Право соціального захисту - Болотіна Н.Б. - 1.7. Сучасний стан та реформування сфери соціального захисту в Україні: правові питання

В Україні, як і в інших постсоціалістичних країнах, що перейшли від адміністративної до ринкової економіки, ситуація у соціальній сфері залишається складною. Особливо це спостерігалося протягом перших десяти років незалежності. Найбільшими проблемами були і, не дивлячись на ознаки стабілізації, залишаються демографічна, становище в охороні здоров’я, зайнятості, пенсійному забезпеченні та забезпеченні соціальними допомогами.

Значно ускладнилися демографічні проблеми. Протягом останніх дванадцяти років населення України зменшилося майже на 4,5 млн осіб. Якщо в 1990 р. населення України було більше 52 млн осіб, то за останнім переписом у грудні 2001 р. – 48 417 тис. осіб, на 1 червня 2003 р. – 47 812,9 тис.^*168, на 1 червня 2004 р. – 47 465,0 тис.^*169, на 1 грудня 2004 р. – 47 318,9 тис. жителів^*170. Зросла смертність, зокрема серед людей працездатного віку. В середньому в Україні щороку помирає близько 300 тис. осіб. Так, протягом січня – листопада 2004 р. кількість населення зменшилась на 303,5 тис. осіб, внаслідок природного скорочення – 295,5 тис. осіб. У середньому українці живуть 66,5 року, в рейтингу країн за цим показником, складеним на основі статистичних даних ЦРУ США, Україна обіймає 147 місце.

*168: { Урядовий кур’єр. – 2003. – 24 липня.}

*169: { Там само. – 2004. – 22 липня.}

*170: { Там само. – 2005. – 27 січня}

Коефіцієнт народжуваності в Україні знизився з 1,9 до 1,1, а в містах – з 1,8 до 0,9 і є найнижчим у Європі. Водночас протягом останніх двох років спостерігається деяке скорочення числа померлих, зокрема порівняно з січнем – листопадом 2003 р. за аналогічний період у 2004 р. цей показник знизився на 7,4 тис. осіб (1,1 відсотка). Спостерігається також зростання рівня народжуваності, зокрема у 2004 р., порівнюючи з січнем – листопадом 2003 р. – на 5,0 відсотка. За повідомленням Міністерства охорони здоров’я України смертність вдвічі перевищує народжуваність в Україні.

За рівнем безробіття Україна тривалий час перевищувала середньоєвропейські показники і показники окремих країн з перехідною економікою. Найбільш гострою є ситуація в невеликих містах і населених пунктах, швидко зростає безробіття серед сільського населення. Різними залишаються показники і по регіонах країни.

За даними Світового банку, реальне безробіття в Україні у 1999 р. сягнуло 30%, а в деяких регіонах Західної України і Криму – 50%^*171. Ці дані збігаються з даними, отриманими українськими експертами. Так, за даними Науково-дослідного центру зайнятості населення і ринку праці в 1998 р. "нерегла-ментований прибуток" отримували 6–8 млн чол., або 20– 27% працездатного населення. У 1996 р. у стані прихованого безробіття перебувало майже 3,4 млн осіб.

*171: { Праця і зарплата. – 1999. – № 8. – Квітень.}

Корисно зауважити, що показники безробіття визначаються двома способами. За методологією МОП, показник безробіття – це відносний показник, який характеризує ступінь нереалізованого пропонування робочої сили на ринку праці. Він визначається як відношення (у відсотках) чисельності безробітних віком 15–70 років до чисельності економічно активного населення зазначеного віку (зайняті та безробітні у визначенні МОП). Саме такий спосіб застосовується у світовій практиці, оскільки дозволяє з’ясувати реальний стан зайнятості. За таким показником рівень безробіття в Україні у березні 2003 р. становив 10,1%, на 1 січня 2004 р. – 9,1, а за 9 місяців 2004 р. – 7,8%^*172.

*172: { Урядовий кур’єр. – 2005. – 7 квітня.}

За другим способом, показник безробіття відображає частку осіб, які перебувають на обліку в державній службі зайнятості та мають статус безробітного, в загальній чисельності працездатного населення. За таким показником рівень безробіття в Україні у 2004 р. дорівнював 3,6%^*173. За оцінками Верховної Ради України і Міжнародної організації праці, безробітних в Україні сьогодні майже 2,5 млн осіб, переважна більшість з яких – жінки та молодь віком до 28 років. Середній розмір допомоги по безробіттю є низьким і не компенсує втраченого доходу, не забезпечує необхідного соціального захисту безробітних, що є однією з причин, через яку значна частина безробітних не реєструється у Центрах зайнятості.

