Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - Підстави муніципально-правової відповідальності.

Стратегічним питанням у теорії відповідальності є питання про її підстави, під якими слід розуміти те, за що згідно з муніципально-правовими нормами відповідають належні суб'єкти. У даному разі виникає непроста проблема, яка потребує теоретичного вирішення. Традиційно вважається, що відповідальність наступає за правопорушення. Теза про те, що без правопорушення не може бути відповідальності, стала фактично загальновизнаною в літературі. Так, наприклад, російський дослідник М. Д. Шин-дяпіна вважає, що "підставою юридичної відповідальності визнається єдність фактичної та юридичної підстав відповідальності. Під фактичною підставою слід розуміти здійснення правопорушення, а в деяких випадках — об'єктивно протиправне діяння. Юридичною підставою є наявність правової норми, яка } встановлює юридичну відповідальність за здійснене діяння"2. Даної точки зору дотримується велика група вчених-теоретиків3.

В. О. Лучин, розглядаючи проблеми конституційної відповідальності, вважає, що підставою ретроспективної конституційної відповідальності виступає конституційний делікт. Причому цей автор категорично не погоджується з висловленим Н. А. Бобровою та Т. Д. Зражевською твердженням, що "на конституційному рівні термін "правопорушення" є занадто вузьким, неточним, а говорити про правопорушення тут немає сенсу"1. В. О. Лучин прямо заявляє: якщо немає правопорушення, немає і ретроспективної конституційної відповідальності2. К. С. Шугрина пише, що підставою будь-якого виду відповідальності є правопорушення, але підставою кримінальної відповідальності є такий його різновид, як злочин, цивільно-правової — цивільно-правовий делікт, дисциплінарної — дисциплінарний проступок, а муніципально-правової — втрата довіри3.

Аналогічної думки дотримуються і деякі вітчизняні автори, які зазначають, що фактичною підставою в муніципальному праві є конкретне муніципальне правопорушення, склад якого передбачає наявність чотирьох елементів: об'єкта, об'єктивної сторони, суб'єкта та суб'єктивної сторони. Нормативною ж підставою може бути визнане порушення муніципально-правової норми. При цьому, зазначають дані вчені, слід пам'ятати, що норми муніципального права мають полівалентний характер, одночасно вони належать до інших (основних) галузей національного права України. Тому порушення норми муніципального права виступає водночас і як порушення норми відповідної основної галузі права — конституційного, адміністративного, земельного тощо4.

Протилежні позиції займають інші вчені, які вважають, що відповідальність (зокрема, конституційна) наступає як у результаті здійснення правопорушення, так й за його відсутності (затримка у прийнятті рішень, прийняття неефективного рішення). Так, наприклад, С. А. Авак'ян визнає, що конституційна відповідальність специфічна у зв'язку з тим, що вона не може бути побудована за звичною схемою "правопорушення — відповідальність", оскільки іноді немає правопорушення, а відповідальність вже наступає1. В. М. Баранов відмічає, що підставою конституційної відповідальності можуть бути аморальні вчинки2.

М. В. Вітрук, аналізуючи підстави конституційно-правової відповідальності, виходячи з надгалузевого характеру конституційно-правової відповідальності, виділяє два її види: поновлювальну (захисну), властиву приватному праву, та каральну (репресивну), характерну для публічного права. При цьому він підкреслює, що конституційно-правова відповідальність навіть у більшій мірі виступає як поновлювальна (наприклад, визнання нормативного правового акта неконституційним). Така класифікація, вважає він, має значення у зв'язку з тим, що принаймні для поновлювальної відповідальності наявність вини не повинна мати значення3.

На позиціях прихильників тієї точки зору, згідно з якою підставою конституційно-правової відповідальності є не тільки конституційні правопорушення (хоча, переважно, вони) стоїть Г .А. Васи-левич. Він вважає, що визначити ці грані — в силу винної поведінки або в силу політичної безвідповідальності настає відповідальність — завдання дуже складне. У той же час як особливість конституційно-правової відповідальності він відзначає велику свободу вибору, хоча для деяких її механізмів існує досить жорстка регламентація. Але в будь-якому разі, конституційно-правова відповідальність повинна базуватися на найважливіших принципах відповідальності, в тому числі й неможливості надання нормам зворотної сили, законності, конститущйності тощо4.

