Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - § 2. Місцевий (базовий) і регіональний рівні місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування

§ 1. Поняття місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування і їх види

Одними з представницьких органів територіальних громад згідно з Конституцією та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", є відповідні місцеві ради. Для з'ясування сутності цих органів доцільно визначати їх роль і місце в системі місцевого самоврядування.

Світовий досвід свідчить, що виборні органи — головні носії самоврядних повноважень. Представницька демократія є більш професійною, аніж безпосередня демократія і, відповідно до змісту ст. 5 Конституції України, саме ради як виборні, а, отже, і представницькі органи є органічним елементом системи влади на місцях і виступають однією з форм участі громади в управлінні суспільними та державними справами.

Основні ознаки рад як представницьких органів:

1) це колегіальні органи, до складу яких входять депутати, обрані безпосередньо населенням на підставі виборів;

2) вони здобувають мандат довіри безпосередньо від населення в межах територіальної громади, яка є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень;

3) їх діяльність поширюється на всю територію проживання громади;

4) згідно із законом, вони наділені правом представляти інтереси територіальних громад;

5) приймають рішення від імені громад;

6) є органами загальної компетенції, до відання яких відносяться всі питання, що вимагають нормативного регулювання;

7) посідають провідне місце у системі всіх органів місцевого самоврядування;

8) виражають волю всього населення територіальної громади, надаючи їй загальнообов'язкового характеру і здійснюючи в такий спосіб місцеву владу;

9) у своїй діяльності сполучають місцеві інтереси з державними.

Отже, представницькі органи місцевого самоврядування — ради — є колегіальними органами загальної компетенції, які складаються з обраних безпосередньо населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці, виражають їх волю, приймаючи від її імені рішення, що мають загальнообов'язковий характер.

§ 2. Місцевий (базовий) і регіональний рівні місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування

Місцевий (базовий) і регіональний рівні рад будуються згідно з існуючим в Україні адміністративно-територіальним устроєм. До представницьких органів місцевого самоврядування належать:

Верховна Рада Автономної Республіки Крим — представницький орган автономії (ст. 136 Конституції України, розділ III, глава VI Конституції Автономної Республіки Крим, прийнята 21 жовтня 1998 р. і затверджена Законом України 23 грудня 1998 р. та Законом України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим" від 10 лютого 1998 p.);

сільські, селищні, міські ради (ст. 146 Конституції України; ст. 10 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні");

районні та обласні ради — органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси громад сіл, селищ і міст (ст. 146 Конституції України, ст. 5 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні").

Місцеві ради будуються у повній відповідності з існуючим в Україні адміністративно-територіальним устроєм.

Адміністративно-територіальний устрій України — це зумовлена географічними, історичними, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація Української держави з поділом її на складові частини — адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до яких будується як система державних органів, так і рівні органів місцевого самоврядування.

Згідно з Конституцією України та проектом Закону України "Про адміністративно-територіальний устрій України", систему адміністративного устрою складають адміністративні одиниці: області, райони, міста (районного, республіканського, обласного значення і міста, що мають спеціальний статус), райони в містах, селища і села.

Отже, адміністративно-територіальний поділ — необхідна умова організації представницької влади на місцях. Іншими словами, ради повинні бути "прив'язані" до певної адміністративно-територіальної одиниці.

Під адміністративно-територіальною одиницею розуміється частина території України, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Таким чином, саме адміністративні одиниці є просторовою основою відповідних територіальних громад, а звідси, і їх представницьких органів — рад, що створюються з метою зручності управління на місцях.

У свою чергу, адміністративно-територіальні одиниці за соціально-територіальними ознаками поділяються на населені пункти (села, селища, міста) та регіони (райони й області). Такий поділ є підставою для виділення в процесі побудови представницьких органів місцевого самоврядування двох рівнів: місцевого (базового) та регіонального.

Для визначення елементів місцевого (базового) рівня потрібно з'ясування сутності такої категорії, як населений пункт.

Згідно зі ст. 7 проекту Закону "Про адміністративно-територіальний устрій України", населений пункт — це частина комплексно заселеної території, яка склалася внаслідок господарської та іншої соціальної діяльності, має сталий склад населення і власну назву, зареєстровану в передбаченому Законом порядку.

Розрізняють сільські та міські населені пункти.

До категорії сільських населених пунктів як елементів місцевого (базового) рівня територіальної організації місцевого самоврядування належать села — населені пункти зі сталим складом населення, переважна частина якого зайнята в сільському господарстві.

До категорії міських населених пунктів як елементів місцевого базового рівня територіальної організації представницьких органів місцевого самоврядування належать селища, міста, а також, на підставі ст. 5 Закону про місцеве самоврядування в Україні, райони в місті.

На відміну від сіл, селища — це населені пункти, розташовані при промислових підприємствах, будовах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах по виробництву й переробці сільськогосподарської продукції, та інші населені пункти, що мають комунальну і соціальну інфраструктуру й переважна частина населення яких зайнята у промисловому виробництві чи соціально-культурній сфері.

Міста, своєю чергою, підрозділяються на такі види: міста районного значення; міста республіканського (Автономної Республіки Крим) значення; міста обласного значення; міста, що мають спеціальний статус відповідно до Конституції України (Київ і Севастополь); райони в містах і міські округи.

Спеціальна ознака міст полягає в тому, що вони є не лише територіальною основою для формування на їх території представницьких органів місцевого самоврядування, а й те, що проектом Закону про адміністративно-територіальний устрій України визначається кількість населення, яка мешкає в перерахованих містах (статті 10,11 Закону).

