Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - Розділ VII. Форми і методи діяльності представницьких органів місцевого самоврядування

§ 1. Поняття форм і методів діяльності представницьких органів місцевого самоврядування

Функції і повноваження місцевих рад здійснюються за допомогою притаманних їм форм і методів діяльності. Ця діяльність включає в себе дії правового, організаційного, майнового, матеріального, фінансового, технічного та іншого характеру.

Згідно зі ст. 4 профільного Закону, місцеве самоврядування в Україні здійснюється, зокрема, на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності, в межах повноважень, визначених цим та іншими законами.

Найважливішою складовою роботи представницьких органів місцевого самоврядування є їх правова діяльність. У процесі здійснення своїх завдань, функцій і компетенції місцеві ради приймають нормативно-правові акти, визначені законом про місцеве самоврядування в Україні (рішення відповідної ради) з метою регулювання суспільних відносин, які забезпечуються організаційною, виховною, а в деяких випадках — і примусовою діяльністю.

Рішення сільських, селищних, міських, районних і обласних рад регулюють групу кількісно невизначених суспільних відносин; вони адресовані відповідним суб'єктам, діють у часі безперервно або на визначений цими актами строк; не вичерпують свою обов'язковість

певною кількістю застосування. Чинність цих актів припиняється або скасовується за спеціальною процедурою, визначеною Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" і прийнятим відповідною радою на підставі цього Закону регламентом сільської, селищної, міської, районної і обласної ради.

Діяльність усіх місцевих рад та їх органів відбувається на підставі і на виконання Конституції, законів та інших нормативно-правових актів, у межах вимог законності, під постійним контролем територіальної громади. У процесі роботи місцеві ради організовують виконання вимог закону, здійснюючи дії, що ним передбачені, а також виконують в межах своїх прав та надані ним повноваження, шляхом самостійного видання актів, передбачених законом. Так, у межах своєї компетенції місцеві органи влади користуються владними повноваженнями, а також повноваженнями виступати від імені територіальної громади, встановлювати обов'язкові для інших органів, громадських організацій і громадян правила поведінки у формі рішень і розпоряджень; вимагати від них виконання відповідних правових обов'язків; застосовувати засоби заохочення, а в необхідних, передбачених законом випадках — й засоби примусу.

Важливим елементом функціонування місцевих рад є організаційна діяльність, адже вона має найбільшу питому вагу, порівняно з іншими складовими частинами діяльності цих органів. Важливість організаційної діяльності пояснюється й тим, що завдяки їй практично реалізуються найважливіші повноваження місцевих представницьких органів: управління відповідними об'єктами, планування і координація, контроль і перевірка виконання тощо.

Завдяки організаційній діяльності, розв'язуються питання правильної побудови виконавчих та інших органів; їх створення; забезпечення злагодженості й чіткості в їх роботі, визначення побудови їх структурних частин, повноважень державних службовців; чітке розмежування функцій між радами, їх органами, а також між окремими ланками й виконавцями з подальшим закріпленням їх компетенції у відповідних положеннях тощо.

Організаційна діяльність спрямована також на організацію практичного здійснення і власне на здійснення планування, координації, обліку та контролю, на забезпечення нагляду за діяльністю підпорядкованих органів, об'єктів господарського й культурного призначення; на організацію перевірки виконання прийнятих рішень, на проведення безпосередньо організаторської роботи серед населення з метою його залучення до практичного вирішення конкретних завдань господарського й культурного будівництва на відповідній території.

Основним елементом діяльності представницьких органів місцевого самоврядування є матеріально-технічні дії, які охоплюють досить великий обсяг фінансової, бюджетної, господарської роботи, постачання, підготовки проектів рішень і розпоряджень, статистичних звітів, інформацій, довідок, узагальнень практики, ведення діловодства тощо. Вони посідають значне місце в діяльності місцевих рад та їх органів і включають широкий діапазон дій, починаючи від складання звітів, ведення протоколів сесій і засідань й закінчуючи підготовкою і доведенням до виконавців актів місцевих рад, їх виконкомів, відділів та управлінь.

Усі дії матеріально-технічного характеру можна поділити на дві групи.

До матеріальних дій належать різні операції, пов'язані з постачанням, прийманням і передачею матеріальних, грошових та інших коштів, а також майна, устаткування тощо. До зазначених дій слід віднести ще різні операції, пов'язані з видачею виконавчих документів і т. ін.

