Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 3. Правові засади спільної економічної політики

Економічна політика Співтовариства реально почала формуватися тільки тоді, коли держави-члени зобов'язалися сформувати ЕВС. Більшою мірою, ніж інші спільні напрями політики Союзу, економічна політика обов'язкова для такого союзу, оскільки є одним із двох його елементів. Завданням, покладеним на економічну політику Резолюцією Ради ЄС і представників урядів держав-членів від 22 березня 1971 р. щодо поетапного формування економічного та валютного союзу, є зближення економік держав-членів Співтовариства. Це завдання дуже складне з огляду на структурні відмінності економік країн, що мали брати участь у такому важливому проекті напередодні формування спільного ринку. Водночас досвід, здобутий у цьому суперечливому процесі, виявився корисним для формування ефективної спільної економічної політики.

На відміну від валютної політики, держави-члени зберігають за собою відповідальність за економічну політику в рамках ЕВС. Держави-члени Співтовариства мають діяти так, щоб поважати принципи відкритої ринкової економіки, в якій панує конкуренція, провадити свою економічну політику з огляду на спільні інтереси держав-членів Співтовариства та в контексті досягнення цілей Співтовариства (ст. 98 та 99 Договору про ЄС). Отже, спільна економічна політика доповнює єдину валютну політику.

Починаючи з другого етапу ЕВС, тобто від 1 січня 1994 р., економічна політика держав-членів координується на рівні Співтовариства. Рішення Ради 90/141 спрямоване на досягнення успішного зближення економічної діяльності держав-членів. Для цього щорічно Економічний і фінансовий комітет (ЕСОРГМ) на основі рекомендації Комісії кваліфікованою більшістю ухвалює проект, що містить формулювання загальних настанов економічної політики для держав-членів і Співтовариства загалом (ст. 134 ДФЄС). ЕСОРШ звітує про наслідки виконання орієнтирів безпосередньо перед Європейською Радою. Остання на основі обговорення результатів приймає висновки щодо загальних настанов економічної політики держав-членів та Співтовариства. На підставі її висновків Комісія рекомендує, а Рада кваліфікованою більшістю схвалює загальні настанови економічної політики, що визначають спільні цілі щодо інфляції, державних фінансів, стабільності обмінних курсів і працевлаштування (ст. 121 ДФЄС).

Європейська Рада на основі представлених Комісією доповідей відстежує економічний розвиток у кожній державі-члені та Співтоваристві загалом, а також слідкує за відповідністю економічної політики загальним настановам. Такий багатосторонній моніторинг ґрунтується на програмах зближення, що їх представляє кожна держава-член ЄС і які спрямовані на розв'язання специфічних проблемних вузлів у контексті економічного зближення (ст. 121 ДФЄС). Він також передбачає перегляд бюджетної політики, причому особлива увага налається розмірові й фінансуванню дефіциту. Складником загальної процедури багатопланового спостереження є регулярний нагляд за економічною й валютною політикою держав-членів ЄС Радою та Комісією.

У разі визнання невідповідності економічної політики однієї з держав ЄС загальним настановам або якщо вона загрожує нормальному функціонуванню ЕВС, Комісія може направити відповідній державі-члену попередження. Рада, яка діє за рекомендацією Комісії, може адресувати відповідній державі-члену необхідні рекомендації. Рада за пропозицією Комісії може вирішити оприлюднити свої рекомендації. В цьому випадку Рада діє без урахування голосу члена Ради, що представляє відповідну державу-член (ст. 121 ДФЄС).

На підставі пропозиції Комісії Рада одностайно ухвалює рішення про вжиття заходів для подолання конкретних економічних ситуацій, наприклад, суттєвих ускладнень у постачанні окремих видів продукції. За виникнення ускладнень в одній з держав-членів Співтовариства або якщо є загроза виникнення таких ускладнень з причин, що не залежать від цієї країни, Рада має право, за поданням Комісії й діючи за процедурою одностайності, ухвалити рішення про виділення за певних обставин для цієї країни фінансової допомоги Співтовариства (ст. 122 ДФЄС).

