Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - Розділ XIV. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВІДНОСИН УКРАЇНИ З ЄВРОПЕЙСЬКИМ СОЮЗОМ

1. Правопорядок Євросоюзу та правопорядок України

Проголошена Євросоюзом політика східного партнерства передбачає встановлення привілейованих відносин з Україною та іншими краї-нами-партнерами, а також поглиблення співпраці у сферах політики, безпеки, економіки та культури. До укладеної у 1994 р. УПС додаються нові правові інструменти, які визначають правову основу для регулювання відносин сторін. Інтеграція України в Євросоюз вимагає створення у внутрішньому правопорядку відповідних приписів для її здійснення.

Правові передумови для застосування положень права Євросоюзу у правопорядку України створює конституція країни, а також інші законодавчі акти.

Відповідно до ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, які були схвалені Верховною Радою, є частиною внутрішнього законодавства країни. Це положення Основного Закону надає нормам схвалених Верховною Радою міжнародних договорів статус норм національних законів. Це означає, що ст. 9 Конституції України створює засади для безпосереднього застосування норм міжнародних договорів у національному правопорядку України.

При цьому треба звернути особливу увагу на те, що положення ст. 9 Конституції України не надають нормам міжнародних договорів безумовного пріоритету щодо норм національного права.

Виникає також питання, чи стосуються положення ст. 9 Конституції України міжнародних угод, які були ратифіковані до набрання чинності Основним Законом.

Положення ст. 18 Конституції України, в яких підкреслюється, що у своїй зовнішньополітичній діяльності Україна керується загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права, теж не вирішують проблему стосовно примату міжнародно-правових норм, оскільки тут немає чіткого посилання на пріоритет міжнародно-правових приписів, з одного боку, а з іншого - вони стосуються тільки міжнародних звичаєвих норм. На відміну від ст. 9 Конституції України, ст. 18 Основного Закону нічого не говорить про включення загальновизнаних принципів та норм міжнародного права у внутрішній правопорядок України.

Крім того, ані Конституція України, ані інші законодавчі акти взагалі не згадують акти міжнародних організацій, хоча їх значення у правовому регулюванні міжнародного співробітництва постійно зростає.

Треба зауважити, що надання певним міжнародним договорам (схваленим Верховною Радою) статусу національних законів за відсутності посилання на пріоритет перших щодо других створює низку проблем, пов'язаних із застосуванням норм цих договорів у внутрішньому правопорядку України. Зокрема, одним із наслідків надання такого статусу нормам міжнародних договорів може стати призупинення дії таких норм після ухвалення національного закону, положення якого суперечать цим нормам міжнародної угоди, що створює загрозу порушення Україною своїх міжнародно-правових зобов'язань. З такою проблемою стикаються всі країни, які дотримуються дуалістичного підходу до співвідношення міжнародного та внутрішнього права, включаючи держав-членів Євросоюзу. Для вирішення питання забезпечення дії норм права Євросоюзу у внутрішніх правопорядках, як цього вимагає право європейських інтеграційних об'єднань, більшість цих країн вимушена була внести до своїх конституцій відповідні доповнення, насамперед такі, що закріплюють пріоритет права Євросоюзу щодо норм внутрішнього права. Це саме роблять і країни-претенденти на вступ до європейських інтеграційних об'єднань.

З іншого боку, надання положенням міжнародних договорів статусу національних законів створює передумови для безпосереднього застосування положень міжнародних договорів у внутрішньому правопорядку України. Це можна було б розглядати як фактичний монізм, але за умов існування традиції прямого застосування положень міжнародних угод у внутрішньому правопорядку з наданням цим положенням пріоритету навіть щодо норм національних законів, які ухвалюються пізніше. Про існування такої традиції в Україні важко говорити, оскільки до розпаду СРСР панівна доктрина та практика виключали безпосередню дію норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку на основі декларування пріоритету міжнародного права щодо внутрішнього права, незважаючи на включення до законодавчих актів положення про те, що якщо міжнародним договором або міжнародною угодою, в якій бере участь СРСР або союзна республіка, встановлені інші правила, ніж ті, що містяться в радянському законодавстві або законодавстві республіки, які регулюють певну сферу відносин, то застосовуються правила міжнародного договору або міжнародної угоди. Вважалося, що положення про пріоритет міжнародно-правових норм у випадках колізії з нормами внутрішнього права мають силу тільки в межах внутрішнього правопорядку держав, тобто є способом забезпечення виконання державою своїх міжнародних зобов'язань у певній галузі на основі визнання права держави на регулювання всіх відносин на її території як складової визнання державного суверенітету, а не визнання примату міжнародного права щодо внутрішнього права взагалі.