До дій технічного характеру належать всі допоміжні технічні операції, пов'язані із забезпеченням усім необхідним рад та їх органів; додержання необхідної форми при виданні правових актів; реєстрація різних фактів і подій; систематизація і кодифікація нормативних актів; інформаційно-довідкова робота; всі види статистичної роботи і, нарешті, все діловодство.

Усі дії матеріально-технічного характеру, як свідчить практика роботи місцевих рад та їх органів, тісно пов'язані з правовими й організаційними діями. І це цілком зрозуміло, оскільки ці дії спрямовані на забезпечення будь-яких заходів згаданих органів. Зокрема, необхідно здійснити точні розрахунки наявних сил і засобів, у ряді випадків детально розглянути проекти, кошториси; визначити завдання; вишукати ресурси; вказати на джерело робочої сили, техніки, матеріалів; визначити персональну відповідальність за доручену справу конкретних осіб або органів.

Практично всі перераховані основні елементи управління перебувають у тісному зв'язку між собою і взаємно зумовлюють один одного. Проте зазначені види діяльності не здійснюються довільно — вони реалізуються з допомогою визначених у законі відповідних організаційних форм і методів роботи і використовуються представницькими органами місцевого самоврядування.

Як уже зазначалося, діяльність органів місцевого самоврядування щодо безпосереднього, оперативного та повсякденного керівництва господарським і соціально-культурним життям протікає в певних формах, які безпосередньо пов'язані зі змістом повноважень цих органів.

У зв'язку з цим варто з'ясувати питання про співвідношення форм діяльності та змісту повноважень місцевих рад та їх органів. У загальному визначенні форми діяльності представницьких органів місцевого самоврядування е сукупністю способів реалізації їх компетенції.

Вони здійснюються з допомогою визначених законом, іншими нормативно-правовими актами, а також практикою роботи рад, дій цих органів, посадових осіб і депутатів. Звичайно, вони втілюються в певних правових, організаційно-правових та організаційних рамках (сесії рад, засідання виконавчих комітетів, робота постійних комісій, посадових осіб місцевого самоврядування, робота депутатів тощо).

Отже, під формами діяльності представницьких органів місцевого самоврядування розуміються основні, самостійні, конкретні, здійснювані в межах певних правових, організаційно-правових та організаційних рамок (види дій) рад, їх органів, посадових осіб і депутатів, з допомогою яких реалізується компетенція місцевих рад та їх органів.

Аналіз статей Закону "Про місцеве самоврядування України", які стосуються форм діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, дозволяє зробити висновок, що свої завдання і функції, на підставі яких визначена компетенція місцевих рад, останні здійснюють у правовій, організаційній і матеріально-технічній формах.

Правова форма діяльності місцевих рад виявляється у реалізації повноважень цих органів, пов'язаних з нормотворчою, правозастосовчою і правоохоронного діяльністю представницьких, виконавчих органів, їх посадових осіб, спрямованою на регулювання правовідносин.

Організаційна форма діяльності, на відміну від правової, не передбачає юридичних наслідків і безпосередньо не формує правовідносини. Дії, що становлять її зміст, забезпечують виконання завдань, функцій і повноважень рад за допомогою конкретних організаційних форм, не обов'язково закріплених у законі.

Основне місце в цьому ряду посідають організаційно-правові форми, безпосередньо закріплені в законі. До таких форм належать:

сесії рал місцевого самоврядування як основна організаційно-правова форма їх діяльності;

засідання виконавчих комітетів рад, постійних комісій;

робота депутатів на всій території відповідної територіальної громади;

організація і проведення місцевих референдумів, загальних зборів громадян;

місцеві ініціативи членів територіальної громади; громадські слухання.

Залежно від спрямованості й мети організаційні форми діяльності рад поділяють на загальні та конкретні інституції.

До загальних форм відносять внутрішньо організаційну та організаторську роботу рад, їх органів і депутатів.