Перехід до третього етапу ЕВС, через запровадження євро, тісніше пов'язав економіку держав-членів. Тепер вони мали спільну валютну політику та єдиний валютний курс. Згідно з положеннями ст. 126 ДФЄС й Пакту про стабільність та зростання економічна політика й визначення рівнів заробітної плати залишається в межах компетенції держав-членів Союзу. Оскільки розвиток кожної окремої національної економіки безпосередньо впливає на рівень інфляції в єврозоні, він також чинить вплив і на умови функціонування валюти в цій зоні. З огляду на це запровадження єдиної валюти вимагає тіснішого координування й спостереження за економічною політикою Співтовариства між державами-членами єврозони. Тісніше координування також має сприяти досягненню цілей Співтовариства, викладених у ст. З ДЄС. Щоб забезпечити подальше зближення та ефективне функціонування спільного ринку, держави, які не є членами єврозони, мають долучатися до координування економічної політики.

Бюджетна політика досі є сферою, в якій відмінності підходів держав-членів є доволі суттєвими. Це спричинене тим, що бюджет є найхарактернішою ознакою національного суверенітету країни в економічній сфері. Бюджет держави є головним інструментом визначення напрямів розвитку як економіки в цілому, так і окремих аспектів урядової політики, зокрема регіонального, соціального, індустріального розвитку тощо.

Витратна частина бюджету безпосередньо впливає на визначення державних капіталовкладень, а також, опосередковано, у формі різноманітної допомоги, на приватні інвестиції. Прибуткова частина бюджету становить основу заощаджень й умов обігу валюти. Бюджетна політика держави може мати короткотермінові цілі (уникнення рецесії або стримування інфляції), а також передбачати структурні перетворення в рамках національної економіки, що реалізуються через виробниче інвестування. Очевидно, що хоча це й складне завдання, однак координування бюджетної політики є надзвичайно важливим процесом для економічного зближення, передбаченого ДЄС, а також для участі держави-члена Співтовариства в третій фазі ЕВС.

У Пакті про стабільність та зростання, про який ішлося вище, зазначено, що за національну бюджетну політику й надалі відповідальні держави-члени. З іншого боку, як запобіганню, так і стримуванню служать два регламенти. Регламент 1466/97 про посилення нагляду за бюджетними статтями вимагає від держав-членів запровадження програм стабільності (або програм зближення у випадках, коли країна не бере участі в єдиному валютному союзі), що визначають середньострокові завдання для урядових статей бюджету, які близькі до залишків або надлишків. Метою другого Регламенту 1467/97 є прискорення й уточнення запровадження процедури надмірного дефіциту, зокрема, визначено санкції, накладені на державу-члена, яка не вживала необхідних заходів для корегування надмірного дефіциту, а також кінцеві терміни різних етапів цієї процедури. Запровадження санкцій як примусовий наслідок недотримання рішень Ради і як типову санкцію визначено депонування безвідсоткового внеску для Комісії порушником (державою-членом).

Однак ці положення виявились недостатньо дієвими. Насамперед Німеччина і Франція з 2002-2003 рр. порушують заборону надмірного державного дефіциту відповідно до ст. 126 ДФЄС. Коли Комісія подала Раді пропозицію, згідно з положеннями зазначеної статті, оголосити Німеччині та Франції рекомендації і, як наслідок, розпочати наступний етап процедури щодо ухвалення рішення, то Рада відхилила її. Комісія оскаржила це рішення внаслідок скарги про недійсність до Суду ЄС. Однак Суд ЄС визнав скаргу Комісії про недійсність неприйнятною, коли вона спрямовується проти відхилень рішення згідно зі ст. 126 ДФЄС. Прийняті "висновки", на основі яких вона припинила дефіцитну процедуру, Суд ЄС оголосив такими, що не відповідають ст. 126 ДФЄС та ст. 9 Регламенту 1467/97.

Розбіжності між Комісією і Радою посилили прагнення з боку тих держав-членів, бюджетна дисципліна яких є поганою, реформувати Пакт про стабільність та зростання з метою зробити його гнучкішим. Стосовно цього Європейська Рада досягнула політичної згоди, і Рада прийняла

Регламенти 1055/2005 і 1056/2005 про зміну зазначеного Пакту. Основні зміни дозволяють, насамперед, більшу заборгованість державних бюджетів, якщо вона пояснюється основоположними структурними реформами - запровадженням складних пенсійних систем із відповідним законодавчим і фінансовим забезпеченням. Водночас, плани щодо врахування інших факторів, які б остаточно знецінили Пакт про стабільність, не були реалізовані.

Держави-члени повинні щоквартально готувати й передавати Комісії дані щодо свого державного боргу (Регламент 1222/2004).