Проте, як свідчить практика застосування норм міжнародного права, декларація пріоритету міжнародно-правових щодо норм внутрішнього права не гарантує того, що міжнародно-правові приписи будуть застосовуватися поряд з національно-правовими. За такого підходу залишається невирішеним питання стосовно юридичного характеру правил міжнародного договору, і, зокрема, чи стають ці правила внутрішнім правом з усіма правовими наслідками, які з цього випливають, або вони діють у ньому ad hoc, зберігаючи юридичне значення норми міжнародного права. Тобто декларація примату міжнародного права сама по собі не забезпечує ефективного виконання міжнародно-правових зобов'язань.

Уже в процесі набуття своєї незалежності Україна зробила певні кроки, які змінили традиційний радянський підхід до міжнародного права як інструменту для регулювання відносин між державами, для застосування якого потрібне санкціонування з боку держави. Були ухвалені фундаментальні правові акти, спрямовані на затвердження пріоритету міжнародного права і створення правових засад для застосування норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку. Перш за все це стосувалося принципів міжнародного права. Зокрема, у Декларації про державний суверенітет України, схваленій 16 липня 1990 p., визнавалася перевага загальнолюдських цінностей над класовими, пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права над нормами внутрішнього права. Тобто тут насамперед ідеться про спробу, але дуже вже непевну, хоча б окреслити примат основних принципів міжнародного права. Дещо чіткіше питання пріоритету загальновизнаних принципів і норм міжнародного права урегульовані у ст. 18 Конституції України. Але, на відміну від положень багатьох конституцій європейських держав, які стосуються загальновизнаних принципів і норм міжнародного права (ст. 24 Основного закону ФРН, ст. 11 Конституції Італії тощо), у законодавстві України не йдеться про включення цих принципів і норм до внутрішнього права.

Положення про перевагу норм міжнародного права були розвинуті в ухваленому у 1992 р. Законі України "Про дію міжнародних договорів на території України". У вступній частині цього документа було закріплено загальний принцип примату міжнародного права над внутрішнім законодавством, який викладений таким чином: "Виходячи з пріоритету загальнолюдських цінностей, загальновизнаних принципів міжнародного права, прагнучи забезпечити непорушність прав і свобод людини, включитись у систему правових відносин між державами на основі взаємної поваги державного суверенітету і демократичних засад міжнародного співробітництва, Верховна Рада України постановляє:

Встановити, що укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід'ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства".

Такий статус міжнародних договорів у внутрішньому законодавстві був підтверджений у Законі України "Про міжнародні договори України" 2004 р. Але в цьому законодавчому акті більш чітко викладені положення щодо примату міжнародного права. З цією метою застосовується таке формулювання: "1. Укладені та належним чином ратифіковані міжнародні договори України становлять невід'ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. 2. Якщо міжнародним договором України, укладання якого відбулося у формі закону, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України". Такого роду формулювання містяться в більшості конституцій європейських держав. Положення про визнання примату міжнародних норм над національним законодавством належать до основоположних і не повинні обмежуватись регламентацією на рівні звичайного закону і мати при цьому юридичну силу звичайного закону. Чіткіше питання про пріоритетність норм міжнародного права були викладені у проектах Конституції України від 1992 р. (ст. 8); 1993 р. (ст. 11) та 1995 р. (ст. 9). Однак в остаточному її тексті ці положення були вилучені.

Отже, Конституцією України закріплено лише положення цих актів про включення частини міжнародних угод до національного законодавства, але нічого не встановлено про примат міжнародних норм щодо норм внутрішнього права, а також про порядок застосування положень міжнародного права у внутрішньому правопорядку України.

І все ж, незважаючи на відсутність у Конституції України положень про пріоритет міжнародного права щодо норм внутрішнього права, вона разом із Законом України "Про дію міжнародних договорів на території України", іншими законодавчими актами закладає такі засади для дії положень міжнародних звичаєвих та договірних норм у внутрішньому правопорядку країни, які фактично означають відхід від радянського підходу до співвідношення міжнародного та внутрішнього права і наближають Україну до інших європейських демократій.

Проте запропоноване в актах внутрішнього права України формулювання теж не вирішує достатньою мірою проблему забезпечення виконання Україною своїх міжнародних зобов'язань, оскільки залишається невирішеним питання, на якій підставі віддаватиметься перевага одній із двох норм внутрішнього права у випадках, коли вони суперечать одна одній.

