Порівняльне конституційне право - Кириченко В.М. - 4. Конституційно-правова відповідальність урядів

Для характеристики виконавчої влади важливе значення має питання конституційно-правової відповідальності уряду, яка передбачена нормами конституційного права. Цим вона відрізняється від відповідальності за порушення конституційно-правових норм, які несуть посадові особи уряду за нормами інших галузей права - кримінального, адміністративного, цивільного. Конституційно-правова відповідальність уряду є переважно політичною і не має ні матеріального, ні репресивного характеру. Настання зазначеної відповідальності не обов'язково пов'язано із наявністю вини. Тільки в певних випадках вона настає за наявності вини тієї чи іншої посадової особи уряду, яка має встановлюватися з дотриманням законних процесуальних норм.

Формами конституційно-правової відповідальності уряду є:

- скасування або призупинення дії неконституційного акта;

- звільнення уряду у відставку;

- офіційне визнання роботи уряду або його окремого члену незадовільною;

- усунення з посади члена уряду в порядку імпічменту або інших подібних процедур;

- звільнення члена уряду у відставку.

Розрізняють два вида конституційно-правової відповідальності: політичну та юридичну:

1) політична відповідальність уряду - це політико-правова відповідальність уряду та окремих його членів перед парламентом (главою держави) за здійснюваний ними політичний курс та управлінську діяльність. Залежно від існуючої форми державного правління уряд політично відповідає або перед парламентом (за парламентарної і змішаної форми державного правління), або перед главою держави (за змішаної і президентської форми державного правління), або одночасно перед парламентом і главою держави (за змішаної форми державного правління).

Конституції не встановлюють підстав політичної відповідальності уряду, її настання значною мірою зумовлюється суб'єктивними причинами і пов'язується з урядовою політикою в цілому або з певного питання.

Політична відповідальність уряду перед парламентом полягає в тому, що фактично парламентська більшість оцінює діяльність уряду виходячи з інтересів партійно-політичних сил у парламенті. Тобто, уряд здійснює свої функції доти, доки його діяльність задовольняє парламент.

В одних країнах уряд відповідальний перед парламентом (Угорщина) або перед обома палатами парламенту (Бельгія, Італія, Румунія, Японія), в інших - тільки перед нижньою палатою (Великобританія, Ірландія, Іспанія, Німеччина, Польща, Франція). Наприклад, у п. 1 ст. 39 Конституції Угорської Республіки 1949 р. у редакції

1990 р. проголошено, що "Уряд відповідає за свою діяльність перед Національною Асамблеєю", у п. 1 ст. 108 Конституції Румунія

1991 р. зазначено, що "Уряд несе політичну відповідальність за свою діяльність тільки перед Парламентом", а в п. 4.1 ст. 28 Конституції Ірландії 1937 р. у редакції 1995 р. встановлено, що "Уряд відповідальний перед Палатою представників".

Політична відповідальність уряду перед главою держави полягає в тому, що у президентських республіках президент не тільки призначає міністрів і контролює їх діяльність, а й може звільнити з посади окремого міністра або усіх членів уряду на власний розсуд, у тому числі з політичних міркувань. Наприклад, у п. 9 ст. 93 Конституції Республіки Узбекистан 1992 р. визначено, що Президент Республіки Узбекистан "призначає та звільняє з посади Прем'єр-міністра, першого заступника, заступників Прем'єр-міністра, членів Кабінету Міністрів Узбекистан... із подальшим затвердженням їх Олій Мажлісом". При цьому парламент не уповноважений самостійно ухвалювати рішення, прямим наслідком якого буде відставка міністра.

Політична відповідальність уряду одночасно перед парламентом і главою держави має місце за змішаної республіканської форми державного правління і є подвійною політичною відповідальністю уряду. Наприклад, у ст. 193 Конституції Португальської Республіки 1976 р. проголошено, що "Уряд несе відповідальність перед Президентом Республіки і Асамблеєю Республіки", у ч. 2 ст. 113 Конституції України 1996 р. встановлено, що "Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України...".