На третьому етапі ЕВС бюджетна політика держав-членів Союзу визначалась трьома правилами: овердрафт (заборгованість банку) або будь-які інші види кредитування ЄЦБ чи національних центральних банків державним органам влади (Співтовариства, національним або регіональним) заборонені (ст. 123 ДФЄС); будь-який пільговий доступ державних органів влади до ресурсів фінансових інституцій забороняється згідно зі ст. 124 ДФЄС (Регламент 3603/93, 3604/93 та 3605/93); ні Співтовариство, ні держави-члени не несуть відповідальності за зобов'язання державних органів влади або підприємств (ст. 125 ДФЄС). Через запровадження нових домовленостей щодо координування економічної політики Рада має змогу ретельно контролювати справжні та очікувані показники розвитку бюджетної політики держави-члена ЄС.

Комісія має наглядати за розвитком бюджетної ситуації та рівнями урядового боргу в державах-членах задля своєчасного визначення помилок. Зокрема, йдеться про вивчення відповідності бюджетній дисципліні на основі таких двох критеріїв:

а) частка запланованого або реального державного дефіциту щодо ВВП не повинна перевищувати контрольний показник у 3%, а динаміку зміни частки - чи досягає рівня контрольного показника, чи, навпаки, перевищує його;

б) частка державного боргу щодо ВВП не повинна перевищувати 60%, та чи достатньою мірою ця частка наближається до зазначеного рівня (ст. 126 ДФЄС та Протокол № 12 щодо подолання надмірного дефіциту).

У разі, якщо держава-член не відповідає одному чи обом цим критеріям, Комісія має підготувати звіт, враховуючи всі відповідні чинники, зокрема й середньострокові економічні та бюджетні показники держави. За поданням Комісії та за результатами комплексного оцінювання й з урахуванням усіх зауважень держави-члена Рада кваліфікованою більшістю ухвалює рішення щодо наявності надмірного бюджетного дефіциту. Якщо існування надмірного дефіциту доведено, Рада має виробити рекомендації країні для виправлення ситуації у визначений термін. За умови, якщо у відповідь на рекомендації Ради протягом передбаченого терміну ефективних заходів не вжито, Рада насамперед може оприлюднити надані раніше рекомендації, а потім кваліфікованою більшістю ухвалює рішення стосовно заходів щодо держави-порушника ЄС (ст. 126 ДФЄС).

Головний інструмент фінансової солідарності Співтовариства - це Європейський інвестиційний банк (ЄІБ). Відповідно до ст. 309 ДФЄС завданням ЄІБ є сприяння збалансованому й стабільному розвиткові ЄС у процесі реалізації його основних видів політики. Це завдання ЄІБ здійснює через звернення до ринку капіталів і використання власних ресурсів. Завдяки своєму високому кредитному рейтингові він бере позики на вигідних умовах на світових ринках капіталів і передає їх кінцевим позичальникам в особі держав-членів Співтовариства та їхніх фінансових інституцій, що розподіляють ці глобальні позики між малими й середніми підприємствами.

Європейський інвестиційний банк є головним джерелом фінансування для новітніх сфер промисловості й передових технологій, зокрема в таких галузях, як машинобудівна та хімічна промисловість, фармацевтика, аерокосмічне будівництво та інформаційні технології. Банк також сприяє розбудові транс'європейських телекомунікаційних, транспортних та енергетичних мереж, підвищенню конкурентноздатності промислового виробництва, приділяє особливу увагу охороні довкілля й співпраці стосовно розвитку третіх країн. Однак пріоритетним напрямом діяльності ЄІБ є сприяння розвиткові найменш розвинених регіонів Євросоюзу. Така допомога становить близько 70% загального фінансування в ЄС.

У грудні 1992 р. на засіданні Європейської Ради в Единбурзі ухвалено принципове рішення про заснування Європейського інвестиційного фонду з капіталом у 2 млрд ЕКЮ, частка ЄІБ у якому становить 40%, Комісії - 30%, державних і приватних фінансових інституцій - 30%. Наприкінці 1998 р. кількість акціонерів ЄІФ становила 78, з яких 76 банків і фінансових установ, а також ЄС та ЄІБ, при чому останній є найбільшим акціонером.

На засіданнях ЕСОРШ (у складі міністрів фінансів країн Євросоюзу) обговорюється необхідність створення органів фінансового регулювання. Міністри у 2010 р. підтвердили, що регулювання необхідно, але воно повинне бути розумно обмеженим. Без єдиного органу банківського нагляду не обійтися, але він повинен займатися дотриманням правильного балансу загальноєвропейських і національних інтересів.