*173: { Там само. – 2005. – 27 січня.}

Серйозною залишається проблема бідності. Політика лібералізації цін, розпочата в усіх постсоціалістичних країнах на початку реформи, призвела до миттєвого зростання інфляції, яке негативно позначилось на заробітній платі. Наводяться дані, які свідчать, що в Україні заробітна плата за період з 1990 по 1996 р. знизилась на 70%. Особливо болісними виявилися наслідки найвищої у світі гіперінфляції, яка у 1992 р. досягла 10 256%. Частина бідного населення із середньомісячним сукупним доходом нижче за прожитковий мінімум (342 грн.) у 2002 р. в середньому по Україні становила 83% – майже 40 млн осіб, а за межею бідності^*174 опинилася майже третина населення країни (28,3%)^*175. Основну частину бідних (73,8%) становлять сім’ї, в яких є діти до 18 років. З урахуванням значного майнового розшарування населення України, не дивлячись на те, що в цілому рівень життя зріс, рівень та глибина бідності протягом цього часу майже не змінилися, тобто це мало позначилося на рівні життя тих верств населення, які страждають від бідності і злиденності. Спостерігається навіть погіршення цих показників. Зокрема рівень бідності за І квартал 2003 р. становив 28,8%, а за І квартал 2004 р. – 29,7%^*176. Значний прошарок бідних спостерігається серед працюючих. Заробітна плата багатьох працівників ще не забезпечує працівникові обсягів споживання необхідних матеріальних благ, достатніх для розширеного відтворення його фізичної та інтелектуальної здатності до праці та повсякденного життя. У 2002 р. більше 1 млн працюючих у галузях економіки одержували заробітну плату, нижчу від законодавчо встановленого рівня. На початок 2004 р. майже половина працівників великих і середніх підприємств отримували заробітну плату, нижчу за прожитковий мінімум для працездатної особи (365 грн.)^*177.

*174: { Межа бідності в Україні розраховується як 75% медіанного значення сукупних еквівалентних витрат населення; у І кварталі 2004 р. становила 261 грн. і перевищила значення відповідного періоду 2003 р. на 55 грн.}

*175: { Профспілкові вісті. – 2003. – 21 лютого.}

*176: { Голеусова Г. Маяк програми. Куди веде вектор соціальної політики в Україні... // Профспілкові вісті. – 2005. – 14 січня.}

*177: { е. Лібанова. Людина на ринку пращ // Урядовий кур’ер. 2004. – 20 квітня.}

Тривалий час не вирішувалася проблема своєчасності та повноти виплати заробітної плати. Станом на 1 січня 2003 р. заборгованість із заробітної плати становила 2,323 млн грн., а кількість працівників, яким вчасно не було виплачено заробітної плати – 2 млн 155 тис. осіб. Не зважаючи на значні зусилля заборгованість із виплати заробітної плати станом на 1 жовтня 2004 р. становила більше 1 млрд грн. Щоправда до кінця 2004 р. значною мірою вдалося розв’язати цю проблему. Державний комітет статистки повідомляє, що сума невипла-ченої зарплати з урахуванням економічно активних підприємств, суб’єктів господарювання, щодо яких реалізовуються процедури відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом на 1 лютого 2005 р. становила 1225,6 млн грн.

Не забезпечується конституційна гарантія щодо надання безоплатної медичної допомоги у державних і комунальних закладах охорони здоров’я. При наданні медичної допомоги фактично вимагається придбання за кошт хворого ліків та інших медичних матеріалів. Частка бюджетних асигнувань у 2003 р. на охорону здоров’я становила менше 3%, що є одним із найнижчих показників серед країн Європи. Водночас державні, національні програми та комплексні заходи в 2002 р. з державного бюджету у сфері охорони здоров’я було профінансовано лише на 42,1%. Видатки на охорону здоров’я з державного бюджету на 2004 р. становлять 3,1%, тоді як за міжнародними стандартами має бути не менше 6%^*178. За показниками витрат на охорону здоров’я в розрахунку на одного жителя Україна займала у 2004 р. 111-те місце серед 190 країн світу^*179.