Розглядаючи питання про підстави конституційно-правової відповідальності з урахуванням її поділу на негативну та позитивну, Ж. І. Овсепян підкреслює, що позитивна конституційно-правова відповідальність в будь-якому випадку передбачає як підстави певний юридичний факт. Це не негативний юридичний факт, це не конституційне правопорушення, але це юридичний факт, на основі якого будується вся процедура відповідальності. Ж. І. Овсепян називає його "юридичним фактом про конституційну неадекватність державного органу, посадової особи". Негативна ж конституційно-правова відповідальність, на її думку, пов'язана з конституційним правопорушенням, яке має свій склад: суб'єкт, об'єкт, суб'єктивна сторона, об'єктивна сторона1.

Ми вважаємо, що відповідальність у місцевому самоврядуванні наступає не лише за правопорушення. В муніципально-правовій відповідальності, тобто, по суті, відповідальності за неналежне здійснення місцевої публічно-самоврядної влади, вимога обов'язкової наявності вини у здійсненні конкретного правопорушення надмірно би звужувала діапазон її застосування і знецінювала б соціальне призначення цього виду відповідальності.

Особливість відповідальності в місцевому самоврядуванні полягає в тому, що наявність, на перший погляд, конкретних правових підстав (а саме — незадовільне становище місцевого господарства, падіння виробництва, невиконання місцевого бюджету тощо) не повинно означати обов'язку територіальної громади достроково відкликати депутата ради, припинити повноваження ради чи відповідного сільського, селищного або міського голови.

Безумовно, в даному аспекті, з теоретичної і нормативної точок зору найбільш відпрацьованою та практично діючою є юридична відповідальність, тобто відповідальність за порушення конкретних норм закону, яка застосовується в певних процесуальних формах уповноваженими суб'єктами. Не випадково цитовані вище визначення відповідальності в місцевому самоврядуванні мають юридичний характер. Юридична відповідальність безпосередньо пов'язана з неправомірними рішеннями, вчинками, діями, правопорушеннями з боку органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Так, наприклад, згідно зі ст. 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" (2002 р. із змінами, внесеними згідно із Законом від 20.11.2003), серед підстав відкликання виборцями депутата представницького органу місцевого самоврядування виділяють такі:

порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом;

пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання депутатом без поважних причин рішень і доручень ради та її органів;

невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми.

У той самий час, не менш гострим є питання про моральну відповідальність, її підстави. Дуже часто самі посадові особи місцевого самоврядування" маючи можливості владного впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей, ігнорують норми моралі, а іноді, прикриваючись імунітетом влади, уникають будь-якої відповідальності. Здійснення аморального проступку депутатом або посадовою особою місцевого самоврядування може слугувати підставою звільнення його з посади або позбавлення депутатського мандата. Від імені територіальної громади ці особи здійснюють важливі владні повноваження, їх поведінка контролюється громадськістю, їх авторитет і моральна гідність сприймаються як символ гідності й авторитету самої муніципальної влади. Цим пояснюється той факт, що в ряді країн біографія кандидата в депутати, навіть у місцевому самоврядуванні, привертає велику увагу виборців. Жорсткість політичної боротьби полягає в тому, що здійснення кандидатом аморального проступку навіть у далекому минулому стає бар'єром на шляху як до влади в муніципальних, так і в державних структурах.

Таким чином, підставою відповідальності в місцевому самоврядуванні можуть бути і аморальні проступки. Це правило закріплене в законодавстві деяких країн. Загальне формулювання "не виправдав довіри" або "здійснив дії, недостойні звання" — це, можливо, і здійснення саме аморального проступку. Так, наприклад, за згаданою раніше ст. 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" у редакції 2002 p., однією з підстав для відкликання депутата було "систематичне порушення депутатом місцевої ради норм депутатської етики". Хоча слід зазначити, що не завжди в законі чітко зафіксовані моральні підстави відповідальності. У більшості випадків це правило лише визнається практикою, є конституційним звичаєм. Можливо цим і керувався законодавець, коли виключив з числа підстав відкликання депутата місцевої ради "етичні" моменти.

Таким чином, відсутність чітких юридичних підстав у кожному конкретному випадку для виникнення відносин відповідальності в місцевому самоврядуванні свідчить або про пробільність в муніципальному законодавстві, або про те, що тут виникає соціально-політична чи морально-психологічна відповідальність, підстави якої фактично неможливо норматизувати. Саме тому при вирішенні питань щодо відповідальності суб'єктів муніципально-правових відносин, зокрема органів і посадових осіб місцевого самоврядування, можна наочно відчути комплексну природу місцевого самоврядування та муніципального права як галузі права.