Комісія ЄС у 2009 р. розробила проект реформи системи регулювання й контролю фінансового сектора. Фінансове законодавство ЄС зазнає істотних змін, які дозволять регуляторам виявляти на ранній стадії й ліквідувати системні ризики, а також ефективно усувати екстреній ситуації, конфлікти й протиріччя, які час від часу виникають серед наглядових органів.

В основу проекту реформи покладено пропозиції колишнього глави центрального банку Франції й директора-розпорядника МВФ Жака де Ларозье, а також пропозиції ECOFIN. Підсумковий проект реформи фінансового регулювання в Євросоюзі передано на розгляд і затвердження Ради ЄС та Європарламенту.

Реформа припускає створення двох груп наглядових органів, які будуть стежити за роботою фінансової системи й попереджати про ранні ознаки можливої кризи. Першу групу нагляду буде сформовано із центральних банків країн-членів ЄС і регуляторів фінансових ринків, які сформують наглядовий орган - Європейську раду з системних ризиків (European Systemic Risk Board, ESRB). Рада буде займатися загальним моніторингом стану фінансової системи ЄС і попереджати Комісію ЄС про будь-які (навіть незначні) ознаки, які можуть свідчити про кризу, що насувається.

Повноваження ESRB будуть досить обмежені. Рада зможе лише попереджати зародження нових криз, а також давати настанови національним регуляторам. Фактично їх можна буде ігнорувати, оскільки жодних санкцій за їхнє недотримання не передбачено. Таким чином, можливості впливу ESRB не будуть поширюватися далі винесення публічних висновків, хоча не виключено, що на незговірливі держави чинитиметься політичний тиск на рівні урядів країн-членів Євросоюзу. Очікується, що до ESRB увійдуть глави національних неї пробам кін Євросоюзу, а очолить її голова ЄЦБ.

Друга група наглядових органів - Європейська система фінансових спостерігачів (European System of Financial Supervisors, ESFS) - буде складатися з національних європейських фінансових регуляторів країн-членів ЄС і трьох нових європейських спостережних агентств, відповідальних за здійснення нагляду за діяльністю банків, фінансових компаній, страхових компаній і пенсійних організацій. Ця група контролюватиме виконання загальноєвропейських банківських правил, а також прийняття екстрених антикризових заходів. Крім того, друга група нагляду буде виступати посередником між центральними й місцевими регуляторами.

Три нові агентства, які утворять ESFSIO, - це Європейська банківська організація (European Banking Authority, ЕВА), Європейська організація страхування й пенсійного забезпечення (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA) і Європейська організація з цінних паперів і ринків (European Securities and Markets Authority, ESMA). Створення організацій здійснюється для забезпечення більш ефективного, ніж дотепер, нагляду, а сам процес їх утворення буде здійснюватися шляхом перетворення вже наявних профільних європейських організацій - Європейського комітету страхового й пенсійного нагляду (CEIOPS), Європейського комітету банківського нагляду (CEBS) і Європейського комітету регуляторів цінних паперів (CESR).

Відповідно до проекту реформи трійка нових галузевих наглядових органів матиме реальні повноваження. Вони зможуть проводити власні розслідування, запитувати інформацію в європейських компаній безпосередньо й виступати арбітром у суперечках між національними регуляторами. Передбачається, що нові агентства одержать право видавати приписи національним наглядовим органам, вказівки яких повинні бути виконані протягом десяти днів. У разі невиконання приписів нових європейських наглядових органів Комісія ЄС вживатиме відповідних заходів.

Проти реформи, пропонованої Комісією, виступає Велика Британія, основний фінансовий центр ЄС. Британський уряд побоюється, що нові фінансові регулятори одержать занадто багато повноважень, у результаті чого сама Велика Британія втратить частину контролю над своєю фінансовою системою. У зв'язку із цим стверджують, що план Комісії може суперечити інтересам окремих країн ЄС. Представники Німеччини вважають, що нинішній проект реформи фінансового регулювання варто вдосконалити, при цьому вони зауважують, що він слугує "гарною базою для майбутніх дискусій".

Експерти називають створення ефективних загальноєвропейських регуляторів складним завданням. Якщо вірити урокам історії, то подібні ініціативи в Європі, як правило, не втілюються в життя через проблему націоналізму. Практично кожен починає говорити, що в його країни своя специфіка, чого загальноєвропейські структури не зможуть врахувати. Наглядові органи потрібні, але лише як координуючі структури - повноцінні транснаціональні регулятори викличуть протест у більшості членів ЄС.