*178: { Голос України. – 2003. – 12 грудня.}

*179: { Там само. – 2004. – 2 липня.}

8 вересня 2004 р. Світовий банк опублікував доповідь "Бізнес у 2005 році: усунення перепон для росту". Об’єктом аналізу стали 145 країн, у тому числі й Україна, у котрих порівнювалися законодавство та економічні реформи, що провадяться. У доповіді наведено таблицю, у якій серед іншого відображено розмір валового продукту на душу населення. Такий показник дорівнює у США 37 610, в Данії – 33 750, у Великобританії – 28 350, у Канаді – 23 930, Польщі – 5270, Словенії – 4920, в Російській Федерації – 2610, в Україні – 970 дол. США.

За індексом людського розвитку ООН, головними компонентами якого є очікувана тривалість життя, рівень освіти, добробуту населення, Україна, яка десять років тому займала серед 173 країн світу сорок п’яту позицію, опустилася на сто другу позицію^*180.

*180: { Рекомендації парламентських слухань "Демографічна криза в Україні: її причини та наслідки" // Голос України. – 2003. – 24 червня.}

Таким чином, в Україні об’єктивно склалася ситуація, за якої проблеми соціального захисту висуваються у число життєво важливих для національної безпеки держави.

У сфері соціального захисту України відбувається реформа, основні положення якої передбачені Концепцією соціального забезпечення населення України, схваленою Верховною Радою

України 21 грудня 1993 р., Основними напрямами соціальної політики на 1997–2000 роки на період до 2004 року, затвердженими Указами Президента України; Основними напрямами реформування пенсійного забезпечення в Україні, схваленими Указом Президента України від 13 квітня 1998 р.; Стратегією подолання бідності, затвердженою Указом Президента України від 15 серпня 2001 р. № 637/2001 та ін. Основні завдання та напрями реформи соціальної політики містяться також у посланнях Президента України до Верховної Ради України "Україна: поступ у XXI століття", розділ "Стратегія економічної та соціальної політики на 2000–2004 pp.", "Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002–2011 роки". Багато з програмних положень вже реалізовано шляхом прийняття відповідних законодавчих актів, які впроваджуються в юридичну практику держави.

Найбільші за суспільним значенням реформи соціального страхування, пенсійної системи та реформування у системі надання пільг населенню України.

Реформування соціального страхування вже висвітлювалося у розділі І. Тут слід додати, що тривалий час в Україні обговорюється питання про запровадження єдиного соціального внеску, а також про прийняття закону про медичне страхування. Ці питання пов’язані між собою. Без прийняття закону про загальнообов’язкове державне медичне страхування система соціального страхування не буде завершеною, отже, не може бути оптимально вирішене питання про єдиний соціальний внесок, його розподіл та управління цією справою. Що ж стосується медичного страхування, проблема полягає в тому, на яких концептуальних засадах воно має упроваджуватися – на засадах загальнообов’язкового державного соціального страхування, яке, у свою чергу, є однією з основних організаційно-правових форм системи соціального захисту в державі, загальнодержавної обов’язковості та державного гарантування, чи на цивільних засадах, які характеризуються рівністю та дис-позитивністю. Ця суперечка є однією з основних, через яку згаданий закон тривалий час не може набрати необхідну кількість голосів у Верховній Раді України. Правові проблеми медичного страхування вимагають спеціального розгляду.

Пенсійна реформа в Україні є основною у сфері соціального захисту, оскільки зачіпає практично все населення. До 1 січня 2004 р. в Україні діяла повністю державна система пенсійного забезпечення, яка в основі своїй мала базовий Закон України "Про пенсійне забезпечення", ухвалений Верховною Радою України 5 листопада 1991 р.

Серед недоліків раніше чинної пенсійної системи фахівці називали невиправдану значну диференціацію (пільговість), яка проявлялася в особливих умовах пенсійного забезпечення для значної кількості категорій населення. Ці умови стосувалися зниження пенсійного віку, зменшення тривалості трудового стажу, підвищення граничного розміру пенсій. Такі пільгові умови призвели до того, що розміри призначених пенсій були у 10–15 разів вищі за ті, що призначалися за основним Законом. Таким чином порушувався принцип соціальної справедливості. При цьому спостерігалося зростання числа пенсіонерів, які мали право на дострокове призначення пенсії. Якщо у 1971 р. достроково було надано пенсію 7% пенсіонерів, у 1990 р. – 15, то у 1997 р. ця цифра становила 28%.