Внутрішньоорганізаційна форма роботи спрямована на забезпечення діяльності рад, їх нормального функціонування. Зміст цієї форми полягає у підготовці сесій, засідань виконавчих комітетів, постійних комісій, діяльності депутатів серед населення. Внутрішньоорганізаційна робота необхідна також при вирішенні питань формування рад, вдосконалення внутрішньої структури, апарату ради. Вона виконується всіма органами ради, але більшою мірою стосується діяльності виконавчого комітету та сільського, селищного або міського голови.

Важливим засобом забезпечення керівництва підпорядкованими раді підприємствами, організаціями та установами є організаторська робота рад, спрямована на виконання їх рішень у всіх сферах управління господарським, соціальним і культурним будівництвом на своїй території. Велику роль у реалізації цієї форми роботи відіграє виконавчий комітет рад, покликаний реалізовувати акти ради.

На відміну від внутрішньоорганізаційної, організаторська робота меншою мірою регулюється процесуальними та процедурними нормами. У ній особливого значення набуває досвід депутатів, який здобувається на підставі професійних знань, практичних навичок, організаторських здібностей, а також конкретних і обґрунтованих заходів, що розробляються і здійснюються.

Якщо внутрішньоорганізаційна діяльність більшою мірою є справою виконавчого апарату ради, то організаторська робота притаманна як раді, іншим її органам, голові, так і депутатам.

Загальні організаційні форми діяльності рад реалізуються з допомогою конкретних форм роботи. Останні, своєю чергою, залежно від їх ролі і значення в керівництві, яке здійснює рада, можуть розділятися на основні та допоміжні.

До основних організаційних форм діяльності ради належать:

безпосередня організаційна робота голови ради, виконавчого комітету та його органів, постійних комісій, діяльність депутатів і населення в органах його самоорганізації.

Для здійснення підготовчої роботи, перевірки виконання і контролю з боку ради використовують допоміжні форми організаційної діяльності, до яких, зокрема, належать: діяльність підготовчих комітетів і робочих груп постійних комісій; проведення виробничих і оперативних нарад; семінарів і конференцій тощо. Залежно від кола органів та осіб, які здійснюють організаційну діяльність, розрізняють її колегіальні й індивідуальні форми.

До перших, зокрема, відносять сесію, засідання, наради тощо. До других можна віднести одноосібне розпорядництво, що здійснюється в процесі оперативного керівництва діяльністю підприємств, установ і організацій, індивідуальну роботу депутатів серед населення і т. ін.

Залежно від справ, які розглядаються радою та її органами, виділяють організаційні форми, що застосовуються для розгляду питань загальної (сесії, засідання виконкомів, постійні комісії) і спеціальної (робота відділів та управлінь виконавчих комітетів) компетенції.

Матеріально-технічна форма діяльності рад не має правового й організаційного характеру. Вона зводиться до забезпечення заходів допоміжного характеру (складання звітів, ведення діловодства тощо).

Методами діяльності рад є засоби, що застосовуються в межах певних форм з метою здійснення їх повноважень.

Методи діяльності рад бувають правові та організаційні.

Правовий метод — це засіб прийняття радами та їх органами відповідних нормативно-правових актів.

Організаційні методи — це засоби досягнення певної мети в межах відповідних форм організаційної діяльності.

Існують також організаційно-правові методи, що закріпилися у відповідних нормативно-правових актах (наприклад, методи організації і перевірки виконання, інформаційного забезпечення роботи ради тощо).

Організаційні методи залежно від спрямованості й мети діяльності рад поділяють на загальні та похідні від них, або конкретні.

До перших, зокрема, належать методи безпосереднього керівництва та координації.

Здійснюються загальні методи на підставі застосування конкретних методів, які, у свою чергу, залежно від їх ролі і значення в процесі здійснення радами керівництва розділяють на основні та допоміжні. У сукупності вони складають систему організаційних методів діяльності рад.

Серед основних методів організаційної діяльності найбільш поширеними є організаційне планування роботи рад, прогнозування (так звана "проектна функція"), інструктування, контроль.

Поряд з основними виділяється група допоміжних методів організаційної діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, до яких, зокрема, відносять: надання допомоги відповідним органам; забезпечення своєчасного виконання завдань; сприяння проведенню відповідних заходів тощо.

У сучасних умовах основним напрямом подальшого вдосконалення зазначених форм і методів діяльності рад є безпосереднє погодження їх з конкретними завданнями цих органів у всіх сферах діяльності представницьких органів місцевого самоврядування в Україні.