Це є підставою для наступного визначення кількісного складу рад місцевого самоврядування в Законі України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 14 січня 1998 р.

Так, до категорії міст районного значення відносять міста, на території яких розташовані промислові підприємства, комунальне господарство, житловий фонд, мережа соціально-культурних закладів і підприємств, з кількістю населення понад 10 тисяч жителів, переважна частина якого зайнята в промисловості чи соціально-культурній сфері.

До категорії міст республіканського (Автономна Республіка Крим) значення відносять міста, які є економічними і культурними центрами, мають розвинуту промисловість, комунальне господарство, значний житловий фонд, з кількістю населення понад 50 тисяч жителів.

Такі самі вимоги ставляться і до категорії міст обласного значення. Однак треба зазначити, що із загальних вимог до згаданих міст є винятки. Зокрема, до категорії міст республіканського (Автономної Республіки Крим), а також до міст обласного значення можуть бути віднесені населені пункти з кількістю населення менше 50 тисяч жителів, якщо вони мають важливе промислове, соціально-культурне, історичне, оборонне значення, перспективу економічного розвитку, або населені пункти, які включені до курортних зон і на їх території розташовані санаторії, стаціонарні лікувальні й оздоровчі заклади, туристичні бази, інші заклади відпочинку.

До категорії міст, що мають спеціальний статус, відносять міста Київ і Севастополь, чисельність населення яких перевищує 1 мільйон жителів.

До базового рівня місцевого самоврядування відносять також райони в містах.

Проект Закону про адміністративно-територіальний устрій України (ст. 16), а також Закон про місцеве самоврядування в Україні (ст. 5) передбачають, що в містах з кількістю населення не менш як 300 тисяч жителів можуть бути утворені адміністративно-територіальні одиниці — райони у місті. Закон про місцеве самоврядування в Україні уточнює це положення.

Згідно з п. 2 ст. 5 Закону, у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до Закону можуть бути створені районні в місті ради.

Проте, на відміну від вищеназваних категорій сіл, селищ, міст та інших територіальних утворень, в яких, згідно із Законом про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, голови ради обираються окремо від депутатів представницьких органів, райони в містах ради обирають голову ради, який одночасно є і головою виконавчого комітету.

Отже, для місцевого (базового) рівня місцевого самоврядування як територіальної основи місцевих рад відносять: села; селища; міста районного, республіканського (Автономна Республіка Крим), обласного значення; міста, що мають спеціальний статус відповідно до Конституції України (Київ і Севастополь); райони в місті.

Створювані на території цих населених пунктів представницькі органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження від імені та в інтересах територіальних громад, які, у свою чергу, впливають на діяльність цих рад, застосовуючи відповідні форми безпосередньої демократії: місцеві референдуми, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо.

Саме тому функціонування місцевого (базового) рівня місцевого самоврядування ефективно безпосередньо на місцях проживання жителів у селах, селищах, містах. Саме в цих територіальних межах і утворюються територіальні громади як найбільш оптимальна форма об'єднання спільних інтересів людей за місцем їх проживання.

Серед місцевих рад виділяють обласні та районні ради, територіальною базою яких є регіональний рівень місцевого самоврядування, до якого відносять області та райони.

Область — адміністративно-територіальна одиниця, яка утворилася в межах території України, має певні історичні, економічні, екологічні, географічні та демографічні особливості, складається з районів і міст обласного значення.

Район — це частина території області переважно з агропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямованою на забезпечення зв'язків між населеними пунктами, розташованими на його території.

Райони складаються із сіл, селищ, міст районного значення.

Уже зазначалося, що області і райони належать не до категорії населених пунктів, про які йшлося, а до регіонів. Тобто вони є лише територіальною основою, в межах якої вже існує певна сукупність територіальних громад, що функціонують на території відповідних областей і районів.

Створювані на території цих регіональних одиниць районні та обласні ради є формою прояву та інтеграції волі й інтересів виборців, які мешкають на території рад місцевого (базового) рівня.

Це виявляється, зокрема, у тому, що, згідно зі ст. 4 Закону про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, загальний склад районних рад визначається з урахуванням кількості територіальних громад адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу, а загальний склад обласних рад визначається з урахуванням кількості районів, міст обласного значення, що входять до складу області. Тим самим забезпечуються спільні інтереси відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст (ст. 5 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні"),

Проте наявність базового та регіонального рівнів не породжує підпорядкованості перших другим та не ставить питання визначення первинності чи вторинності серед представницьких органів місцевого самоврядування, оскільки первинним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада.

Отже, підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що порядок формування представницьких органів безпосередньо залежить від існуючого в Україні адміністративно-територіального устрою.

За своїми соціально-територіальними ознаками, адміністративно-територіальні одиниці поділяються на населені пункти, які є просторовою основою для формування і функціонування рад базового рівня, та регіони, які є просторовою основою для організації та діяльності регіональних представницьких органів місцевого самоврядування.

Місцеві ради як представницькі органи місцевого самоврядування формуються на підставі існування місцевого (базового) та регіонального рівнів.

Базовий рівень включає сільські, селищні, міські та районні у місті ради, які утворюються на території сіл, селищ, міста районного, обласного, республіканського значення, міста, що має спеціальний статус (Київ та Севастополь), та районів у містах.

Регіональний рівень місцевих рад представницьких органів місцевого самоврядування включає як елементи цієї системи обласні та районні ради, що утворюються на території відповідних областей і районів.

Відмінності між цими двома рівнями досить чітко визначені у пунктах 1 і 2 ст. 10 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в інтересах всіх функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, цим та іншими законами.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, місту межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.