Пенсійна система в Україні не забезпечувала необхідний розмір пенсій. З 1 липня 2003 р. було встановлено мінімальну пенсію за віком – 50 грн. Згідно із Законом України "Про пенсійне забезпечення" від 5 липня 1991 р. діяло загальне правило, що пенсія за віком не може перевищувати розміру трьох мінімальних пенсій, отже, максимальна пенсія за віком дорівнювала 150 грн. (більше 28 дол.). Таким чином, навіть максимальна трудова пенсія не досягала не лише прожиткового мінімуму, а й межі злиденності – за міжнародними стандартами – 1 долар в день на особу. Розмір середньої пенсії у 2002 р. становив 40% прожиткового мінімуму для непрацездатних. Розмір соціальної пенсії, що призначалася непрацездатним особам, які не мали права на трудову пенсію за Законом України "Про пенсійне забезпечення", становив 17 грн. 70 коп. Це свідчило, що український "соціал" становив лише З дол. і 32 центи на місяць.

Таким чином, необхідність проведення пенсійної реформи стала нагальною проблемою.

Основами законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від 14 січня 1998 р. було передбачено у системі соціального страхування його окремий вид – пенсійне страхування. Тривалий час законопроекти про пенсійне страхування розроблялися й обговорювалися у Верховній Раді України. Зрештою з’ясувалося, що найбільш радикальні пропозиції щодо збільшення пенсійного віку та відміни пенсійних пільг не знайдуть підтримки.

9 липня 2003 р. Верховна Рада прийняла два пенсійних закони – "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" та "Про недержавне пенсійне забезпечення", – які мають докорінно змінити систему пенсійного забезпечення та привести її у відповідність до міжнародних стандартів і досвіду розвинених країн з ринковою економікою. Ці Закони набули чинності з 1 січня 2004 р.

Основні новели у реформуванні пенсійної системи України такі.

В Україні згаданими законами запроваджено нову пенсійну систему. Якщо за попереднім законодавством пенсія надходила з одного джерела і становила державну пенсію у вигляді твердого відсотка заробітку залежно від стажу роботи, але, за загальним правилом, не більше 75 відсотків від середнього заробітку особи, то нова пенсійна система складається з трьох рівнів: перший рівень – солідарна система, другий рівень – накопичувальна система, третій рівень – система недержавного пенсійного забезпечення. Отже, пенсія особи має складатися з трьох частин, кошти для кожної структурної частини накопичуються, а виплати здійснюються за спеціальними умовами.

Суттєво посилено страхові засади нової пенсійної системи. Зокрема визначено механізм обчислення та сплати страхових внесків на пенсійне страхування. Замінено трудовий стаж на страховий стаж, який є однією з обов’язкових умов призначення пенсій за загальнообов’язковим державним пенсійним страхуванням. При цьому страховим стажем визначено період (строк), протягом якого особа підлягає загальнообов’язковому державному пенсійному страхуванню та за який щомісяця сплачені страхові внески в сумі, не меншій, ніж мінімальний страховий внесок (сума коштів, що визначається розрахунково як добуток мінімального розміру заробітної плати на розмір страхового внеску, встановлених Законом на день отримання заробітної плати (доходу). Визначено страхувальників, які мають сплачувати страхові внески за застрахованих осіб, у тому числі роботодавців усіх видів, військові частини та органи, що виплачують заробітну плату (винагороду), грошове забезпечення, допомогу, а також Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійного захворювання України – для працюючих осіб, за яких роботодавець сплачує внески в сумі, меншій, ніж сума внеску із заробітку, який потерпілий мав до ушкодження здоров’я тощо.

Суттєво реформовано солідарну пенсійну систему. Зокрема встановлено новий механізм залежності розміру пенсії і тривалості страхового стажу та розміру заробітку. При цьому знято максимальне обмеження розміру пенсій.

Встановлено новий механізм обчислення страхового стажу із введенням коефіцієнта страхового стажу, при цьому величина оцінки одного року за період участі тільки у солідарній пенсійній системі є вищою, ніж за період участі в солідарній та накопичувальній пенсійних системах одночасно. Водночас не застосовується кратне обчислення страхового стажу (яке раніше застосовувалося при обчисленні трудового стажу у певних випадках).