У конституційної теорії та практиці країн світу передбачено два різновиди політичної відповідальності уряду: колективна (солідарна) та індивідуальна. У більшості парламентарних країнах і країнах зі змішаною республіканською формами державного правління основними законами передбачиш лише колективна (солідарна) політична відповідальність уряду перед парламентом (Іспанія, Молдова, Франція, Чехія, Японія). Наприклад, у ст . 108 Конституції Королівства Іспанія 1978 р. встановлено, що "за свою політичну діяльність Уряд несе солідарну відповідальність перед Конгресом депутатів", у ч. 3 ст. 20 Конституції Французької Республіки 1958 р. зазначено, що Уряд "відповідальний перед Парламентом...", у ч. 3 ст. 66 Конституції Японії 1946 р. визначено, що "Кабінет при здійсненні виконавчої влади несе колективну відповідальність перед Парламентом", у п. 1 ст. 104 Конституції Республіки Молдова 1994 р. проголошено, що "Уряд несе відповідальність перед Парламентом...".

У той час, у деяких країнах (Італія, Німеччина, Перу, Польща, Словаччина, Словенія, Хорватія) принцип колективної відповідальності уряду не суперечить індивідуальній відповідальності його членів. Наприклад, у ч. 1 ст. 144 Конституції Республіки Словенія 1991 р. зазначено, що "... міністри несуть колективну відповідальність за роботу Уряду, а кожний міністр окремо відповідає за роботу свого міністерства", у ч. 2 ст. 112 Конституції Республіки Хорватія 1990 р. у редакції 2000 р. визначено, що "голова і члени уряду несуть солідарну відповідальність за рішення Уряду, а також персональну відповідальність за доручену їм область діяльності", у п. 1 ст. 114 Конституції Словацької Республіки 1992 р. проголошено, що "Уряд несе колективну відповідальність за виконання своїх повноважень перед національною Радою Словацької Республіки...", а в п. 1 ст. 116 цієї Конституції визначено, що "члени Уряду особисто підзвітні Національній Раді Словацької Республіки".

Індивідуальна відповідальність членів уряду перед парламентом (нижньою палатою) передбачена в конституціях Австрії, Бельгії, Греції, Данії, Естонії, Латвії, Литви, Македонії, Португалії, Сербії, Туреччини, Угорщини, Фінляндії, Чорногорії, Швеції. Наприклад, у ч. 2 ст. 92 Конституції Республіки Македонія 1991 р. встановлено, що "Уряд та кожен із його членів є підзвітними перед Зборами", у ст. 194 Конституції Португальської Республіки 1976 р. визначено, що "Прем'єр-міністр несе відповідальність перед Президентом Республіки та в межах політичної відповідальності Уряду - перед Асамблеєю Республіки. 2.Заступники Прем'єр-міністра і міністри несуть відповідальність перед Прем'єр- міністром та в межах політичної відповідальності Уряду - перед Асамблеєю Республіки".

Необхідно зазначити, що реалізація індивідуальної політичної відповідальності окремого члена уряду перед парламентом не тягне обов'язкової відставки уряду в цілому. В таких випадках питання про відставку конкретного члену уряду і відставку усього складу уряду вирішує на власний розсуд глава уряду з урахуванням політичної ситуації в країні. Наприклад, у ст. 59 ч. IV Конституції Латвійської Республіки 1922 р. у редакції 1998 р. зазначено, "якщо недовіру виражено окремому міністрові, то він йде у відставку, а замість нього Міністр - президент призначає іншу особу", у п. 3 ст. 116 Конституції Словацької Республіки 1992 р. визначено, що "Національна Рада Словацької Республіки може виразити недовіру окремому членові Уряду; в такому разі цей член Уряду звільніться з посади".

У президентських республіках, абсолютних і дуалістичних монархіях політична відповідальність уряду існує лише як відповідальність окремих міністрів перед главою держави. Наприклад, у п. III ст. 114 Конституції Азербайджанської Республіки 1995 р. зазначено, що "Кабінет Міністрів Азербайджанської Республіки підпорядковується Президенту Азербайджанської Республіки та йому підзвітний", у ст. 84 Конституції Федеративної Республіки Бразилія 1988 р. проголошено, що "Президент Республіки має виняткові повноваження: I - призначати та звільняти з посади державних міністрів...".

