.

Ці зміни, як нам видається, мають торкнутися і системи місцевого самоврядування, зокрема тієї його моделі, яка передбачена Конституцією України.

Важливою конституційною проблемою є відновлення повноцінного місцевого самоврядування в районах і областях, тобто на регіональному його рівні. Цим шляхом, як відомо, йде Польща.

Конституція України не передбачає, але й не забороняє районним, обласним радам створювати свої власні виконавчі органи. Інша річ, чи будуть ці органи повноцінними. Адже така, наприклад, важлива функція місцевого самоврядування, як підготовка й виконання районних, обласних бюджетів, прямо віднесена самим Основним Законом України до компетенції районних, обласних державних адміністрацій (ст. 119). У цьому зв'язку заслуговує на увагу лише ідея про більш повне використання того потенціалу, який закладений в такій інституції, як виконавчий апарат цих рад (ч. 4 ст. 141 Конституції України). Чинний Закон, як відомо, зводить роль виконавчого апарату районних, обласних рад лише до здійснення ними організаційного, інформаційного, правового та іншого забезпечення цих рад, тобто до функцій їх секретаріату. Проте ніщо не заважає районній, обласній раді створити у системі свого виконавчого апарату орган типу управління справами чи фонд державного майна, тобто орган, який би взяв на себе оперативне управління тими об'єктами комунального майна, що є спільною власністю територіальних громад, якими, відповідно до Конституції України, мають управляти районні, обласні ради. Сьогодні ж більшість районних, обласних рад делегують цю свою конституційну функцію районним, обласним державним адміністраціям, хоча Законом (див.: ст. 44) таке їх право і не передбачено.

Нам видається, що виконавчий апарат районних, обласних рад має зайняти своє місце в системі місцевого самоврядування як її окремий елемент. А от введення ст. 5 Закону до цієї системи в такій якості сільського, селищного, міського голови спричинює сумнів. По-перше, це — посадова особа, а не орган місцевого самоврядування. Адже не може орган очолювати виконавчий орган ради та головувати на її пленарних засіданнях, як про це зазначається в ч. 2 ст. 141 Конституції України. По-друге, сільський, селищний, міський голова в силу покладених на нього Конституцією України функцій має входити до системи місцевого самоврядування, передусім, разом з виконавчим органом відповідної ради як його (виконавчого органу) керівник.

Закінчуючи загальну характеристику системи місцевого самоврядування, слід зазначити, що більшість її основних елементів (рада, виконавчі органи, органи самоорганізації населення) є своєрідними соціальними системами, які також є предметом самостійного дослідження у цьому підручнику.