Збережено раніше встановлений в Україні пенсійний вік – для чоловіків – 60 років, для жінок – 55 років. Визначено мінімальний страховий стаж, який дає право на призначення пенсії за віком у солідарній системі – п’ять років.

Встановлено мінімальний розмір пенсії за віком за наявності у чоловіків 25, а у жінок – 20 років страхового стажу у розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, визначеного Законом. Цим реалізовано конституційну гарантію, встановлену у ст. 46 Конституції України, – пенсії та соціальні виплати, які є основним джерелом існування особи, мають бути не менше прожиткового мінімуму.

Встановлено новий механізм обчислення заробітку для нарахування пенсії з урахуванням коефіцієнта заробітної плати, який враховує не тільки суму заробітної плати (доходу) особи, з якої сплачено страхові внески, а й середню заробітну плату працівників, зайнятих у галузях економіки України, за місяць, за який розраховується коефіцієнт заробітної плати. Визначено виплати (доходи), що враховуються в заробітну плату застрахованої особи для обчислення пенсії. До заробітної плати для обчислення пенсії враховуються суми виплат (доходу), з яких були фактично обчислені та сплачені страхові внески до Пенсійного фонду в межах встановленої законодавством максимальної величини заробітку, з якого сплачуються страхові внески. Ця величина становить з 1 червня 2003 р. – 2660 грн., а з 1 січня 2005 р. – 4100 грн.

Новелою є те, що за новим законодавством пенсійна система включає тільки пенсійні виплати. Надбавки, підвищення і доплати до пенсій виведені із пенсійної системи у систему державної соціальної допомоги та додаткового соціального захисту із визначенням відповідних джерел (державний та комунальний бюджети або інші джерела). Такий підхід забезпечує можливість Пенсійному фонду України звільнитися від фінансування виплат, які не входять до його зобов’язань.

У загальному відсутні пільги щодо пенсійного забезпечення. Тимчасово збережено пільги окремим категоріям осіб на умовах раніше чинного законодавства.

Нова пенсійна система не передбачає виплати соціальних пенсій. Нині вони переведені у систему державної соціальної допомоги.

Одним із завдань пенсійної реформи була уніфікація умов призначення пенсій. Спочатку передбачалося регулювання пенсійних відносин за одним законом і загальними правилами. Однак ухвалити пенсійний закон у такій редакції і забезпечити єдині умови для призначення пенсії не вдалося.

На сьогодні відносини у сфері пенсійного забезпечення в Україні регулюються такими законами та підзаконними нормативно-правовими актами: законами України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування", який є базовим для механізму обчислення розміру пенсій та страхового стажу (за деякими винятками), "Про недержавне пенсійне забезпечення", "Про державну службу", "Про Національний банк України", "Про дипломатичну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про прокуратуру", "Про статус народного депутата України", "Про статус суддів", "Про судову експертизу", "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів", "Про наукову та науково-технічну діяльність", Митним кодексом України, Положенням про помічника – консультанта народного депутата України. Також ще продовжує діяти Закон України "Про пенсійне забезпечення", котрий застосовується для обчислення трудового стажу, набутого до введення нового законодавства. Окрім того діють підзаконні нормативно-правові акти, які встановлюють порядки обчислення трудового стажу, вислуги років для окремих категорій осіб тощо.

Загальна кількість пенсіонерів, яка підпадає під дію цих законів, становить 13,8 млн осіб, у тому числі за Законом України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" виплачується пенсія 12,8 млн осіб. Тобто близько 1 млн пенсіонерів є одержувачами пенсій за іншими законами.

Слід зауважити, що пенсійна реформа триватиме кілька років. Поки що запрацювала на нових страхових засадах солідарна система. Але й вона ще не працює на повну страхову потужність. Тільки через п’ять років Пенсійний фонд України буде повністю перетворено в неприбуткову самоврядну організацію, яка набуде статусу страхового Пенсійного фонду. Передбачається поступове введення накопичувальної системи та недержавного пенсійного забезпечення.

Принципово новою ланкою для юридичної практики в Україні є накопичувальна система загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, яка базується на засадах накопичення коштів застрахованих осіб у Накопичувальному фонді, та здійснення фінансування витрат на оплату договорів страхування довічних пенсій і одноразових виплат на умовах та в порядку, передбачених законом.