У державах-членах Євросоюзу, які дотримуються дуалістичного підходу до співвідношення міжнародного і внутрішнього права, доктрина посилається на загальний принцип права lex posterior. Проте в Україні, як ми вже зауважували, теж практично існує дуалістичний підхід до співвідношення міжнародного і внутрішнього права, але поки що не має якихось документів або судових рішень чи вже визнаної доктрини, які б вказували на те, що колізії між нормами міжнародних угод, які стали частиною внутрішнього законодавства, та нормами національних законів будуть вирішуватися шляхом застосування правила lex posterior.

Одним з ефективних способів забезпечення виконання Україною своїх міжнародно-правових зобов'язань може стати безпосереднє застосування міжнародно-правових норм національними судовими установами. Одним з аргументів за включення національних судових установ у процес застосування положень міжнародних угод у внутрішньому правопорядку може бути той, що європейський вибір України передбачає необхідність враховувати практику, яка існує у державах-членах Євросоюзу і свідчить про ключову роль національних судів цих держав у забезпеченні захисту прав, наданих нормами права європейських інтеграційних об'єднань. Визнання примату права Євросоюзу щодо внутрішнього права держав-членів та прямої дії його положень у внутрішніх правопорядку цих країн передбачає вжиття заходів, які 6 забезпечували максимально ефективну дію його норм. Слід також зазначити, що доктрина прямої дії поширюється й на міжнародні договори. Зокрема, це стосується міжнародних угод, укладених ЄС з державою, яка не є його членом, коли, виходячи з тексту такої угоди, її мети та характеру, положення міжнародної угоди містять чіткий та ясний обов'язок, який не потребує при його імплементації чи дії ухвалення будь-якого додаткового правового акта.

Доктрини примату та прямої дії положень права європейських інтеграційних об'єднань означають, що забезпечувати ефективність дії права Євросоюзу повинні всі органи держав-членів, але головну роль у цьому процесі відіграють національні суди, оскільки переважно вони, а не судові установи ЄС, здійснюють юридичний захист прав фізичних та юридичних осіб шляхом прямого застосування положень права європейських інтеграційних об'єднань. Тим самим національні суди виступають одним із правових гарантів реалізації основних завдань та цілей європейської інтеграції. А наслідком залучення національних судових органів до забезпечення виконання положень права Євросоюзу, які мають характер прямої дії, є більша юридична стабільність та юридична певність у процесі здійснення європейської інтеграції.

У цьому зв'язку виникає питання про те, наскільки правопорядок Євросоюзу, для якого характерною є практика застосування національними судами держав-членів права європейських інтеграційних об'єднань, може впливати на правопорядок України. Одним із небагатьох інструментів впливу права Євросоюзу на внутрішнє право України стала УПС, яка, з одного боку, була складовою права Євросоюзу, а з другого - частиною українського законодавства на засадах, визначених ст. 9 Конституції України.

Оскільки деякі положення УПС, що впливають на підприємницьку діяльність та інвестиції, закріплюють чітко визначені права та обов'язки для фізичних та юридичних осіб щодо права на працевлаштування (ст. 24), недискримінації компаній, в тому числі тих, які надають послуги через комерційну присутність (статті 30.2, 43), права компаній приймати на роботу ключовий персонал (ст. 35), права на доступ до ринку морських перевезень і перевезень на комерційній основі (ст. 39), то виникає питання про можливість забезпечення цих положень у судовому порядку.

Слід зазначити, що УПС як міжнародна угода передбачає створення міжнародно-правового механізму для врегулювання суперечок між Україною та ЄС на засадах ст. 96, яким виступає Рада з питань співробітництва. На рівень Ради з питань співробітництва можуть виноситися й скарги фізичних та юридичних осіб, але тільки у випадку, якщо якась сторона захоче порушити таке питання під час зустрічі в рамках цього органу. Як свідчить практика відносин України та Євросоюзу, в сучасних умовах на цей механізм розв'язання суперечок припадає більшість звернень стосовно скарг на порушення положень УПС. І це не випадково. Справа в тому, що при розробці УПС представники ЄС доклали максимум зусиль, аби її положення не могли тлумачитися сторонами як такі, що мають характер прямої дії. Проте, як уже зазначалось, УПС закріплює низку положень, які відповідають вимогам щодо прямої дії, які були встановлені Судом ЄС. Однак поки що до Суду ЄС не було звернень стосовно відповідності положень УПС цим вимогам. Але це стосується насамперед правопорядку Євросоюзу.

