Право соціального захисту - Болотіна Н.Б. - 1.3. Соціальний захист в Україні: поняття та структура

У перші роки радянської влади проблеми соціального забезпечення досліджували Л. Забєлін, М. Семашко, В. Дурденев-ський та ін. Зокрема, за висновком Л. Забеліна, соціальне забезпечення – це частина заробітної плати робітничого класу, а також сукупність окремих актів, заходів, настанов, тобто діяльність людей, спрямована на підтримання стабільності майнового становища пролетаріату при настанні тих небезпек, які йому загрожують^*110.

*110: { Забелин Л. Теория социального обеспечения. – М., 1924. – С. 19.}

В. Дурденевський звертав увагу на управлінський аспект проблеми і визначив соціальне забезпечення як діяльність публічної адміністрації, спрямованої на усунення соціальних небезпек, що загрожують життю і рівню існування різних прошарків населення, шляхом надання їм грошової чи соціальної допомоги^*111.

*111: { Дурденевский В. Лекции по праву социальной культуры. – М.; Л., 1929. – С. 10.}

За висновком B.C. Андреева, соціальне забезпечення становить сукупність певних соціально-економічних заходів, пов’язаних із забезпеченням матері і дитини, громадян у старості та в разі непрацездатності, з медичним лікуванням і обслуговуванням як важливим засобом профілактики і поновлення працездатності^*112, а єдина державна система соціального забезпечення – один зі способів підвищення матеріального добробуту радянського народу. Система соціального забезпечення разом із системою охорони здоров’я та допомоги сім’ї гарантує громадянам низку основних прав^*113.

*112: { Андреев B.C. Правовые проблемы социального обеспечения в СССР // Советское государство и право. – 1967. – № 2. – С. 31.}

*113: { Андреев B.C. Право социального обеспечения в СССР. – М.: Юрид. лит., 1980. – С. 10–11.}

Р.І. Іванова визначає соціальне забезпечення як форму розподілу, яка гарантує громадянам нормальний рівень життєвого та культурного стандарту понад винагороду за працю у старості, при втраті працездатності та годувальника^*114.

*114: { Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1986. – С. 22.}

У більш сучасних роботах соціальне забезпечення розглядається як система матеріального забезпечення та обслуговування громадян за віком, у разі хвороби, інвалідності, у разі безробіття, у випадку втрати годувальника, виховання дітей та в інших встановлених законодавством випадках^*115; сукупність суспільних відносин, що складаються між громадянами з одного боку і органами держави – з другого, з приводу надання громадянам за рахунок спеціальних фондів, бюджетних коштів медичної допомоги, пенсій, допомог та інших видів забезпечення при настанні життєвих обставин, які потягли за собою втрату або зниження доходів, підвищення витрат, малозабезпеченість, бідність^*116.

*115: { Батыгин К.С. Право социального обеспечения. Общая часть: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 7.}

*116: { Шайхатдинов В.Ш. Система социальной защиты и обеспечения населения современной России // Социальная защита населения в регионе: Учеб. пособие. – Екатеринбург, 1999. – С. 58.}

На думку Б.І. Сташківа, соціальне забезпечення – це ті види і форми матеріального забезпечення, що надаються на умовах, передбачених законом чи договором, зі спеціально створених для цього фондів особам, які через незалежні від них життєві обставини не мають достатніх засобів до існування^*117. Слід зазначити, що таке визначення є неточним, оскільки соціальні виплати і соціальні послуги, які надаються у рамках соціального страхування, здійснюються без урахування ступеня нужденності особи. Така ознака, як малозабезпеченість, є підставою лише для надання соціальної допомоги. Крім того, соціальні виплати здійснюються не лише через спеціально створювані фонди, а й безпосередньо за рахунок державного бюджету.

*117: { Статків В. Поняття права соціального забезпечення // Право України. – 2000. – № 5. – С. 25.}

М.Л. Захаров і Е.Г. Тучкова, автори сучасного фундаментального підручника з права соціального забезпечення Росії, розглядаючи категорію соціального забезпечення, визначають її як один зі способів розподілу частини валового внутрішнього продукту шляхом надання громадянам матеріальних благ у цілях вирівнювання їхніх особистих доходів у випадках настання соціальних ризиків за рахунок цільових фінансових джерел в обсязі та на умовах, що суворо нормуються суспільством, державою, для підтримки їх повноцінного соціального статусу^*118.