В усіх країнах з парламентарною і змішаною республіканською формами державного правління запроваджені та використовуються тільки формалізовані процедури притягнення уряду до політичної відповідальності. Як правило, вони існують у формі прийняття вотуму недовіри чи резолюції осуду (Іспанія, Португалія, Франція) та в кожній країні мають певні відмінності. Наприклад, в Італії кожна палата парламенту може прийняти мотивовану резолюцію про довіру або недовіру уряду на основі поіменного голосування. Резолюція повинна бути підписана не менше ніж однією десятою частиною членів палати і не може бути поставлена на розгляд раніше закінчення триденного строку з моменту її внесення (ст. 94 Конституції Італійської Республіки 1947 р.). У Росії нижня палата парламенту може виразити недовіру уряду. За таких обставин президент має право оголосити про відставку уряду або не погодитися з рішенням палати. Якщо палата протягом трьох місяців повторно виразить недовіру уряду, президент оголошує про відставку уряду або розпускає саму палату. В основному законі Росії також передбачено, що голова уряду може поставити перед нижньою палатою питання про довіру уряду. Якщо палата відмовляє у довірі, президент протягом семи днів приймає рішення про відставку уряду або про розпуск нижньої палати та призначення нових виборів (ст. 117 Конституції Російської Федерації 1993 р.).

За загальним правилом оголошення недовіри прем'єр-міністру тягне відставку всього уряду (Албанія, Ірландія, Латвія, Німеччина, Україна, Швеція). Наприклад, у п. 11.1 ст. 28 Конституції Ірландії 1937 р. у редакції 1995 р. визначено, "якщо Прем'єр-міністр склав свої повноваження, то інші члени Уряду також повинні вважатися відставленими від їх посад...", у ч. 4 ст. 115 Конституції України 1996 р. встановлено, що "прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України", у ст. 59 ч. IV Конституції Латвійської Республіки 1922 р. у редакції 1998 р. зазначено, "якщо Сейм висловлює недовіру Міністрові - президенту, то у відставку йде увесь Кабінет...", у п. 3 ст. 101 Конституції Республіки Молдова 1994 р. проголошено, що "у разі відставки Прем'єр-міністра йде у відставку увесь Уряд".

Рішення про недовіру уряду в цілому або його окремого члену майже у всіх країнах приймається більшістю парламенту (нижньої палати), у деяких - кваліфікованою більшістю у дві третини від складу парламенту (Грузія, Бахрейн, Камбоджа, Казахстан, Киргизстан, Таїланд). Можливість повторного внесення питання про недовіру, як правило, конституціями обмежується протягом певного часу. Так, в Іспанії, Киргизстані, Португалії, Румунії, Таїланді, Франції пропозиція про недовіру уряду не може бути внесена двічі протягом однієї сесії, в Естонії, Македонії, Польщі, Чорногорії наступне внесення відповідної пропозиції можливе лише через три місяці, у Болгарії, Греції, Грузії, Сербії, Хорватії - через шість місяців тощо. Наприклад, у п. 3 ст. 197 Конституції Португальської Республіки 1976 р. зазначено, "якщо резолюція осуду відхилена, то її ініціатори не можуть внести нову резолюцію протягом тієї ж парламентської сесії", у ч. 5 ст. 92 Конституції Республіки Македонія 1991 р. визначено, що "пропозиція щодо вираження недовіри урядові не розглядається протягом дев'яноста днів після останнього такого голосування...", у п. 2 ст. 84 Конституції Греції 1975 р. встановлено, що "... пропозиції про вотум недовіри не можуть вноситься раніше ніж через шість місяців після того, як подібна пропозиція була відхилена Парламентом";

2) юридична відповідальність уряду - це відповідальність окремих членів уряду за вчинення ними правопорушення під час виконання своїх посадових обов'язків. Характерною рисою такої відповідальності є те, що вона завжди індивідуалізована, тобто до відповідальності притягаються лише окремі вищі посадові особи, а не уряд в цілому. Іншою її особливістю є те, що зазначена відповідальність має місце за різних форм державного правління.