Накопичувальний пенсійний фонд – цільовий позабюджетний фонд, який створюється відповідно до Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування", акумулює страхові внески застрахованих осіб, що обліковуються на накопичувальних пенсійних рахунках та інвестуються з метою отримання інвестиційного доходу на користь застрахованих осіб, пенсійні активи якого використовуються для оплати договорів страхування довічних пенсій або одноразових виплат застрахованим особам, а у випадках, передбачених цим Законом, членам їхніх сімей чи спадкоємцям та на інші цілі, передбачені цим Законом. Згідно з Прикінцевими положеннями Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" усі норми, що стосуються Накопичувального фонду, діятимуть з дня набрання чинності законом про запровадження перерахування частини страхових внесків до Накопичувального фонду. Тобто про це має бути ухвалено спеціальний закон.

Зауважимо, що ця ланка пенсійної системи включена в систему загальнообов’язкового державного пенсійного страхування. Водночас не всі громадяни зобов’язані скористатися нею. Щодо участі у накопичувальній системі законом встановлено: 1) нею зобов’язані скористатися чоловіки до 40 років, жінки – до 35 років; 2) мають право прийняти рішення про перерахування страхових внесків до Накопичувального фонду протягом року – чоловіки віком від 40 до 50 та жінки віком від 35 до 45 років. Якщо вони цього не зробили, вони втрачають це право; 3) особи, старші 50 і 45 років брати участь у цій системі не будуть.

Особи, які братимуть участь у накопичувальній пенсійній системі, сплачуватимуть страхові внески до Накопичувального фонду. Законом встановлено, що максимальний розмір внеску до Накопичувального фонду не може перевищувати 7% суми заробітку (доходу). Водночас особи, які не сплачують внески до Накопичувального фонду, повинні сплачувати їх до Пенсійного фонду. Розміри внесків мають встановлюватися Верховною Радою щорічно.

Прийняття закону про спрямування частини страхових внесків до Накопичувального фонду здійснюється лише за умови економічного зростання країни протягом двох останніх років, а саме: якщо в кожному з них валовий внутрішній продукт зростав не менше ніж на 2 відсотки порівняно з попереднім роком. Перерахування страхових внесків до Накопичувального фонду здійснюється в разі одночасного підвищення заробітної плати застрахованій особі та лише після виконання низки юридичних умов, однією з яких є забезпечення виплати пенсій у солідарній системі в розмірі, передбаченому частиною третьою ст. 46 Конституції України. Ця вимога вже виконана Законом України від 23 грудня 2004 р. № 2291.

Згідно зі ст. 9 Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" за рахунок коштів Накопичувального фонду, що обліковуються на накопичувальних пенсійних рахунках, здійснюються такі пенсійні виплати: 1) довічна пенсія з установленим періодом; 2) довічна обумовлена пенсія; 3) довічна пенсія подружжя; 4) одноразова виплата.

Система недержавного пенсійного забезпечення – це складова системи накопичувального пенсійного забезпечення, яка ґрунтується на засадах добровільної участі фізичних та юридичних осіб, крім випадків, передбачених законами, у формуванні пенсійних накопичень з метою отримання учасниками недержавного пенсійного забезпечення додаткових до загальнообов’язкового державного пенсійного страхування пенсійних виплат. Закон України "Про недержавне пенсійне забезпечення" від 9 липня 2003 р. № 1057-IV визначив правові, економічні та організаційні засади недержавного пенсійного забезпечення в Україні та регулює правовідносини, пов’язані з цим видом діяльності.

Недержавні пенсійні фонди з’явилися в Україні на початку 90-х років минулого століття, але розвитку не отримали. Однією з причин була відсутність законодавчої бази. Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України у доповіді про стан недержавного пенсійного забезпечення перед набранням чинності Законом України "Про недержавне пенсійне забезпечення" зазначила, що станом на грудень 2003 р. в Україні реально функціонувало 22 недержавних пенсійних фонди, що забезпечували додатковим недержавним пенсійним забезпеченням приблизно 31 тис. осіб. Обсяг залучених активів дорівнює 16 млн грн. Схема їх використання виглядає так: залучені кошти розміщуються на депозитних рахунках (в одному чи кількох банках), а отримані відсотки розподіляються між учасниками НПФ пропорційно розміру їх внесків. Серед 22 діючих фондів виділялося 5 найбільших, діяльність яких охоплювала 90% всього запровадженого додаткового пенсійного забезпечення. На початку 2004 р. спостерігалося зростання кількості учасників недержавних пенсійних фондів. Однією з причин такої тенденції, очевидно, було прийняття Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування", згідно з яким найменш захищеними в плані майбутнього пенсійного забезпечення є саме особи у віці 45–50 років, яким до пенсії залишилось менше 10 років, тобто осіб, за рахунок яких збільшується кількість учасників існуючих недержавних пенсійних фондів. З іншого боку, цьому процесу сприяла інформаційна пропаганда соціальної реформи, зокрема реформи пенсійного забезпечення.