*118: { Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. – М.: БЕК, 2001. – С. 14–15.}

У другій половині XХ ст. поряд з поняттям "соціальне забезпечення" з’явилося поняття "соціальний захист", яке дедалі ширше стало застосовуватися в міжнародних правових актах і зарубіжній юридичній практиці.

У Хартії основних прав трудящих Співтовариств (Європейський Союз, 1989 р.) у ст. 10 право на соціальний захист сформульовано так: "Відповідно до національних нормативних положень кожний працівник в країнах ЄС має право на достатній соціальний захист і залежно від свого статусу і розміру підприємства, на якому він працює, користується відповідними соціальними благами. Особи, які не можуть увійти або знову вступити на ринок праці і не мають засобів до існування, повинні отримувати достатню соціальну допомогу з врахуванням особистих обставин". У Європейській соціальній хартії Ради Європи 1961 р., у Європейській соціальній хартії (переглянутій) (Рада Європи, 1996 р.) у 14 статтях конкретизуються різні аспекти соціального захисту.

Термін "соціальний захист" вживається у Конституції України (ст. 46 та ін.), у національному законодавстві, науковій та публіцистичній літературі, у зарубіжній юридичній практиці. Цей термін по-різному трактується у законодавчих актах. У науковій літературі неодноразово робилися спроби дослідити цей феномен соціального і політичного буття і досягти спільного розуміння.

Не зважаючи на те, що загальновизнаного поняття соціального захисту наукою і практикою не вироблено, все ж переважно соціальний захист розуміється як більш широке за значенням та змістом соціальне явище, ніж соціальне забезпечення. Разом з тим аналіз показує, що полісемічний характер терміна "соціальний захист" дає змогу застосовувати його в широкому, вузькому, спеціальному і додатковому значеннях.

У широкому розумінні соціальний захист становить зміст соціальної функції держави і є системою економічних, юридичних, організаційних заходів щодо забезпечення основних соціальних прав людини і громадянина в державі. У такому разі йдеться про всі заходи держави, спрямовані на забезпечення її соціальної функції. У цьому аспекті елементи соціального захисту притаманні різним сферам суспільних відносин, у яких реалізуються соціальні права громадян, – сферам застосування праці, соціального страхування, соціальної допомоги, охорони здоров’я, освіти, житлової політики.

На думку московського вченого Е.Е. Мачульської, у широкому сенсі під соціальним захистом розуміють діяльність держави, спрямовану на забезпечення процесу формування і розвитку повноцінної особистості, виявлення і нейтралізацію негативних факторів, які впливають на особистість, створення умов для самовизначення й утвердження в житті^*119.

*119: { Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: Учеб. пособие для вузов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Книжный мир, 1999. – С. 4.}

М.О. Буянова вважає, що соціальний захист більш широке поняття, і хоч основні питання соціального захисту громадян належать до права соціального забезпечення, соціальний захист здійснюється також і за допомогою інших галузей права – трудового, цивільного, житлового, сімейного, екологічного права та іншими галузями права^*120.

*120: { Право социального обеспеченна: Учеб. пособие / Под ред. К.Н. Гусова. – М.: Проспект, 1999. – С. 11–12.}

У вузькому сенсі розуміння соціального захисту становить власне соціально-захисну діяльність держави щодо убезпечення населення від негативних наслідків соціальних ризиків.

Зокрема в літературі система соціального захисту населення визнається системою більш високого порядку, що включає як складову систему соціального забезпечення^*121, а державне соціальне забезпечення розглядається як гарантія соціального захисту населення^*122.

*121: { Там же. – С. 29.}

*122: { Право социального обеспечения: Учеб. пособие / Под ред. К.Н. Гусова. – М.: Проспект, 1999. – С. 25.}

М.Л. Захаров і Е.Г. Тучкова доходять висновку, що соціальне забезпечення є одним із основних способів соціального захисту населення при настанні соціальних ризиків^*123.

*123: { Захаров МЛ., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения Рос сии: Учебник. – М.: ВЕЖ, 2001. – С. 18–19.}

Французький дослідник Анна Воло Життлер зазначає, що сферу дії соціального захисту можна окреслити трьома великими комплексами: соціальне забезпечення, соціальна допомога, додатковий соціальний захист^*124. Така думка, на наш погляд, найбільше відповідає системі соціального захисту, що складається, зокрема, в Україні.