З іншого боку, до УПС все-таки було включено положення, які створюють потенційні можливості для фізичних та юридичних осіб звертатися до національних судових установ для захисту своїх прав, наданих угодою. Зокрема, у ст. 93 зазначено таке: "У рамках сфери дії цієї Угоди кожна Сторона зобов'язується забезпечити фізичним та юридичним особам іншої Сторони доступ, вільний від дискримінації щодо своїх власних фізичних та юридичних осіб, до компетентних судів та адміністративних органів Сторін для захисту їх особистих та майнових прав, включаючи права на інтелектуальну, промислову та комерційну власність". Хоча у цій статті, внаслідок вже згаданої обережної позиції, зайнятої представниками ЄС при формулюванні положень УПС, прямо несказано, що передбачається можливість захисту в національних судах прав, наданих угодою, все ж не слід недооцінювати визнання важливості захисту прав у суді фізичними та юридичними особами.

Таким чином, шляхом включення УПС до внутрішнього правопорядку України закладаються тільки можливості для застосування національними судами України положень цієї угоди, які не вимагають для своєї реалізації ухвалення актів з імплементації. Але реалізація цих можливостей залежить від існування відповідних механізмів чи судової практики.

Слід зазначити, що ще до підписання УПС в Україні вже ухвалювались законодавчі акти, які передбачали застосування положень міжнародних договорів національними судами. Зокрема, у ст. 6 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", ухваленого 16 квітня 1991 р., зазначається, що зовнішньоекономічний договір (контракт) може бути визнано недійсним у судовому або арбітражному порядку, якщо він не відповідає вимогам законів або міжнародних договорів України.

Радянська доктрина та практика допускали можливість застосування національними судовими органами норм міжнародного права при розв'язанні суперечок у судовому порядку, зокрема у таких сферах, як забезпечення дії міжнародних угод з перевезень пасажирів та вантажів.

Можливість застосування судами положень міжнародних угод передбачено і у ст. 9 Конституції України. В Основному Законі також закріплено поняття прямої дії її положень (ст. 8). Проте поки що не створено відповідного механізму такого застосування.

Крім того, при вирішенні питання про можливості застосування національними судовими установами України положень міжнародних угод, зокрема УПС, необхідно враховувати той факт, що потребує розробки й проблема визначення, які з положень міжнародних договорів можуть безпосередньо застосовуватися судами, тобто проблема встановлення вимог до положень міжнародних угод з метою визначення, чи можуть вони мати пряму дію у внутрішньому правопорядку України.

Створення правових передумов для інтеграції України у Євросоюз вимагає вирішення на національному рівні й проблеми вибору способів реалізації Україною своїх міжнародних зобов'язань. Радянська доктрина та практика у питаннях застосування міжнародно-правових норм завжди розділяла сфери дії міжнародного та внутрішнього права. Вважалося, що норми міжнародного права створюють права та обов'язки насамперед для держав, тоді як норми внутрішнього права регулюють поведінку фізичних і юридичних осіб. Тому для дії норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку їх треба трансформувати у внутрішнє право. При цьому трансформація розглядалась як "спосіб виконання міжнародного права шляхом видання державою внутрішніх нормативних актів (законів, актів ратифікації та публікації міжнародних договорів, адміністративних постанов, розпоряджень тощо) з метою забезпечення виконання нею свого міжнародного зобов'язання або в інтересах застосування нею своєї міжнародної правомочності". Тобто ця концепція виходила з того, що трансформація включає всі інші способи імплементації. Фактично ця концепція не робила різниці між трансформацією та національно-правовою імплементацією.

Відповідно до іншої концепції до основних способів імплементації міжнародно-правових зобов'язань належали відсилка, інкорпорація (рецепція) та трансформація. Вважалося, що відсилка має місце, коли держава включає до свого законодавства норму, яка санкціонує застосування міжнародно-правових положень для регулювання внутрішньодержавних відносин. Інкорпорація (рецепція) є включенням міжнародно-правових норм у внутрішній правопорядок без зміни їхнього змісту. При цьому інкорпорація (рецепція) може бути загальною, коли до внутрішнього правопорядку включається міжнародне право в цілому, або спеціальною, коли йдеться про включення окремих міжнародно-правових норм. Трансформація означає перетворення норм міжнародного права у норми внутрішнього права шляхом видання спеціального закону або іншого нормативного акта, який регулює те саме питання, що й відповідна норма міжнародного права. Але обидві концепції за своєю суттю мало чим відрізнялися, оскільки заперечували можливість безпосередньої дії міжнародно-правових положень як частини внутрішнього права.

У цілому українська доктрина та практика у питанні імплементації міжнародно-правових норм у внутрішній правопорядок країни не відрізнялася від загальносоюзної.