Згідно зі ст. 6 Закону "Про недержавне пенсійне забезпечення" встановлюються такі види недержавних пенсійних фондів: відкриті пенсійні фонди, корпоративні пенсійні фонди та професійні пенсійні фонди.

Недержавні пенсійні фонди створюються на підставі рішення засновників та не мають на меті одержання прибутку для його подальшого розподілу між засновниками. Недержавне пенсійне забезпечення має бути для пенсійних фондів винятковим видом діяльності, провадження іншої діяльності забороняється. Пенсійним фондам забороняється змінювати їх вид та найменування, зазначені у статуті пенсійного фонду, після реєстрації Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України.

Одною з позитивних рис нової пенсійної системи має бути ліквідація зрівнялівки, забезпечення принципу диференціації пенсій залежно від тривалості страхового (трудового) стажу і розміру заробітної плати, зняття обмежень щодо розміру пенсій. Частково ці положення були реалізовані при перерахунку пенсій згідно з новим юридичним механізмом. Але для основної маси пенсіонерів (більше 11 млн громадян) значного підвищення пенсій не відбулося, їх пенсії не досягали прожиткового мінімуму.

Із запровадженням з 1 січня 2004 р. пенсійного страхування було перераховано пенсії 12,5 млн пенсіонерам. При цьому 2,5 млн осіб отримали підвищення пенсії у розмірі від 20 до 100 гривень, а близько 900 тис. осіб – від 100 до 1000 гривень. Решта пенсіонерів згідно із рішенням Кабінету Міністрів України отримала підвищення пенсії всього на 4,2 відсотка.

Протягом 2004 р. постановами Кабінету Міністрів України за рахунок доплат, підвищень, дотацій рівень пенсій підвищився. Постановою Кабінету Міністрів України від 18 вересня 2004 р. № 1215 шляхом призначення щомісячної державної адресної допомоги до пенсії (дотації) було фактично встановлено мінімальну пенсійну виплату на рівні прожиткового мінімуму для непрацездатної особи – 284,69 грн. Таким чином було виконано забезпечення конституційної гарантії, передбаченої ст. 46 Конституції України, і 11,4 млн пенсіонерам доведено мінімальну пенсію до прожиткового мінімуму. Водночас цей захід виявився недосконалим як з економічного, так і з юридичного боку. В котрий раз було застосовано принцип зрівнялівки, за якого знівельовано залежність розміру пенсії від тривалості страхового стажу і розміру заробітної плати. Внаслідок різкого збільшення грошових доходів різко підвищилися ціни на продовольчі товари, зріс рівень інфляції, який поглинув дотацію пенсіонера. В юридичному аспекті недоліком слід визнати те, що виконано це було актом підзаконного рівня – постановою Кабінету Міністрів України, в той час як це має бути встановлено законом. Окрім того, це має бути зроблено шляхом внесення змін до юридичного механізму обчислення розміру пенсій, а не шляхом призначення дотації. Соціальні допомоги, надбавки, пільги – це інструменти додаткового соціального захисту. Пенсійна ж система має довготривале призначення, вона має бути побудована за чіткими, незмінними критеріями, має виконувати забезпечувальну функцію. І Уряд України має виступати гарантом стабільності "правил гри" і дотримання цих положень, закріплених у Законі України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування".

Зрештою Законом України від 23 грудня 2004 р. № 2291-IV було внесено зміни до ч. 1 ст. 28 Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування", якими встановлено мінімальний розмір пенсії за віком, за наявності у чоловіків 25, а у жінок – 20 років страхового стажу, у розмірі прожиткового мінімуму, встановленого законом, для осіб, які втратили працездатність. З 1 січня 2005 р. такий розмір становить 332 грн. Раніше мінімальний розмір пенсії за віком становив 20% середньої заробітної плати працівників, зайнятих у галузях економіки України, за попередній рік.