*124: { Життлер AS. Організація соціального забезпечення у Франції: Конспект лекції. – К., 1993. – С. 3.}

Досліджуючи відмінності та співвідношення понять "соціальний захист" і "соціальне забезпечення", слід визначитися з напрямами такого дослідження. Відразу зазначимо, що неможливо обмежитися лише етимологічним значенням цих термінів. Полісемічний характер як терміна "соціальний", так і термінів "захист" і "забезпечення" дає змогу застосовувати їх як у різних, так і в однаковому значенні. Отже, на нашу думку, перспективний напрям полягає саме у змістовному аспекті. І тут виявляється, що в різних країнах і в різних нормативно-правових актах, як міжнародного, так і національних законодавств, системи соціального захисту (чи соціального забезпечення) охоплюють не тільки різний "набір" організаційно-фінансово-правових заходів, а й передбачають різні розміри соціальних виплат та різні умови їх надання. Крім того, в різних державах допускається різне розуміння "соціального забезпечення і "соціальної допомоги". В такому разі, чи є практичний сенс у прагненні досягти якоїсь єдності у розумінні цих терміно-понять? Очевидно, найсильнішим таким фактором є вимоги практики. І, підкреслимо, вимоги сьогоденної практики. А вимоги ці насамперед стосуються виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини, куди дедалі частіше звертаються українські громадяни за захистом своїх прав, у тому числі соціальних, а також ратифікації Європейської соціальної хартії і приведення національного соціально-захисного законодавства у відповідність до вимог європейських соціальних стандартів.

З огляду на актуальність теоретичного обґрунтування поняття соціального захисту, яке б відповідало змісту відповідних міжнародно-правових актів, доцільно навести такий приклад щодо розуміння соціального забезпечення і соціального захисту в сучасних міжнародних актах. У Хартії соціальний захист поза сферою праці регламентується 14 статтями, кількома статтями у сфері застосування праці, і лише одна серед цих статей присвячена соціальному забезпеченню – стаття 12. Важливо уточнити, що у частині І Хартії, в якій містяться усі права, передбачені Хартією, та їх узагальнений зміст як принципи Хартії – п. 12 має назву "All workers and their dependents have the right to social security", що перекладається як "усі працівники та їх утриманці мають право на соціальне забезпечення". Це положення має надзвичайно важливе значення, оскільки за змістом Хартія передбачає тільки для цих категорій осіб соціальне забезпечення. Звернемо увагу й на термін "забезпечення", який говорить про відповідний рівень соціальних виплат, додержання якого від Договірних сторін вимагає Хартія. Для інших випадків Хартія має спеціальну статтю 13 "The right to social and medical assistance" (право на соціальну та медичну допомогу), де зазначено: "Anyone without adequate resources has the right to social and medical assistance", що означає: "Кожний, хто не має адекватних (достатніх) джерел (засобів, коштів, можливостей), має право на медичну і соціальну допомогу". Якщо звернутися до національної термінології, то йдеться про "малозабезпечених" осіб, тобто осіб, доходи яких не досягають прожиткового мінімуму (нині для надання соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям в Україні застосовується стандарт "рівень забезпечення прожиткового мінімуму", впроваджений Законом України "Про Державний бюджет України на 2001 рік"). Враховуючи, що згідно з національним законодавством усі особи, які працюють за трудовим договором, підлягають загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню, напрошується висновок, що за Хартією лише соціальні виплати, які надаються за соціальним страхуванням, розуміються як соціальне забезпечення.

Реалізація цього права передбачає здійснення матеріального забезпечення застрахованих осіб та членів їхніх сімей (у певних випадках) при настанні усіх страхових випадків за рахунок соціальних страхових фондів. При цьому має бути здійснено саме "забезпечення", тобто виплати повинні забезпечувати суб’єкту належний рівень життя, принаймні відповідати мінімальним стандартам, які передбачені вже іншим міжнародним актом Ради Європи, до якого відсилає Хартія, – Європейським кодексом соціального забезпечення 1964 р., переглянутим у 1990 р. Отже, соціальне забезпечення за стандартами Ради Європи і Європейського Союзу включено до більш широкої за змістом системи, яка включає крім соціального забезпечення (через соціальне страхування) також інші форми соціального захисту, зокрема державну соціальну допомогу, а також спеціальний і особливий (додатковий) соціальний захист для окремих категорій населення. Таке розуміння має важливе значення для національного законодавства, оскільки в Україні все ще немає загального закону про соціальний захист населення.