Після здобуття Україною незалежності у неї з'явилися можливості зайняти самостійну позицію у вирішенні проблеми імплементації норм міжнародного права у внутрішній правопорядок, належним чином використовуючи при цьому міжнародний досвід. Логічним кроком після визнання пріоритету за міжнародним правом щодо внутрішнього законодавства, який ознаменував певний відхід від традиційного для радянських часів підходу до способу імплементації міжнародного права у внутрішньому правопорядку у вигляді трансформації, стала загальна інкорпорація (рецепція) норм міжнародних договорів шляхом включення відповідних положень до Конституції України та деяких законодавчих актів (Закон України "Про міжнародні договори України", Закон України

"Про дію міжнародних договорів на території України" тощо), в яких схвалені належним чином міжнародні договори визнавалися частиною національного законодавства. Тобто йдеться не тільки про міжнародні договори переважно у сфері міжнародного приватного права, як це мало місце у Радянському Союзі, коли до певних законодавчих актів (Основи цивільного законодавства Союзу PCP та союзних республік, Основи цивільного судового виробництва Союзу PCP та союзних республік тощо) включалася колізійна норма про застосування у випадку конфлікту з правилами радянського законодавства правил міжнародного договору. Йдеться про всі міжнародні договори, схвалені належним чином. Слід наголосити, що шляхом інкорпорації на основі спеціально ухваленого закону до правопорядків деяких держав-членів, котрі дотримуються дуалістичної концепції стосовно співвідношення міжнародного і внутрішнього права, було введено норми права Євросоюзу.

Таким чином, в Україні триває процес вироблення оптимального підходу до вирішення проблеми щодо дії міжнародних договорів у внутрішньому правопорядку. Запропоновані законодавством країни різні підходи до вирішення цього питання потребують подальшого удосконалення та, можливо, універсалізації.

Те саме стосується проблеми застосування принципів міжнародного права. Визнання за ними пріоритету щодо внутрішніх законів не достатньо само по собі і вимагає ухвалення додаткових актів, які б гарантували їх застосування у внутрішньому правопорядку України. Поки що у законодавстві України відсутні положення стосовно дії норм звичаєвого міжнародного права у внутрішньому праві.

Все це повною мірою належить до дії положень права європейських інтеграційних об'єднань у внутрішньому правопорядку України. Такі положення не мають переваги над нормами внутрішнього права, і застосування положень права Євросоюзу фактично ставиться у пряму залежність від законодавства України.

Треба також звернути увагу на те, що ані в Конституції України, ані в інших законодавчих актах нічого не говориться про статус актів міжнародних організацій у внутрішньому правопорядку країни. Але подальший розвиток інтеграції України у Євросоюз обов'язково вимагатиме внесення відповідних положень до внутрішнього законодавства з метою створення передумови для дії вторинного законодавства європейських інтеграційних об'єднань у внутрішньому правопорядку країни.

"Євроінтеграційна" стаття в Конституції України була б дуже доцільною. Декларація про державний суверенітет України 1990 р. містить положення про те, що "Українська PCP виступає рівноправним учасником міжнародного спілкування, активно сприяє зміцненню загального миру і міжнародної безпеки, безпосередньо бере участь у загальноєвропейському процесі та європейських структурах". Тим самим, хоч і в загальному вигляді, встановлюються деякі засади зовнішньополітичної діяльності, чого бракує редакції чинної Конституції України. Положення про європейський вибір України потрібно закріпити і в преамбулі або у розділі І Конституції, що сприяло б наступності у її зовнішній і внутрішній політиці, незалежно від зміни політичних сил при владі, та послідовності у поступальному розвитку нашої держави. Щодо редакції статей в конституціях європейських держав, де передбачається загалом можливість приєднання до міжнародних організацій та передачі їм частини суверенних прав (ст. 90 Конституції Польщі, ст. 10 Конституції Чехії), то для України такий варіант є не зовсім прийнятним, оскільки його може бути використано для приєднання до будь-якої організацій, в тому числі неєвропейського спрямування, залежно від приходу до влади тих чи інших політичних сил.

Таким чином, інтеграція України в Євросоюз вимагатиме вдосконалення правових засад, які б забезпечували реалізацію Україною своїх міжнародно-правових зобов'язань, включно з тими, що випливають з положень про співробітництво з європейськими інтеграційними об'єднаннями. Зокрема, цей процес вимагатиме подальших кроків на шляху приведення у відповідність до європейського конституційного та іншого законодавства українських законодавчих актів, які створюють засади для дії права Євросоюзу у внутрішньому правопорядку країни. Головну увагу має бути зосереджено на механізмі застосування норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку. Все це дозволить створити дієвий національний механізм імплементації норм міжнародного права, який наблизить Україну до досягнення її стратегічної мети - інтеграції в Євросоюз.