У деяких країнах конституційно встановлений порядок притягнення вищих посадових осіб уряду за порушення ними законів до відповідальності з використанням імпічменту, який аналогічний імпічменту президента, або інших подібних процедур. Як правило, процедура імпічменту застосовується у президентських республіках, де не передбачено політичної відповідальності уряду перед представницьким органом. Наприклад, у розд. 4 ст. II Конституції США 1787 р. зазначено, що ".... всі цивільні урядовці Сполучених Штатів усуваються з посади, якщо при обговоренні шляхом імпічменту вони будуть визнані винними в державній зраді, хабарництві чи в інших тяжких злочинах та проступках".

Порядок застосування імпічменту не однаковий у різних країнах. В одних країнах справа порушується нижньою палатою парламенту, а верхня палата перетворюється в судову колегію для розгляду цієї справи (Бразилія, Великобританія, США), в інших країнах рішення про порушення справи приймається або парламентом у цілому (Італія, Польща, Франція, Японія), або тільки нижньою палатою (Бельгія, Іспанія, Нідерланди), або будь-якою з палат (Індія, Німеччина, Румунія). Наприклад у ч. 7 розд. 3 ст. I Конституції США 1787 р. проголошено, що "Сенатові належить виняткове право здійснювати судочинство у справах імпічменту...", у п. 2 ст. 102 Конституції Королівства Іспанія 1978 р. визначено, що "звинувачення в зраді чи в іншому злочині проти безпеки держави під час здійснення членами Уряду своїх повноважень може бути висунуте лише за ініціативою однієї четвертої частини членів Конгресу...", у ст. 16 ч. III Конституції Королівства Данія 1953 р. зазначено, що "міністри можуть бути піддані імпічменту Королем чи Фолькетингом за неналежне виконання обов'язків за посадою...".

Підставами для притягнення членів уряду до відповідальності в порядку імпічменту конституції передбачають державну зраду (Франція), державну зраду або посягання на конституцію (Італія), державну зраду або вчинення іншого тяжкого злочину (Росія), порушення конституції, закону або вчинення злочину (Польща), порушення конституції або інших законів (Німеччина) тощо.

Слід зазначити, що конституції більшості країн, де запроваджена процедура імпічменту або подібні до неї процедури, не передбачають спеціального порядку притягнення до кримінальної відповідальності членів уряду.

Зазвичай звинувачення у вчиненні кримінальних злочинів проти членів уряду висуваються парламентом (нижньою палатою). Наприклад, у ч. 1 ст. 103 Конституції Королівства Бельгія 1831 р. у редакції 1994 р. зазначено, що "Палата представників має право висувати звинувачення проти міністрів...", у п. 2 ст. 108 Конституції Румунії 1991 р. у редакції 2003 р. проголошено, що "тільки Палата Депутатів, Сенат і Президент Румунії мають право вимагати кримінального переслідування членів Уряду за діяння, які вчіненні ними при здійсненні їх функцій. Якщо висунута вимога кримінального переслідування, Президент Румунії може видати розпорядження про усунення їх від посади...". Проте існують і виключення із загального правила. Так, у Швеції звинувачення проти міністрів висуваються не самим парламентом, а його постійною комісією, що має назву конституційної. В Естонії, згідно ст. 101 її Конституції "член Уряду Республіки може бути притягнутий до кримінальної відповідальності лише за поданням канцлера юстиції зі згоди більшості членів Державних Зборів".

Початок розгляду справи про кримінальну відповідальність веде до призупинення повноважень чи до усунення обвинуваченої особи з посади. Такі справи розглядають: загальні суди, як правило, вищої інстанції (Бельгія, Іспанія, Литва, Молдова, Нідерланди, Португалія, Румунія), спеціальні суди (Греція, Данія, Норвегія, Фінляндія, Франція, Японія), конституційні суди (Італія, Німеччина), спеціальні трибунали, створені із депутатів парламенту (Угорщина).

Інститути політичної та юридичної відповідальності уряду та його членів у країнах світу практично не застосовуються, але вони залишаються одним із радикальних засобів контролю за діяльністю органів виконавчої влади.