З іншого боку, можна навести приклади, коли в міжнародних актах застосовується термін "social security" ("соціальне забезпечення") стосовно права особи, і термін "social protection" ("соціальний захист"), коли йдеться про систему в державі для захисту населення від різноманітних соціальних ризиків.

У сучасний період одним із важливих моментів у країнах ЄС є зміна підходів до визначення соціального захисту. Традиційно він розуміється як заходи, що вживаються для захисту громадян від соціальних ризиків, таких як втрата роботи, хвороба, старість, інвалідність або втрата годувальника тощо. Тому часто вираз "соціальний захист" розуміється як синонім терміна "соціальне забезпечення", який зазвичай вживався для означення грошових соціальних виплат населенню^*125. Нині застосовується розширене тлумачення цього терміна. На Європейському форумі ЄС, що відбувся в Брюсселі у 1998 р., було запропоновано включати в соціальний захист забезпечення життєдіяльності громадян у широкому сенсі, включаючи не тільки соціальне забезпечення, а й соціальну інтеграцію, здобуття освіти, охорону здоров’я, забезпечення житлом, надання соціальних послуг тощо^*126.

*125: { Социальная работа и здравоохранение: 200 основных терминов по-английски и по-русски / Под общ. ред. Н.С. Григорьевой. – М.: Альфа-Принт, 1996. – С. 44, 46.}

*126: { European social Policy Forum. Brussels, 24–26 June. 1998. Summary report / Ed. by M. Carley. – №. 29, 28, 88.}

У Конституції України соціальний захист розуміється саме як система заходів щодо захисту населення від соціальних ризиків. Саме такий зміст закладено у ст. 46, де встановлено "право громадян на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом". За змістом статті та з огляду на соціальні ризики, забезпечення котрих передбачено у ній, право на соціальний захист подібне до права на соціальне забезпечення. Однак організаційно-правова система, яка створена в Україні для забезпечення населення від соціальних ризиків, ні за своїм складом, ні за своєю суттю не дає підстав застосовувати до неї термін "соціальне забезпечення". І ось чому.

В Україні закладено правові та інституційні основи нової системи соціального захисту. Ця система характеризується такими рисами.

По-перше, у Конституції України проголошено право громадян на соціальний захист і встановлено державні гарантії його здійснення.

По-друге, створено численне соціально-захисне законодавство (термін "законодавство" в такому разі застосовується нами в найширшому значенні – як закони та підзаконні нормативно-правові акти, договірні акти), яким передбачається юридичний механізм надання населенню соціальних грошових виплат і соціальних послуг саме у певних випадках, які за міжнародно-правовою практикою отримали назву "соціальних ризиків".

По-третє, хоча в цій системі поки що немає єдиного правового акта, котрий закріпив би загальні засади саме соціального захисту, все ж наявні системний характер таких актів і їх функціональне "згрупування", спрямоване на захист населення від негативних наслідків настання соціальних ризиків.

По-четверте, в інституційному плані національна система соціального захисту включає: 1) всі організаційно-фінансово-правові форми, через які безпосередньо здійснюються соціальні виплати і надаються соціальні послуги окремим громадянам у разі настання соціальних ризиків, це – соціальне страхування, фінансування за рахунок податків, державна соціальна допомога, недержавне соціальне забезпечення; 2) непрямі (опосередковані) (рос. косвенные) заходи соціального захисту, які набувають дедалі ширшого застосування.

Структурно соціальний захист в Україні складається з таких частин.

А. Державний соціальний захист.

I. Загальна система соціального захисту:

1) загальнообов’язкове державне соціальне страхування;

2) державна соціальна допомога.

II. Спеціальний соціальний захист. Ш. Додатковий соціальний захист.

Б. Недержавне соціальне забезпечення:

1) недержавне пенсійне забезпечення.

2) недержавні соціальні послуги.