Спеціальну пенсійну систему встановлено Законом України "Про пенсійне забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та деяких інших осіб" від 9 квітня 1992 р., до якого внесено чисельні зміни та доповнення. Цей Закон визначає умови, норми і порядок пенсійного забезпечення військовослужбовців Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України, Управління державної охорони України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, кримінально-виконавчої системи України, державної пожежної охорони, осіб начальницького складу податкової міліції та членів їх сімей, військовослужбовців колишніх Збройних Сил СРСР, органів державної безпеки і внутрішніх справ СРСР, Національної гвардії України та деяких інших категорій осіб.

Водночас правове регулювання спеціального соціального захисту як окрема ланка у системі соціального захисту в Україні є недосконалим. Зокрема не врівноважене пенсійне забезпечення із забезпеченням соціальними допомогами.

В Україні немає єдиного правового механізму призначення державної допомоги сім’ям з дітьми. Соціальний захист сімей з дітьми здійснюється за двома організаційно-правовими формами: через систему загальнообов’язкового державного соціального страхування і через державну соціальну допомогу. Це значно ускладнює застосування законодавства. Останніми роками систематично вносяться зміни у нормативно-правові акти, які регулюють умови надання державної допомоги сім’ям з дітьми. Зміни передусім спрямовані на збільшення розміру допомог. Згідно із законодавством допомога при народженні дитини становила подвійний розмір прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць. З 1 січня 2006 р. ця допомога мала становити трикратний розмір прожиткового мінімуму. Однак Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" від 25 березня 2005 р. № 2505-IV передбачено збільшення одноразової виплати при народженні дитини в сумі, кратній 22,6 розміру прожиткового мінімуму для дітей віком до 6 років, встановленого на день народження дитини, з одноразовою виплатою у дев’ятикратному розмірі прожиткового мінімуму при народженні дитини, решта – протягом наступних 12 місяців у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Ця норма набирає чинності з 1 квітня 2005 р.

Соціальна допомога по догляду за дитиною до 3-х років у 2003 р. становила 80 грн., з 1 травня 2004 р. – 91 грн., з 1 січня 2005 р. – 102 грн., з 1 лютого 2005 р. – 104,19 грн. Зрозуміло, що такі суми не можуть забезпечити мінімального харчування навіть однієї особи, не говорячи про те, що вони призначені для забезпечення матері і дитини. Про одяг, житло, оплату комунальних послуг взагалі не йдеться.

Тривалий час мали місце затримки із виплати призначених соціальних допомог. Так, наприклад, на початок 2004 р. мала місце заборгованість з державного бюджету на суму 350,7 млн гри з щомісячних виплат компенсацій і допомог громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Станом на 1 грудня 2004 р. заборгованість було ліквідовано.

Не дивлячись на внесення чисельних змін до соціально-захисного законодавства, розміри державних соціальних виплат за своїми розмірами ще не здатні забезпечити відтворювальної функції людині і у цій частині не відповідають вимогам міжнародних стандартів.

Серед додаткових заходів соціального захисту переважне місце належить пільгам, які передбачено законодавством.

Пільга – це встановлений законодавством дозвіл на повне або часткове звільнення певних категорій осіб від виконання певних обов’язків, які встановлені для інших суб’єктів (категорії суб’єктів), або надання особі додаткових прав (додаткового змісту та обсягу права) у визначеній сфері, порівнюючи з правами (обсягом прав) інших осіб у такій сфері. Таким чином, пільги – це нерівність у правах. За допомогою пільг відбувається диференціація категорій осіб, яким надається особливий статус (професійний або соціальний). Пільги – це завжди покращання становища особи порівняно з іншими особами, що мають права у певній сфері (галузі). При цьому надання пільг одній категорії осіб тягне скорочення обсягу прав у інших категорій осіб. Особливо це проявляється, коли фінансування забезпечення прав у певній сфері відбувається з одного джерела, наприклад з державного або місцевого бюджетів, або за рахунок коштів відповідних роботодавців. Отже, існування пільг – складна проблема. Світова практика свідчить, що пільги можуть застосовуватися, але обсяги таких пільг мають бути оптимальними, їх критерії мають бути встановлені у законі, і при цьому має бути додержано принципу соціальної справедливості щодо забезпечення прав у цілому для населення або його частини.

За сферою суспіль